试论政府公共管理沟通行为分析.doc

案例分析：SZ市丰泽湖山庄
——试论政府公共管理沟通
暨南大学 沈远平

2010年1月·昆明

目录
引言 3
1 情景理解 3
1.1 案例回顾 4
1.2 业主维权行为分析 7
1.2.1 理性转变，公民法制意识觉醒 7
1.2.2 精心策划，巧妙运用“推”和“拉”的谈判策略 8
1.3 政府行为分析 8
1.3.1 维护强势地位，坚持规划的合理性 8
1.3.2 依法平息堵路事件，沉默应对挑战 9
2 问题诊断 10
2.1 政府沟通行为分析 10
2.1.1 政府内部沟通分析 10
2.1.2 政府对外沟通分析 10
2.1.3 政府职能与沟通分析 11
2.2 业主沟通行为分析 12
2.3 问题产生的主要原因分析 12
2.3.1 对信息透明度与公众知情权的分析 12
2.3.2 对政府公共管理沟通理念及沟通策略运用的分析 13
3 解决方案设计 14
3.1 公共政策分析与公共管理沟通 14
3.1.1 政策调研时的沟通 14
3.1.2 政策制定时的沟通 15
3.1.3 政策颁布实施时的沟通 15
3.2 管理沟通策略与公共管理沟通 16
3.3 方案设计 17
3.3.1 方案一 以指导性策略为导向的沟通 17
3.3.2 方案二 以咨询性策略为导向的沟通 19
3.4 业主维权过程中的政府应对 20
4 方案评估 20
4.1 管理沟通的目标分析 20
4.2 管理沟通的科学性、有效性和理性分析 21
4.3 方案选择分析 21
4.3.1 方案一分析 21
4.3.2 方案二分析 21
5 启迪 22
5.1 管理沟通在政府公共管理中的重要性 22
5.2 改革和完善政府公共沟通机构的职能，提高政府公共管理沟通能力 22
参考文献 22

案例分析：SZ市丰泽湖山庄
——试论政府公共管理沟通
暨南大学 沈远平
【摘要】随着我国社会主义市场经济的深入发展，私有经济和私有财产已成为我国经济中的重要部分。同时，“小我”与“大我”，“私权”与“公权”的矛盾也就不可避免地产生冲突，公民的维权意识和法律意识不断增长。这无疑是对我国各级政府公共管理的考验。文章依据一个真实案例为背景，揭示和分析了政府公共管理沟通中存在的问题及原因，提出政府公共管理沟通的相应对策和策略，并对如何提高政府公共管理沟通能力做了进一步的探讨。

【关键词】政府；公共管理；沟通策略

引言
丰泽湖山庄业主维权事件已经过去5年了，事件产生的意义是深远的。在这5年里，我国各地不同程度地发生类似影响较大的集体维权事件，其中反映了一个共同的问题：在社会转型的新形势下，政府如何提高自身的公共管理沟通能力，调解和处理各类冲突，创造和建设和谐社会。今天再把这个事件拿出来进行分析，对于研究公共管理中政府与公众的沟通，意义依然重要。

1 情景理解
1.1 案例回顾 资料来源：2003年12月23日南方都市报《保卫家园 但不再以堵路的形式——丰泽湖山庄业主维权之路》。

业主堵路
2003年11月9日，丰泽湖山庄的业主们从小区内的公示牌上得知有一条快速路将从他们的住宅小区内穿过，小区已经建好的幼儿园和会所将会被拆掉，规划的二期工程将化为乌有。发展商已于当年9月交清了二期工程的地价款，并于10月17日依法取得了工程规划许可证。据了解，南坪快速路的修建也是在10月份决定的。丰泽湖山庄的业主们感到突然，因为这个规划事先没有对公众进行公示。他们感到自己的权利受到了侵害，于是他们决定要向政府反映这一情况。
11月10日上午9点左右，300多名业主及家属分坐4辆大巴出发来到市政府，要求与领导见面。在市政府信访办联系和安排下，市政府相关部门的负责人与6名业主代表进行了面谈。
负责人坚持认为，南线方案（也就是通过丰泽湖高架桥方案）基本已成定局。负责人说他们事先向领导提交了北、中、南3套修路方案，有关领导最后决定使用南线方案。在政府不容商量的态度下，面谈结果不能令业主满意。
10日中午12点多，上访业主乘车返回小区，聚在小区门前不肯散去。在丰泽湖山庄入口20米开外，就是出境最为繁忙的交通枢纽——皇岗路梅林检查站路段。300多名业主坐到了皇岗路上。到当日下午3点半，堵路已达两小时，被堵车流一直延伸到皇岗口岸。
警方闻讯后立即派数名警察赶往现场了解情况并劝导堵路业主自行离开，但是效果不佳。之后，大批民警、保安员及武警战士赶来增援。激进的维权方式以3名业主和3名小区保安被警方带走收尾。警方解释，经调查取证，带头堵路和殴打现场值勤人员的闹事者已触犯刑律，被警方依法予以刑事拘留。

