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国外石油安全战略及其启示
据1998年英国石油公司<世界能源统计》中的资料显示，1997年，中国在世界石油消费最多的10个国家中．纹次于美国和日本而位列第三。根鼍国内专家对我国石油生产和需求状况的分铲部琐舅弼2010年，我国石油需求量将达到3亿咤左右．面生产量只有近2亿吨，供需缺口将达l亿吨以上，这预示着我国石油对进口的依赖性格遗一步增强。在这种趋势下，我国经济发展必搏对罾际石油市场的变动作出更为敏感的反应：从世纪之交的国内外石油市场形势来看，国际石油市场的剧烈震荡已经对我国国民经济发展产生了明显的影响。特别是我国石油价格与国际市场初步接轨以后，国际石油市场的变动对我国的经济影响更为直接。从1999年11月到2000年8月，受国际油价大幅上涨的影响，我国已连续6次调高了国内市场的成品油价格，从而推动了企业生产和经营成本的上升，在一定程度上影响着我国经济发展的稳定性。在这种形势下，重新审视我国的石油发展战略和保证未来经济发展所需的石油供给的安全问题已现实地摆在我们面前。因此，认真地分析和研究国外一些国家的石油安全战略和政策，借鉴他们在保证石油安全供给方面的经验，对研究我国石油安全战略．制定并实麓相应的政策是十分必要的。
一、国外建立石油安全战略的背景
国外一些经济比较发达和经济增长速度较戋的罾宗来看．建立石油安全战略的原因和背量虽夺尽帽同．堡是也有很多共同的特点，主要是：
1．石油消费量的快速增长是建立石油安全战略体系的重要原因。。目前，世界石油消费最多的国家依次是：美国、日本、中国、德国、俄罗斯、韩国、意大利、法国和巴西。这些国家随着经济的发展，对石油的消费需求不断增加。这些国家石油消费占全世界石油消费量的59．7％。其中，前五个国家的消费占世界石油消费总量的46．3％。美国1997年石油消费量达8．524亿吨，占世界消费量的24．9％，近年来，由于美国经济的持续增长，石油消费量更是以平均每年1．8％的速度递增。美国的石油消费主要用于运输、工业、民用商业部门等。日本1997年石油消费量为2．664亿吨，占世界消费量的7．8％。消费油品2．26亿吨，比10年前增长了19％。20世纪90年代后日本石油消费量以年均2．3％的速度增长，石油在其一次能源消费构成中占53％。韩国在20世纪70年代后经济迅速增长，石油消费量也随之不断增加，并逐步取代煤炭成为主要能源。1997年，其消费量比10年前增长了2．6倍。这些国家的能源结构和石油消费量的大幅增加，使这些国家迫切地感到必须建立并完善本国石油安全战略体系。
2．本国石油资源的贫乏或供给不足使建立石油安全战略更为重要。在这些国家中，有些国家石油资源十分贫乏，根本谈不上自主供给。例如，日本石油资源极其贫乏，石油自给率相当低，其石油供应基本全部依赖于进口。1997年进口油2．3亿吨，比1990年增长了19％。法国、韩量等国的能源资源也很贫乏，石油基本上依靠进口。这种能源供应结构决定了这些国家必须高重梗其石油安全战略。美国、俄罗斯等国本身l是产油大国，但是其石油储量和产量有所下且伴随着石油消费量的迅速增长，石油自给不断降低，对进口的依赖度提高。例如，美国人20世纪90年代以来，石油储量下降16％，石油产量减少13％(4775万吨)。从1991年开始，美国进口石油首次超过国产石油，乏为譬量大的石油进口国。到1997年，美国吁透口石油的依稹度已从1988年的42％增加55％，另外，从石油安全和资源储备的角度考虑，美国有意识地保护和储存本国石油资源，更多地依童透口石油满足消费需求，这也是石油进口大一度增加的原因之一。对进口石油依赖的提高，决定了这些国家对建立石油安全战略更为重视。