南坪快速路的规划
据市有关部门介绍，南坪快速路即《ÏÏ市干线道路网规划》“一横八纵”建设计划中的“一横”是贯穿城市东西走向，连接南北走向8条道路，对于缓解城市日趋严重的交通形势，构筑高效、快捷、全市一体化的城市交通网络，以及推进特区外城市化进程都将起到至关重要的作用。在规划设计过程中，经过调研考察，专家论证，对“一横”线路共设计了北、中、南三套可选方案供领导决策。通过对三套方案的比较论证，最后决定采用南线方案。主要的理由是整条线路沿线拆迁量较小，对建成的居住区影响不大。该方案一期工程建设对丰泽湖山庄小区有一些影响，当初的设计距离目前最近的住宅也有152米。

业主反思纠错，主动登报致歉
堵路维权事件发生一周后，事态仍陷入不明了状态，政府部门未对修改规划方案表态。倒是本地一家党报的一篇评论员文章引起了业主们的关注，他们认为这篇文章透露了政府对堵路事件的态度。文章写道：目前市民群众十分关注生活环境质量，维护个人利益的维权意识加强；但在如何对待城市发展全局利益与个人利益的矛盾方面，部分市民则不愿承担社会责任，不能顾全大局，表现得不够理智，有的甚至将个人权利主张无限扩大，部分市民未能理解，在交通形势日趋严重的今天，政府推进市政建设，其市民个人本身也从中获益。“不顾一切地以过激的堵路等形式表达自己的诉求”，是“部分市民法治意识淡薄”，市民不应该“不尊重规划的法定性和权威性”。
丰泽湖山庄业主开始意识到堵路的严重后果，并进行反思。业主们认为，他们当时缺乏理性，缺乏法制意识和法律知识，他们之所以会去堵路，一方面是受到其他小区维权行动的影响。有业主讲：“以前其他小区的业主和欠薪民工都堵过路，不但没有受处罚，反而解决了问题。我们头脑一热，也就走上了马路。”另一方面是感到自己的权利受到侵害，感情上无法接受。有业主讲：“我们花了一生的全部积蓄在这里买房，冲的就是这里的风景。快速干道横穿小区，小区风景不在，楼价将贬值，周边配套设施将被破坏。”
通过总结和反思，业主们意识到他们堵路的行为是违法行为，给其他市民及整个社会造成了严重的影响，为了防止再发生类似不理智的行为，丰泽湖山庄的业主干了三件事：第一，召集20多栋楼房的业主选出业主代表，成立业主委员会筹备小组，统一规范业主行动，以改变目前无组织的混乱局面；第二，筹委会紧急聘请一名律师担任法律顾问，为以后的维权行动提供法律指导；第三，通过在媒体刊登启事，向市民及政府部门真诚致歉。
11月17日，业主们通过媒体在报纸上公开向政府和市民致歉，反思和检讨自己的不理智行为。这一举动引起了社会的关注和很高的评价。丰泽湖山庄的业主们在法律的框架指导下，开始了自己的理性维权之路。

召开研讨会
11月23日，丰泽湖山庄委员会筹备小组向社会各界，以及市政府、规划与国土资源局、住宅局等有关部门发出邀请，举办“法治公民意识的觉醒研讨会”，共同探讨一条公民理性维权的道路。
当天下午，研讨会召开。在研讨会上，在一些维权专家表明“维权要在理性、合法下进行”、“丰泽湖山庄环境优美，快速路横穿小区的确会损害业主的权益”等观点时，场内外业主都爆发出热烈的掌声。
市政府及相关部门缺席研讨会。
11月21日，一则消息引起人们的强烈关注。该消息称，11月20日下午，20多名西部通道接线工程沿线居民代表被市政府邀请到政府常务会议室，听取政府及有关部门对该工程环境影响的评估结果，并且直陈了自己的意见。舆论认为，此举预示着政府姿态的转变，政府已经开始关注业主维权的声音。这其中就有丰泽湖山庄业主的功劳。很多业主认为，政府已经邀请西部通道接线工程沿线居民代表进行沟通，那么丰泽湖山庄问题的解决也不会遥远。但就在此时，一场由本地一家媒体发动的“小我”必须服从“大我”的讨论，令丰泽湖山庄业主改变了态度。

到省政府反映情况
研讨会之后，政府相关部门仍保持沉默。11月28日，300余名丰泽湖山庄的业主自发到省人大、省政府反映情况。省政府信访处领导了解情况后，立即电话通知市政府尽快召集相关部门领导火速赶往现场协调。当日下午4时许，市政府相关部门领导驱车抵达现场，与业主代表进行了长达两个小时的座谈。最后，市政府表示，将尽快拿出一套合理的、科学的、能充分考虑老百姓利益的设计方案。
丰泽湖山庄业主们的维权行为终于有了关键性的进展，能够与市政府相关部门的领导坐在一起，沟通，交换意见，并得到了市政府的明确表示。为配合市政府督促有关部门合理修改快速路规划，原定的3000人游行活动以及集体停止供楼的维权行动暂缓进行，最后取消。