3．国际市场的激烈动荡和价格的剧烈波动茇建立石安全战略更为必要。国外石油储备虽可遣囊舅二战时期，但是真正大规模实施是在1973～1975年两次世界石油危机之后。石油危来的世界石油市场的剧烈震荡，以及石油价毫的升，使主要依赖石油进口的国家经济I受一一所未有的打击。石油危机严重影响了妇一直以康价石油为主要能源而迅速发展的西方工王化国家的经济。严峻的现实使这些国童蔓留识到建立石油安全战略的必要性，从膏开曩捌并着手实施石油安全战略体系。此后．由于冒琢石油输出国组织为保护自身利益所馆一种努力，包括减少石油产量和对石油进行量鼻石油价格等，加之石油主要产地的中东囊区文不断。世界石油市场的供求关系日趋曩张，为争夺石油自瑟而引发的世界政治、经济家经济和安全中的重要地位，使石油成为各国政治和外交的重要内容。几次中东战争和1991年美国对伊拉克进行的“海湾战争”也是国际上争夺石油资源和维护各自利益的具体表现。同时，为了获取自身利益，一些发达国家的石油公司利用自身的经济实力和所控制的资源在国际石油市场上大肆炒作，操纵市场，推波助澜，使世界石油价格出现大幅波动，影响了石油消费国经济的稳定。这种状况进一步导致了世界石油市场的动荡。而这种动荡则进二步强化了各国建立本国石油安全战略的决心，加强了保证石油安全的具体措施。
二、国外石油安全战略的主要措施和基本内容
从有关资料来看，国外一些发达国家和新兴．工业化国家石油安全战略的主要内容大体包括这样几个方面：通过多种渠道全力开拓国内外石油资源、建立国家战略石油储备、提高石油的利用效率、调整和改善能源供给结构、利用市场化手段规避石油价格风险等。
(一)通过多种渠道全力开拓国内外石油资源。
从美国、日本、法国等主要石油消费大国的经验来看，通过多种渠道和方式开拓国内外石油资源是石油安全战略体系中的重要内容。一方面，政府加大对本国石油勘探开发的支持力度，提高自产石油的产量，降低开采成本。如美国在国内通过调节税费，促进国内石油勘探开发，对油气勘探实行部分免税，对枯竭油田实行“折耗”优惠(给予27．5％的补助津贴)，以及减免矿区使用费等。通过政策优惠和加强管理，加快技术进步和提高劳动生产率，使美国的采油成本从1979年的每桶16美元，降到目前的4．6美元。另一方面，鼓励企业“走出去”，到海外勘探开发 油公司在海外投资都高于在国内的投资。1991年海外勘探开发投资总额为337亿美元，是其国内投资的2倍。美国大型石油跨国公司拥有的石油储量的-半以上在国外，赢利也主要来自国外。因为国外不仅石油储量多，而且勘探成本低。在油气产量和资源方面，美国大石油公司处于世界20大油气公司的显著地位：
由于日本的石油几乎全部依赖进，日本政窍更重视对海外石油资源的勘探和开发。而且．日本政府的政策目标不是单纯地进口成品油，而是努力地进口原油，掌握对原油的拥有权和支配投：嚣此，从组织上、技术上和经济上采取积极揞蠢．鼓励日本公司大力进行海外石油勘探开发：日本公司以多种方式参与国外油气合作，如以购买段份、签订产量分成协议的形式大规模参与海外石油勘探开发，执行“变他国资源为自己变更。的战略。签订各种转让协议，直接投资开发燕田等等，以拥有和掌握更多的石油资源。这些措施使日本海外份额油量不断上升，从1990年前1％，上升到1996年的16％左右。为鼓励石油公司积极主动地参与海外石油开发，日本除由国家石油公司指导和监控各石油公司的海外勘探开发外，政府还提供必要的政策支持。如对海外石油勘探项目，由国家石油公司提供股份投资和贷款，可达项目总投资的70％。若项目未勘探成功或遇到自然灾害和战争，可以减免。对海外石油开发项目，政府提供财政担保，石油公司提供债务总额的60％。此外，政府还设立了海外勘探开发储备金，石油公司海外勘探开发收入的50％作为储备金，并且免税，期限为三年。除投资和财政、税收等支持政策外，日本政府还成立了石油技术研究中心，为海外勘探开发提供技术支持。到1995年，获得日本国家技术、财政支援的日本海外石油开发企业已达117家。日本还提出明确的目标，在海外的石油勘探所获得的份额要在21世纪初达到占进口石油总量的1／3。
法国政府积极支持本国公司在海外自主的石油开发活动。近年来法国进口原油的70％以上是法国埃尔夫和道达尔两家大公司在国外生产的原油，使这两家公司在国外的石油生产成为主要的原油进口来源。英国和挪威扩大北海石油勘探规模。韩国政府也鼓励本国公司到国外自主勘探开发石油，并为此设立了能源勘探专用基金，委托国营石油开发公司向在海外勘探石油的公司提供低息贷款，促使更多公司到国外从事石油开发活动，提高自主开发的石油比例。
(二)不断调整和改善能源结构，实现能源需求的多样化。
美国石油安全战略的重要举措之一是调整能源结构，实现能源需求的多样化，减轻石油在美国一次能源消费中的比重。1994年与1992年相比，美国石油在一次能源中的比重由44％降为39．8％，而煤炭由18．1％上升到24．3％，核电由不足O．1％上升到8．6％。但是在能源结构调整中，天然气的比重由33。3％下降到26．3％。日本从20世纪60年代就已开始重视能源需求结构的调整和改善，天然气的进口量有较大幅度的增加。
(三)高度重视并投入巨资建立石油战略储备。 ’
国外一些发达国家，特别是一些石油消费大国真正开始重视并建立比较完整的石油储备体系是在1973年第一次石油危机之后。目前。世界石油储备体系大体由三部分组成：一是政府或指定的机构掌握管理的政府战略储备二是民间储备，民间储备叉分为石油公司的库存储备和消费者拥有的库存储备。
1．政府战略储备。国外许多国家的政府储备从无到有，逐步发展到一定的规模。美国是目前世界上最大的石油储备国，其储量占经合组织国家政府战略石油储备总量的60％。其石油储备体系包括民间的商业储备和政府的战略储备两部分。战略石油储备完全由政府承担，并授权能源部具体负责。美国于第一次石油危机后的1975年，由国会授权政府开始兴建庞大的应急石油储备体系。1977年进行了第一次政府购买。1981年尽管当时油价很高，美国购进的战略石油储备仍高达每天33．6万桶。为此，美国政府到1991年已为战略石油储备拨款190亿美元，其中用于购买原油160亿美元，其余用于储备设施建设：在储备规模方面，初期战略储备目标为5亿桶．相当于90天的进口量。后将储备目标修订为7．5亿桶。1997年美国实际战略储备量为5．64亿桶，相当于67天的进口量，分为三大储备系统、六个储备基地，储备方式以地下岩洞储存为主，地上油罐储存为辅。美国的战略储备主要用于国家安全的需要。如1991年的海湾战争中．美国动用了石油战略储备，每天向市场投放112万桶原油，起到了稳定市场、平抑价格的作用。