尾声
事件后的6个月时间内，双方经过多次协商谈判，市政府仍然坚持采用南线方案。丰泽湖山庄业主表达了不同意见。市政府明确表示只能在坚持整体规划的原则下对丰泽湖路段的线路方案进行修改。
2004年6月29日，市人大就“南坪快速干道”丰泽湖段线路方案召开了听证会。规划部门数易其稿，先后提出了四套备选方案。从一号方案到四号方案，规划线路不断南移，逐渐远离已经建成的居民区。
四号方案中，线路再次南移138米，沿丰泽湖山庄四期南部用地红线边缘通过丰泽湖山庄四期未建用地，此线位距现有最近住宅369米，幼儿园215米，会所276米，线路经过丰泽湖山庄规划用地时，全部采用钢筋混凝土梁板结构覆盖，上面种植爬藤绿化，原定的400米的下沉式通道延长至480米。本方案造价高于其它三个方案，为7.86亿元。

1.2 业主维权行为分析
1.2.1 理性转变，公民法制意识觉醒
在丰泽湖山庄业主维权事件发展过程中，业主们的维权之路经历了上访市政府——堵路——登报道歉——专题研讨——上访省政府——与市政府谈判这样六个阶段。在这次维权事件中，业主相对于政府而言，是弱势者，因此在维权的初始阶段，业主采取了非理性的激进方式进行维权，这也是由他们的弱势地位所决定的。业主们获知快速路通过小区的信息来源途径并不是从政府公开渠道得到的，而是从小区的公示牌上得知，信息的不对称在此显露无疑。而业主得知消息的时间距离快速路计划动工的时间已经非常紧迫，在有限的时间里，业主们如果想得到政府的重视，获得与政府谈判的筹码，必须采取及时而又有效的措施。刚开始，丰泽湖山庄的业主们还是按照正式的途径到市政府反映情况，表达自己的诉求。但是，由于第一次上访面对市政府有关部门的强硬态度，使得业主们走上了不理智的堵路维权道路，既给公共利益造成了损失，也没达到自身想要的结果。业主们为什么会做出如此不理智的行为，一方面是他们感到自己是弱势群体，在强势的对方不予理会的情况下，采取过激行为来引起对方的关注，想迫使对方能够重视自己的意愿。但是这一行为严重地违反了国家的有关法律，是一条行不通的路；另一方面，这种行为也反映了我国当时的一个比较普遍的怪现象，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。堵路事件之后，业主们进行了反思，总结经验教训，开始探索一条合法的理性维权道路。他们首先组织起来，聘请法律顾问专家，对自己不理智的维权行为进行深刻的检讨，并登报道歉、召开研讨会，这些都可以看作是公民法制意识在实践中的觉醒。在此过程中，业主们一直注意运用法律作为自己维权的有力武器，通过建立组织，聘请法律顾问专家，规范自己的维权行为，表现出法制公民现有的理性。这些行为表现引起公众的关注，争取了公众的同情与支持，同时也向政府不断表达自己的意愿，希望政府能够走到与业主谈判的道路上来。
1.2.2 精心策划，巧妙运用“推”和“拉”的谈判策略
业主们采取一系列理性维权行为后，市政府有关部门依然保持着沉默。在这种情况下，业主们最后到省政府上访，通过省政府的协调，终于使市政府有关部门走到了与业主们谈判的道路上来。分析丰泽湖山庄业主们的整个维权过程，他们从自己的弱势地位出发，采取了弱者的谈判方法，运用适当的沟通策略和谈判策略，最终达到了他们的目的。
谈判的目的是解决僵局，但在解决僵局之前，必须先有一个僵局、维持一个僵局。无论是势均力敌的强一强对手，还是势力悬殊的强一弱双方，如果有一方不愿意谈判，使得僵局消失，谈判就很难发生。一般情况下，强势不愿意与弱势谈判，强势自认为自己可以解决问题，这时，弱势就必须想办法把强势“推”或“拉”到谈判桌上。为了能使对方坐下来谈判，首先要制造和维持一个僵局。一定要先把问题变成双方所共同面对的问题，使任何一方都不能靠一己之力来解决这一问题，谈判才有可能发生。
作为弱者，只有一个办法就是把自己变大，让强者不能为所欲为，逼对方与自己谈判。其主要的策略是“小题大做”制造僵局。策略运用的方法有：增加“议题”，或称为“挂钩”策略、结盟和升高情势。 王淑贤．商务谈判－理论与实务[M]．北京：经济管理出版社，2003，15．

根据以上的谈判原理，丰泽湖山庄业主们所采取的登报道歉、召开专题研讨会、上访省政府等行为都可以理解为谈判弱势方采取的谈判策略。这一系列行为都能体现出“挂钩”策略、结盟和升高情势策略的运用，目的就是要能够与市政府有关部门坐下来谈判。