日本的石油资源贫乏，使石油的战略储备成为日本一项基本的国策。日本的石油储备也分旁政府储备和民间储备两种。政府储备目标为9-)天的进口量。日本已建立了10个国家石油储备基地，并采取统一的管理模式，其中3个属笔下岩洞式，1个半地下式、4个地上油罐式、2个海上油库。日本用于国家储备的事业费，加上给予民间的储备补贴，合计已达2万亿日元。这笔庞大的开支被认为是必不可少的“国家安全成本”。到1997年，日本政府储备可供154天使用。加上民间储备，总量达到9722万立升。也就是说，即使石油进口中断，日本利用战略储备也可以维持半年左右的需求量。日本通产省是r油件复曲磐珈士n七h 搏珈士：半日．厶啪：苗立，上、资源能源厅——国家石油公司——核心石油公司——国家储备公司等四级管理。
德国政府的石油储备目前为17天的进口量法国政府的储备量为90天的进口量(原油占30％，汽、煤、柴油占58％，重油占12％)。
2．民间石油储备。国际上多数国家的石油储备初期都是从民间储备开始的。许多国家的石油安全战略体系中，民间石油储备是重要的组成部分。例如，日本的民间储备目标为70天进口量。到1997年为止，日本私营公司的储备和政府储备合计已达167天的进口量。对于私营公司建立的石油储备，日本政府给予较多政策支持。如储备油的购油费用由日本国家石油公司提供低息贷款油库建设费用由日本开发银行和冲绳振兴开发公库提供低息贷款石油储备设施实行加速折旧等。德国EBV’组织的石油储备目前为80天的进口量(原油为32天)炼油厂为15天的进口量。 、
3.合理选择储备油品种和储备基地。从国外主要国家的资料来看，石油战略储备既有原油，也有成品油。但是国家投资建设的政府石油储备品种一般都是原油，主要是因为成品油在长期储存中易变质，需要定期更换。同时，原油的储备也更符合这些国家掌握原油资源的战略意图。除石油及制品外，很多国家还重视能源战略储备的多样化。如天然气储备等。
战略石油储备主要是在石油供应突然中断的情况下满足社会石油需求，因此，一些国家的储备基地一般选择建在靠近石油加工基地和消费地，而且交通便利的沿海地区，以便能迅速向炼油厂和消费地供应石油。如美国的储备基地主要分布在墨西哥湾沿岸得克萨斯州和路易斯安那州。日本储备基地在日本列岛由北向南分布和设置。德国的储备基地建在沿河和沿海地K芦目前很多国家出现了将战略储备用于商业 用途的趋势。按照一些国家的规定，石油战略储备只能在石油中断的紧急情况下动用。但是出于多种因素的考虑，美国能源部拟出租部分战略石油储备设施用于商业用途。随着世界石油供需关系的变化，其他一些国家也开始研究建立既考虑安全供给因素，又考虑最佳经济效益的石油储备规模。为此，有些国家的石油战略储备规模出现了降低的趋势。
(四)实现石油进口渠道多样化，分散石油进口的风险：
一些主要石油消费国在建立石油安全战略体系的过程中，都极为重视对进口渠道结构的调整，力求实现进口渠道的多样化，避免因渠道单一而增大进口风险。在建立石油安全战略体系之初．大多数国家的石油进口主要来自中东各国，因为这里是世界的“大油库”，已探明的可采石油储量占世界的60％，石油输出量占世界石油市场的近一半。这一地区的石油不仅产量大，而且价格低廉，发达国家曾通过大量进口中东廉价的石油支撑了本国经济的快速发展。然而，在第一、二次石油危机之后，一方面，石油输出国组织开始为保护自身的利益奋起抗争，通过限产、禁运和提价来抵制石油的不平等交易，使主要石油进口国不能再轻而易举地获取廉价石油另一方面，中东又是世界的“火药库”，政治、经济、民族、宗教等各种矛盾和斗争复杂而尖锐，政治动荡和军事冲突接连不断，严重影响了世界石油的安全供应。自20世纪50年代以来，曾爆发了几次大规模的“中东战争”，造成了先后十几次的石油供应中断事件，并引发了三次较大规模的石油危机。因此，为保护本国的经济利益，维护石油供给安全，一些西方发达国家一方面以政治和外交等多种手段竭力插手中东事务，目的是控制中东石油资源，维护本国战略利益另一方面，努力化，分散进口风险，尽量减小对中东石油的依赖防止因石油供应中断对本国的战略安全造成无害。
各国分散进口石油风险的主要做法是：
1．改善石油进口来源结构，更多地从中东艺外的地区进口石油。1996年，美国进口原油量4．656亿吨，其中13180万吨是从北美进的，12660万吨来自中南美洲，总计从美洲地厦的石油进口量占当年进口总量的55．5％。可见，美国当年大部分进口来自西半球，是美国层边较为可靠和稳定的国家和地区，从而保证了石油进口的相对稳定，减少了对中东石油进口的依赖程度，从中东进口的数量由1990年的25％獭少为1996年的17．5％。根据资料显示，目前委内瑞拉已取代沙特阿拉伯而成为美国的头号供油国，占美国进口石油市场的20％的份额。
欧盟各国在石油进口来源方面也力求多样化。1994年西欧进口石油4．73亿吨。其中，从中东进口占37．6％从前苏联地区进口占16．4％从北美进口占21％从西非进口占8．94％。20世纪90年代以后，法国增加了从北海的原油进口。1997年该地区对法国的原油供应份额从1990年的14．3％扩大到35．6％。
分散石油进口的来源也是日本石油安全战略的重要措施。1991年以后，日本实现了从二十多个国家6个地区进口石油。当年从中东进口占73％，亚太地区占22．2％，拉美地区占3．4％，其他地区占O．4％。1996年日本的石油供应国达到30个国家。1995年后，由于中国和印尼向日本出口的石油量减少，迫使日本增加了从中东进口的份额，从而对日本的进口安全构成了威胁。为此，日本采取多种措施改变这种过度依赖中东石油的状况。并制定和逐步实施了“欧亚大陆外交”策略，力图更多地从中亚地区获得稳定的石油供给。如1995年向哈萨克斯坦提供10亿美元的投资，帮助解决石油加工和运输问题。目的是拓展石油资源。同时，日本政府还着重协助本国公司获得萨哈林，东、西西伯利亚，伏尔加一乌拉尔和提曼一伯朝拉地区油气田开发的参与权，主要目的是扩大日本在前苏联地区油气田开发的参与范围，不仅可以提高日本公司在国际石油开发中的作用，而且可以依靠这一地区的油气田扩大外部能源供应来源。
韩国在1979年以前，完全依靠从中东国家进口石油，20世纪80年代后，也力求扩大从东南亚、拉美等地区的进口份额，减少对中东石油进口的比例：目前，韩国从世界各地的17个国家进口各种油品。
2．改善进口能源结构，逐步减少对石油进口的过度依赣：
在调整进口来源和渠道的同时，很多国家还重视调整进口能源的结构，除石油外，增加其他能源的进口，特别是增加天然气等石油替代能源的进口比例。例如，日本20世纪50年代大量进口廉价石油，20世纪60年代后开始加大天然气的进口份额。到20世纪90年代日本签订的天然气合同更是逐年增加。日本是目前世界上最大的液化天然气需求国，其天然气进口一半以上来自印尼、马来西亚等国。1998年开始叭卡塔尔进口天然气。日本公司还努力通过相宜投资项目获得参与天然气开采、加工和运输杈．来加强自己在天然气供应方面的作用，甚至不惜耗资220亿美元，投资于从土库曼斯坦到日本的长达8000公里的天然气输送管道的工程，目的是为了拓展天然气的进口来源。日本还是世界最大的煤炭进口国，其需求量占世界需求总量的30％，进口来源地主要是澳大利亚、美国和加拿大等国家。