1.3 政府行为分析
1.3.1 维护强势地位，坚持规划的合理性
市政府规划建设“一横八纵”道路，目的是为了缓和城市日益紧张的交通问题，从公众利益上来说，维护的是整个城市市民的公众利益，其规划从设计程序和方案验证，最后决策并无过错。而这“一横八纵”中的“一横”也即本事件中引起争议的南坪快速路，市政府也是根据规划的三套备选方案中选择最合理的一条。可以说，这个规划方案是经过比较论证后得出的合理结果。因此，对于这个规划方案不能从根本上否定。在谈判中，这一点也是谈判的根本原则问题。这就是政府一直坚持采用南线方案的理由。
根据谈判的规则，对谈判的各方来讲，谈判都有一定的利益界限。卷入谈判的各方都有自己的利益底线，在保证自己最低利益的基础上，都会极力争取更多的利益。但是，争取各自利益不是不讲原则的。在整个事件过程中，政府从城市建设的全局出发，坚持维护大多数公众利益，坚持维护规划的正确选择，这是政府及有关部门应该做的。同时市政府及有关部门最终也考虑了丰泽湖山庄业主们的合理利益要求，讨论修改快速路的线位方案。按照法律程序，协商、沟通、召开听证会，多方征求意见，最后方案得以通过。这些也表明政府在依法办事，依法行政，与公众沟通等方面有了很大的进步。
1.3.2 依法平息堵路事件，沉默应对挑战
对于丰泽湖山庄业主采取堵路的激进方式进行维权，市政府依据法律采取了果断的措施，维护了交通的顺畅，保证社会的稳定和安全，保障了公众利益，这是正确的。对于丰泽湖山庄业主们后来频频发起的理性维权行动，希望与市政府有关部门展开谈判，解决问题，市政府有关部门却保持了一定的沉默。对于这种沉默，存在许多不同的理解。根据谈判的原理，我们可以把这种沉默理解为谈判中强者的一种策略，既身为强者，掌握着谈判的控制权，自认为自己可以独自解决问题，不作回应是希望造成既成事实，以达到迫使弱者退让的目的。但是政府的这种沉默也为其本身带来了一定的不利影响，在公众日益关注的情况下，在省政府的协调下，市政府还是不得不坐到谈判桌前，与业主展开谈判，而业主通过一系列的造势，已经获得了相当的谈判筹码，这也是后来改进方案一再难以通过的原因之一。无论怎样理解政府这一沉默行为，有一点是政府部门必须要思考的：面对公众日益增长的法制意识，维权意识，以及理性维权行为，我们政府将该如何面对和应战。

2 问题诊断
虽然案例的结尾是皆大欢喜，有了一个圆满的结局。看完案例后，我们不得不深思，这一事件难道就不可以避免吗？是否就不应该发生？如果是的话，问题出在哪儿呢？我认为，这一事件是可以避免的。市政府从城市发展的全局出发，制定的《ÏÏ市干线道路网规划》的决策是正确的，而且决策的程序和方法也没有大的问题。为什么最后还会发生这样的事件，问题主要是政府的公共管理沟通没有到位。

2.1 政府沟通行为分析
2.1.1 政府内部沟通分析
市政府在规划修建南坪快速路的过程中，内部沟通存在问题。丰泽湖山庄原来规划的超市等大型项目，发展商已于9月交清二期工程地价款，并于10月17日依法取得工程规划许可证，而南坪快速路的修建也是在10月份决定的。从上述情况来看，主要涉及了两个部门：发展商的工程地价款是交给了政府的有关规划部门，并从市政府有关城建部门取得了工程规划许可证，也就是说丰泽湖山庄的二期工程的规划是符合政府的规定要求和程序的，并且已经取得合法证照。而做出修建南坪快速路规划的部门应该和批准丰泽湖山庄二期工程规划的部门是同一个部门。按照正常的业务流程，一项工程的开工，必须首先向规划部门报送规划报告，划定红线后才可在许可的范围内进行设计，其次需向规划部门缴纳工程地价款，然后在取得工程规划许可证后才可以动工建设。而丰泽湖山庄二期的规划与修建南坪快速路的规划同时由规划部门通过，在同一个地块出现两个互相矛盾（或者是重合）的工程规划项目，不能不说是政府的有关部门内部沟通出了问题。政府部门内部是如何沟通的，为什么会出现这种情况，由于案例中缺乏更多的描述，我们也就无从知晓了。
2.1.2 政府对外沟通分析
在丰泽湖山庄事件中，政府的对外沟通也存在问题。政府在南坪快速路的规划中未意识到外部沟通的意义，未能及时让公众了解相关信息，导致了事件的严重化。在丰泽湖山庄事件发生后，市政府规划部门的一位官员事后表示，规划部门今后在每条道路规划完成初稿后，除了仍将通过展示厅展示，网上公示等方式公开信息外，还将考虑通过媒体发布规划方案，以更好地让公众及时了解信息。这样的表示实际是对过去不妥当做法的默认，也揭示政府在对外沟通中，手段的单一以及方式的简单化。同时也表明政府及有关部门意识到了政府公共管理沟通的重要性，并承诺今后在这方面大力改进。
对于政府有关部门在公共管理沟通方面的不足，在丰泽湖山庄业主们维权过程中，他们尖锐地指出政府有关部门在规划的沟通方面违反了有关法律的规定，如违反了《中华人民共和国城市规划法》第22条，《ÏÏ市城市规划条例》第14、15条，违反了《中华人民共和国工程建设标准强制性条文城乡规划部分》之《城市居住区规划设计规范》GB50180-93部分，违反了《中华人民共和国合同法》等规定。这不仅反映了政府有关部门公共管理沟通的问题，而且使政府有关部门在这次谈判中陷入被动局面的原因之一。
其次，政府有关部门在公共管理沟通方面漠视了沟通对象的情感和信息知情权。实际上，丰泽湖山庄的业主们对政府的城市道路建设规划还是能够理解的。一些业主们认为，“规划部门在确定道路规划前，应该事先向业主公示方案，给个时间让业主参与意见，政府也应该坐下来和业主协商赔偿事宜。”在对事件进行反思时，一位山庄业主委员会筹备小组成员说，“一个事前没有任何征兆的临时规划突然摆在面前，甚至没有给人留出时间去宽容和理解政府的行为。面临失去美好生活环境及物业贬值的业主们，在首次上访无果的情况下，只能以激进的方式走在维权的路上。”丰泽湖山庄是政府城市道路建设规划受到影响较大的地方，也是公共管理沟通的主要对象。可以说，政府起初忽略了管理沟通的作用，而是想采取简单的行政手段来解决问题。
在这起事件中还有一个值得思考的问题就是，政府虽然没有与业主进行有效的外部沟通，但是是否已经与发展商进行了相应的沟通？在整个事件中，只看到业主在为维权奔跑呼吁，未发现发展商的踪影，发展商却坐山观虎斗。按照正常的推理，南坪快速路开通给发展商造成的损失应该比业主的更大，但是并未见发展商与业主们一样开展维权的各种活动。而业主们得知快速路通过小区的消息却是从小区的公示牌上而来。这样的情况下，比较可行的推理应该是政府在规划这条快速路的时候与发展商有过一定程度的沟通，并且已经达成一定的协议，唯有如此，才能解释受到更大利益损害的发展商未参与维权事件的理由。
2.1.3 政府职能与沟通分析
政府职能的不同也决定了其所采用的沟通方式与策略的不同。在丰泽湖山庄事件中，政府与公众的沟通主要涉及的政府职能部门有市政府办、规划国土局、信访办以及警方。市政府规划设计“一横八纵”道路建设，目的是为了缓解城市日益严峻的交通状况。这种涉及到全市甚至周边地区重大公众利益的消息发布应该由市政府及时发布消息，并做好宣传动员工作，这项工作无疑应该由市政府办主办，由规划国土局协办。遗憾的是，在丰泽湖山庄事件中，我们没有看到市政府的上述两个部门对这一沟通过程做出任何努力。在丰泽湖山庄业主得知南坪快速路要通过小区消息到市政府上访后，与他们直接进行沟通的是市政府信访办。信访作为中国颇有特色的一种公众反映诉求的渠道，目的也是为了更好的处理人民内部矛盾，将矛盾、纠纷化解在基层。同样很遗憾的是，在第一次接待业主上访的时候，政府的信访部门未发挥到化解矛盾的作用，而是采取回避的态度，将矛盾直接推给了市政府的主管部门，而主管部门认为此事已成定局，采取过于强硬的态度更是激起业主们后来采取激进堵路方式的一个诱因。在这一沟通过程中，双方的沟通都是比较失败的，都没有达到自己的沟通目的。在业主们采取了“堵路”方式维权后，警方的及时介入是正确的。在业主的行为违反了法律的规定，给公众利益造成损失的时候，警方依据职权，果断采取措施，及时控制了局面。但是在双方交涉过程中，警方与业主的沟通能否有更好的方式，以比较温和的对话代替相互间激烈的对抗，这是我们需要进一步思考的地方。