3．优化石油进口方式，减少对跨国石油公司的依赣。目前，在国际石油市场上，大型石油跨国公司的作用越来越重要，并且依靠其强有力的资本实力控制资源进而控制石油供求和价格。近年来发生的石油市场的震荡和石油价格的巨幅波动，在很大程度上是一些大的石油跨国公司在其中推波助澜。为了防止受跨国公司的操纵和对其过分依赖，一些国家注重优化石油进口方式：例如，日本一方面采取直接从产油国进口的方式，与产油国签订长期供油合同(有的长达20～25年)，落实长期稳定的石油供应另一方面，直接以参股和联合开发的方式获得更多的海外份额油，保证稳定的进口供应。通过这些方式减少来自大石油公司的控制。
在优化进口方式方面，日本还采取了“以进代出”和“以出代进”的策略。前者是指日本大力发展石化工业，进口大量原油后进行深加工。再出口大量石化产品，获得可观的增值效益后者是指日本在海外投资办厂和出口其工业品获得大量外汇，以扶持其包括石油在内的能源进口。通过多种方式实现石油安全战略。
(五)开源与节流并重，提高石油的利用率。
从各国的经验来看，石油安全战略体系中的重要一环，是开源和节流并重，在增加石油产量，扩大和稳定进口的同时，努力提高石油的使用效率，节约使用石油产品，并大力开发新的能源和其他替代性能源。如日本在能源领域中的能效和节能水平是世界最高的。日本每千美元GNP中的能耗为0．16吨油当量，是工业发达国家中最低的，比国际能源署成员国的平均指标低40％。这既与日本政府在节能和能效方面采取的政策有关，同时，也与其产业结构调整，将能耗大的产业转移到其他国家，改变能源需求结构有着密切关系。美国、法国和其他国家也在节约石油等能源方面作出了努力。
(六)利用市场化手段规避石油供应和价格风险。
国外石油安全战略中除政府实施一系列政策措施之外，更重要的是支持和鼓励大的石油公司，凭借其先进的技术、多样化的产品、雄厚的资金和高素质的管理人才，在世界市场上通过市场化的运作来规避和防范石油风险，获取自身的利益和保证本国石油安全。石油公司市场化运作和主要做法是：
1．通过兼并、联合、收购等方式，壮大实力，推行国际化的资源战略：国际大型石油公司在世界石油工业调整过程中通过多种形式和运作模式．达到占有国际石油市场份额，提高公司效益．缳证国内石油供给的目的。还根据国际石油市场的供需状况和石油行情，采取灵活的投资策略．通过兼并、收购和转让等手段优化投资结构，注重资本投资的收益和实际的效益。如美孚公司在1998年油价偏低时，减少了上游项目的开发．当油价恢复或遇到具有吸引力的投资机会时．灵活的修改投资计划，既拥有了石油资源，又提高r投资的效益，降低了石油资源的成本。后一，面方式，已经超出了实物投资的范畴，上升为产权领域的金融化操作的资本运营。
2．利用国际石油期货市场进行石油价格的套期保值。从20世纪70年代发生石油危机以来，国际石油市场风云变幻，石油供求关系错综复杂，价格波动震荡。石油价格的波动在宏观上关系到主要石油进口国的国计民生，在微观上直接决定了炼油企业和油品使用企业的利益。这种形势迫使主要石油消费国的石油企业探索新的交易方式和定价方法。如改变传统的供需双方直接谈判事先约定固定价格的长期供货合同的傲法，转变成根据某种计价公式计算的长期石油供货合同，计价公式中的基准价格一般与远期实物交提市场(Forward Physical Delivery Con—tract)和期货市场(FutLires Exchange)的价格相联系。可以说现在石油价格的定价方法，是一种随行就市的灵活价格，石油公司在签订长期石{供货合同时，也承担着国际石油市场价格波动风险。因此，石油公司在购买实货时，一般都用远期实物交提市场和期货市场对其进行相的运作，锁定价格进行保值，以回避价格波动风险，稳定石油成本。