2.2 业主沟通行为分析
在这一事件中，业主的沟通策略也是存在问题的。首先是采取了堵路这样的激进方式，不仅违法，而且也无法达到业主希望的结果，可以说是“损人不利己”。但是这种不正确的沟通方式，却也是业主在先遵循正常途径反映情况无果而又紧急的时候无奈的选择，之后业主也意识到自己的错误，做了纠正。其次是对非正式沟通途径的忽视。从事件的发展来看，业主一直都是通过正式沟通途径要求与政府有关部门开展谈判，而在此过程中双方的对立比较激烈。从登报向政府和市民致歉到召开理性维权研讨会，最后到省政府上访，无一不把矛头直接指向对方。这种沟通方式不仅仅是给自己造势，给对方施压，而且在心理上也给对方造成压力，也可以理解为对政府权威的一种挑战。在双方对立严重的情况下开展正式沟通其实是比较难以达到较好的效果。也许业主应该深思一下，为什么发展商也受到重大利益损害而未展开维权？发展商与政府的沟通是否也值得业主们学习借鉴？利用一切能利用的资源展开与政府的沟通，也许是比双方直接坐到谈判桌上讨价还价更好的解决方法。

2.3 问题产生的主要原因分析
2.3.1 对信息透明度与公众知情权的分析
丰泽湖山庄维权事件反映的主要问题是政府公共管理沟通的问题。在当前政府的公共管理沟通中，如何把握信息透明度的“度”是一个难题。这样的问题即使是在西方发达国家，也是政府为之头痛的问题。总体来说，在与公众沟通中，并不赞同把所有的信息告知所有的人。信息的透明度应与国民素质（或者是国家意识）成正比。如果一个国家公民的国家意识普遍淡薄，那么信息的高透明度对这个国家来说，并不是一件好事。没有强烈的国家意识，公民就不会自觉维护国家的利益，在这样的情况下，信息中的不利因素会被无限放大，导致国家利益或者是公众利益的严重损害。国家需要做好提高公民国家意识的工作，这也是公民应自觉提高的素质。
对于公众知情权也是近年来比较热门的话题。按照现代公共管理的要求，应该有公众参与的管理。公众知情权其实与信息透明度两者之间是相辅相成的。信息透明度高，说明公众获得的信息越多，政府对公众的知情权相当开放，反之亦然。是否尊重公众的知情权，也是衡量一个政府行政素质的关键因素。在本事件中，市政府及有关部门对丰泽湖山庄业主们的知情权无疑是压制的，这可从业主获知消息的来源看到端倪。
2.3.2 对政府公共管理沟通理念及沟通策略运用的分析
随着我国社会主义市场经济的深入发展，私有经济和私有财产的出现，公众维护自身权利的意识逐渐提高，必然会产生“私”与“公”，“小我”与“大我”的矛盾。面对新形势下出现的种种矛盾，政府该如何应对？首先是管理理念要适应新形势的要求。在公共管理沟通中，树立正确的管理沟通理念，改变传统的单向沟通模式，倡导双向沟通、互动式沟通。从案例中的一些事实来看，修建道路的信息没有适时向公众公开，对待业主们上访的强硬态度，面对业主一系列的理性维权活动保持沉默，以及被认为代表政府声音的“小我”必须服从“大我”的讨论等，这里都可以看到一些传统的公共管理沟通的痕迹。也说明政府及有关部门公共管理沟通理念需要改变。
管理沟通是一种双边的影响行为的过程，在这个过程中，一方（信息源）有意向地将信息通过一定的渠道传递给意向所指的另一方（接受者），以期唤起特定的反应或行动。由此我们可以看出，管理沟通具有明确的目标，很强的针对性和指向性。管理者要想达到管理沟通的目标，必须充分发挥管理沟通的作用，采用适当的沟通策略。管理沟通将能起到三个方面的作用，即交流信息、说服和激励。 [美]诺曼 B. 西格班德，亚瑟 H. 贝尔. 经理人员的沟通[M]. 北京：机械工业出版社，1998：8
但同时也应指出，在管理沟通中，说服是最花时间成本的。根据案例描述的事实分析，可以做出这样的推测，由于政府也意识到说服丰泽湖山庄业主接受南坪快速路方案是极度困难的事情，因此才会采取不公布信息（或小范围公布）。对业主的上访态度强硬，企图以既成事实迫使业主就范的方式。但在信息日益公开的今天，这样的策略显然并不成功，政府应该做的是提高自身的说服力。政府在制定任何一项公共政策或决策的时候，由于多方利益难以平衡，肯定会遭遇到各种不同的态度，有人持积极态度，表示支持；有人可能会抱着中立的态度，观望等待；有人持反对态度，坚决抵制。在与这些不同态度的对象进行沟通时，政府应该采取适当的沟通策略，比如沟通对象分析策略，认真分析他们的类型，分清哪些是主要的沟通对象，哪些是次要的沟通对象，哪些是可以争取说服的对象，分析他们所持态度的根本动机和利益关系所在，弄清他们所知所需，引导他们走到各方利益一致的地方。在沟通对象分析策略的基础上，通过沟通者策略、信息组织策略、渠道选择策略和文化策略展开全方位的沟通，唯有如此，政府与公众的沟通才能达到双方比较满意的效果。

3 解决方案设计
3.1 公共政策分析与公共管理沟通
随着现代政府管理职能的转变，公共政策分析与公共管理沟通日益受到政府和公众的重视。在现代政府公共政策分析和公共事务管理中，政府回应是其不可缺少的重要管理职能。政府回应程度的高低甚至可以作为衡量一个政府是否民主的重要标准。
公共政策分析与制定的过程须经过调研、制定、颁布、实施四个阶段。这四个阶段都离不开沟通。因此沟通的重要性在此可见一斑。沟通的策略和方法非常多，可以是告知、说服、征询和参与等。政府在制定南坪快速路修建方案时，完全可以邀请利益悠关方参与，把各方的利益考虑在内，平衡各方的利益，选择最适合的方案，把利益受损方的受损程度尽量降低。下面我们从公共政策分析的基本原则和不同阶段的工作特点分析如何实施公共管理沟通。

3.1.1 政策调研时的沟通
一项公共政策的出台，从方案提出到调研，从方案设计到形成定稿，从方案通过到最后实施，首先经历的第一个步骤毫无疑问是政策调研。在丰泽湖山庄事件中，市政府在形成“一横八纵”道路建设方案的过程时，在政策调研阶段缺乏与公众沟通。这项政策对于缓解城市日益严峻的交通状况具有非常重要的意义，市政府如果在政策调研时能够广泛的征求市民的意见，通过各种新闻媒体渠道宣传该项政策的必要性、迫切性以及重要性，将会取得广大市民的支持，那么即使会受到丰泽湖山庄业主们的反对，但从大范围来讲，支持比反对的意见要多，政策的推行受到的阻力将会比现在事件中受到阻力要小。另外，如果市政府及有关部门主动征求受到该项方案影响的业主们的意见，和他们共同分析问题，商讨解决措施，或者在不违背基本方案原则的基础上，提供可选择的解决方案，或通过法定的决策程序，如听证会，征询社会各界意见，扩大市民参与范围等，也许事情的结果可能是另外一种情境。
3.1.2 政策制定时的沟通
在政策制定的过程中，市政府是从专家拟定的三套备选方案中选择了最经济、对市区居民住宅区影响最小的南线方案。这就是说，该项方案是经过对比论证后的选择。在政策制定的过程中，政府及有关部门做了充分的调研，从城市建设的全局出发，听从了专家的专业分析，最终做出的决策是正确的。但是为什么正确的决策还会受到如此大的责难？在这个过程中，政府与公众的沟通同样存在问题。任何一项公共政策都无法让所有的人满意，政府所要做的就是尽可能协调各方的利益，将利益受损者的损失降低到最低限度，并给予合理的补偿。在丰泽湖山庄事件中，既然政府的决策是合理的，并且有专家的论证，那么就可以让公众了解这部分信息。在现代公共管理中，认为公众都是理性人，他们会根据利益最大化的原则，自觉的选择对自己最有利的方案。在市政府选择南线方案的过程中，只要政府适当引导，广大市民的考虑也会倾向于该方案，如此，在整个城市范围内，丰泽湖山庄业主的反对意见将变为少数，如果政府在此时能适时表示给予适当补偿，或谈判讨论确定方案的线位，对整个政策制定而言，成本也是比较经济合理的。
3.1.3 政策颁布实施时的沟通
一项公共政策的形成，最重要的是能顺利得以实施并产生所要达到的效果。如果前面几个阶段的沟通工作做好了，在公共政策实施阶段就能够比较顺利。反之，在这个阶段遇到的障碍和麻烦就会更大。市政府制定的“一横八纵”交通道路方案，所要达到的目的就是减轻城市日益严峻的交通状况。在该项政策颁布实施时，市政府应注意做好以下几方面的沟通：首先要做好对市民国家意识的教育。只有提高市民的国家意识，充分认识到个人对社会、对国家的责任，才是实行高度信息透明的前提。其次是要有畅通的政府回应渠道。在政策颁布实施过程中，要保证市民有畅通的渠道反映他们的意见，并且政府要对这些意见有及时的反馈。最后，在一项公共政策制定并颁布开始实施后，原则性的问题是不容许讨价还价的，在遵守基本原则的情况下，针对实施过程中出现的可以改进的方面，政府可以吸取公众意见，进行有益的改进。