利用期货市场对原油和成品油进行保值作是规避价格风险的重要手段之一。国际上行做法是利用期货市场上的期货价格这一对工具。目前国际最著名的是伦敦国际石油交所(IPE)和纽约商品交易所(NYMEX)，主要：易品种是代表世界油价晴雨表的。在具体市场操作中，较为普遍的通过套期保值规避价格风险。如石油公司同油现货商签订远期石油供货合同后，根据预定润设定可接受的。目标成本价格为避免提货时油价格上涨，影响预定利润，按照目标成本价在期货市场买人与石油现货交货月份相应的货合约。如到提取现货时，石油价格上涨，期!市场的价格也会同步上涨，届时可以卖出期货一约，所得的买卖差价，可以弥补价格上涨的差韧结果是将现货石油价格锁定在目标成本价格水平，实现套期保值。
3．利用国际石油市场的各种投资工具进风险投资。由于石油期货价格和远期实物交市场的价格在石油现货价格的形成过程中所的作用，决定了原油价格的大幅波动的关键因不仅仅取决于现货市场的实际需求，而且期货场上的大量石油投机行为也对原油价格的波产生一定的影响，说明石油已不仅仅是一种商形态，而是已经纳入到世界金融体系中，石油场已经金融化。一些大的石油跨国公司认识!世界石油市场兼具商品市场和金融市场的双特征。因此这些大型公司利用雄厚的资金实和石油生产、加工能力、重要的关系网和灵通信息、训练有素的专业人才和科学合理的组织机构参与金融市场的投资，使用各种与石油有关的金融工具，在石油期货市场和远期实物交提市场投机运作，影响期货价格，在石油期货市场和现货市场获取投资利润，并有垄断和操纵石油市场和石油价格的趋势。
三、国家法律及政府政策在石油安全战略中的作用
国外建立石油安全战略体系是一个长期的过程，一般都花费了几十年的时间。在这一过程中，国家的法律法规和政府的政策起着至关重要的作用：可以说，没有相关法律的规范和约束，没有政府政策的引导和支持，国家石油安全战略无法顾利建立和有效实施。其作用主要体现在：
1．建立石油安全战略体系中坚持法律先行。为建立国家石油安全战略，国外主要的发达国家无一例外地实行法律先行的策略。制定并不断完善石油法律法规体系，利用法律对石油资源和石油生产、消费、进口、储备等进行强有力的政府控制和管理：例如，美国制定了《能源政策与节约法>、<综合预算调节法》、《内政部和相关机构拨款法>、<清洁空气法》、《清洁水法》等日本有<基本石油法》、《石油储备法》德国有《能源安全缳法、石油储备法》等法国有《新石油法》。通过这些法律，对石油的生产、加工、储备、管理等诸方面进行了强制规范，有力地促进了石油安全战略的建立和实施。如美国从1912年到1920年，就在国会中陆续通过法律，将国内的有丰富油气储藏地区划为海军用油保护区，规定只能由海军在战时经国会批准后开采。
2．政府加强对石油生产、储备和进口的管理和控翻：主要的石油消费国都采取多种手段强亿政府对石油的管理和控制。(1)授权政府部门℃石油加强管理和控制。由政府有关行政部门负对石油的行政管理。美国是由能源部．日本是由通商产业省资源能源厅，德国是由经济部，法国是由油气管理局对石油的生产和进口进行管理和调控。这些部门再通过国家控制的石油公司进行具体的操作。例如，韩国最初的石油进口业务完全控制在与韩国政府合资的两家美国大石油公司(大韩石油公司和京仁能源公司)手中，由美方负责进口石油，韩方进行炼制。石油危机后，韩国改变了这一方式，由政府选定和控制的本国公司接管了原由美国进口石油的业务，从而控制了原油进口。(2)重视石油安全战略规划的制定和实施。美国、日本等国都高度重视石油安全战略规划的制定。韩国也在其能源部成立以后，制定了一系列原油储备计划，使政府和私营公司的储备由原来的20天的消费水平提高到100天的消费水平。