3.2 管理沟通策略与公共管理沟通
玛丽·蒙特（Mary Munter）在其《管理沟通指南——有效商务写作与交谈》一书中，提出了管理沟通策略理论。其中对沟通者策略提到的沟通风格有四种：告知、说服、征询和参与 [美]Mary．Munter． 管理沟通指南——有效商务写作与交谈 [M]．4版．钱小军，张洁，译．北京：清华大学出版社，1999，3．
。在具体沟通过程中，沟通者根据自己对沟通内容的控制程度和沟通对象的参与程度不同，可以采取不同的沟通策略。怎样应用这四种管理沟通策略，我们首先要了解这四种管理沟通策略的运用环境和目的：
告知策略一般用于沟通者在权威或信息掌握程度上处于完全的控制地位，沟通者仅仅是向对方叙述或解释信息或要求，沟通的结果在于让受众接受你的意见和要求，但不需要他们参与意见。
说服策略一般是沟通者在权威或信息方面处于主导地位，但受众有最后的决定权，或受众的意见将会影响沟通者的决策，只能向对方说明做或不做的利弊，争取对方赞同沟通者的意见和决策，以便能够使决策顺利实施。沟通者的目标在于让对方根据自己的建议或决策去实施所期望的行为。
征询策略一般是沟通者希望自己的意见和建议得到受众的认同，或者沟通者希望对方提出自己的建议和想法，以充实和补充原来的意见和建议，最后做出双方满意的决策。
参与策略具有最大程度的合作性，沟通者最初可能没有形成最后的建议，需要通过共同讨论去发现解决问题的方法。
上述四种策略中，前两者统称为指导性策略，一般来说，当沟通者认为沟通的目的在于通过为下属或他人提供建议、信息或制定标准的方式帮助对方提高工作技巧时，可采用指导性策略。后两者统称为咨询性策略，当沟通者认为沟通的目的在于帮助他人或对方认识他们的思想情感和个性问题时，可采用咨询性策略。指导性策略重在能力，咨询性策略重在态度。 魏江. 严进, 管理沟通-----成功管理的基石, [M].北京,机械工业出版社,2006,92-93.

由此，市政府及有关部门是在确定自身与公众在修建南坪快速路这项公共政策中的关系如何的基础上，决定了其采用何种沟通策略的。在丰泽湖山庄事件中，市政府及有关部门最初采用的是告知策略，（但案例中业主只是从小区的公示栏上得知这一消息，这里还有一个知情权的问题。）也就是认为不需要丰泽湖山庄业主的参与意见，所以信息的发布、业主上访后的强硬态度都是基于市政府及有关部门认为自己在权威和信息上处于完全控制地位而定的。随着事件的逐渐发展，尤其是在后期省政府的干预下，市政府改变策略，采用了说服策略和征询策略，包括与业主谈判，提出改进方案，对改进方案举行听证会等。这是市政府及有关部门在逐渐认识到公众在政策执行中的作用后对沟通策略采取的改进措施。

3.3 方案设计
通过以上分析，针对丰泽湖山庄事件的具体情况，依据管理沟通的基本原理、策略和方法，对如何在丰泽湖山庄事件背景下政府实施公共管理沟通提出以下两套沟通方案。
3.3.1 方案一 以指导性策略为导向的沟通
方案一的基本思路是政府采用沟通中的指导性策略，主要是说服策略，并配合使用告知策略。具体方案步骤如下：
第一步，充分准备，精心策划公共沟通。根据玛丽·蒙特（Mary Munter）的《管理沟通指南——有效商务写作与交谈》中的沟通策略原理，即沟通者策略、沟通对象分析策略、信息组织策略、渠道选择策略和文化策略， [美]Mary．Munter． 管理沟通指南——有效商务写作与交谈 [M]．4版．钱小军，张洁，译．北京：清华大学出版社，1999，3．
对管理沟通的五大主要因素认真分析。作为沟通的主体，市政府及有关部门对沟通的目标和内容适当控制，同时又要让沟通对象适度的参与，将沟通对象的思路引导到与市政府一致的轨道上来。在目标的确定上，市政府及有关部门要确定这次沟通的总体目标、行动目标和沟通目标。简言之，沟通目标是争取公众对政府修建“一横八纵”道路网络规划方案的支持和认可；沟通的内容是修建“一横八纵”道路网络的紧迫性、必要性与重要性以及方案的基本思路和设想；沟通的基本策略和方法是指导性策略，即说服与告知的结合。同时，要对沟通对象进行认真细致的分析，这次沟通的对象是全体市民，而不仅仅是丰泽湖山庄的业主们。按照沟通对象类型分析，分清哪些是主要的沟通对象，哪些是次要的沟通对象，他们的特征特性是什么？他们的需求是什么？他们将是怎样的态度？通过沟通者和沟通对象分析，制定出信息组织策略、渠道选择策略和文化策略。
第二步，通告信息，广泛宣传，让公众了解制定规划方案的背景。通过各种沟通渠道和宣传途径，让公众了解本市目前交通状况的严峻性，其交通现状严重地阻碍了城市经济的发展，给公众的生活和工作带来诸多的不便，最后达成共识，即不解决城市交通问题，城市的继续发展将受到阻碍，公众的生活质量得不到提高，出门难的问题得不到彻底解决。让公众首先在心理上认识到市政府修建道路的重要意义，并让公众感受到修建道路将能够获得自身的利益。公共沟通的渠道和宣传途径有许多，政府及有关部门要进行统一组织、统一策划、统一部署、统一实施，避免发生信息冲突和宣传口径不一致的现象。
第三步，依法沟通，保证信息发布程序的正确性。公共沟通是政府公共管理中一项非常重要的内容，必须像其他公共事务管理一样依照相关的法律