(3)通过政府政策对石油的生产、储备、消费进行调控。，如日本为了国内石油消费的合理化而一直实行由政府严格控制的高油价政策。日本的石油价格是美国的4倍多，价格中所含的税收是美国税收的6倍多。对于国内资源贫乏、石油主要依靠进口的日本而言，高油价政策有效地抑制了石油消费的过快增长，促进了全社会节能和提高石油利用效率。到1995年，日本全国石油消费的绝对量仍低于1973年的水平。英国也利用高油税的政策来调节国内石油的消费。
3．政府通过优惠政策引导和支持民间企业的投资、开发和储备活动。
如前所述，各国政府通过各种政策鼓励和支持民间企业对有利于国家石油安全战略的投资、开发和储备活动。政策中主要是通过增加低息贷款、政府贴息贷款、调节税费、财政担保和补贴、建立专用基金，以及加速折旧等多种方式对企业给予必要的支持，充分体现了政府加强石油安全的政策导向。在国内和国际市场上，要靠石油企业通过市场化运作来规避石油风险，保证石油安全。靠石油公司的海外投资和参股开发，才能获得更多的海外份额油，才能保证安全的石油进口和石油供应：同时，民间储备也是战略储备的重要组成部分：政府的优惠政策在实践中确实收到了良好的效果，从而确保了这些国家石油安全战略体系的建立和实施。
4．国家通过政治、外交和军事等多种手段确保在国际上的石油利益。除了各种政策支持以外．各国政府还通过政治、外交和军事等多种手段来实现在国际市场上谋求本国利益，保持国家对国内外石油资源的有效控制。因为石油作为当今各国的重要战略物资，在一定程度上是各国经济发展的“生命线”，任何一个国家的政府都将使出浑身解数来保证其石油安全，而不会任其市场自发调节而撒手不管。世界上主要的石油消费国外交的重要内容之一是加强对石油供应国的外交。而在军事上的典型事例即是海湾战争。美国的真正目的就是确保其在中东的石油利益。目前美国在海湾地区的进口石油虽已大幅减少，但从政治和外交策略来看，并未减弱对这一地区的控制，其目的是继续控制这里的石油资源，左右世界市场的石油供求。
日本在政治和外交中，则采取与美国等国不同的态度和行动。如在中东有意识地淡化政治而突出经济，采取灵活的态度，以提供财政援助、发展经贸关系和共同开发等手段争取与中东国家发展关系。在俄罗斯和中亚的油田开发中，日本政府也积极合作，力求在美、俄、日等国的复杂关系中，实现日本对这一地区石油资源的瓜分。
可见，一个国家石油安全战略的实施，不仅要有法律和政策来保证，而且要通过政治的、外交的、军事的多种手段来实现。
四、国外石油安全战略对我国的启示
1．必须尽快着手建立我国石油安全的战略体系。随着我国经济的快速发展，对石油能源的消费量迅速增加。目前我国已成为世界第三大石油消费国。从1993年开始，我国已成为成品油的净进口国，1996年开始成为原油净进口国。到20世纪末，我国的石油净进口量占当年消费量的20％以上。根据国际能源机构的分析和研究，认为石油供应中断量达到需求量的7％就是能源安全的警戒线，超过这一界限就需要采取包括动用战略石油储备在内的一系列应急措施。然而，我国迄今为止尚未真正建立起严格意义上的战略石油储备，其他安全战略措施也未形成体系，应变能力极弱。一旦国际市场发生大的变动，将对我国经济产生严重的影响。特别是在目前我国的石油需求和石油价格都与国际市场接轨韵形势下，这一影响将更为直接。所以，我国必须立即将建立国家石油安全战略体系列入重要的议事日程，在加强战略研究的同时，着手采取必要的战略措施。
2．石油安全战略体系是一个有机联系的体，应统筹规划和安排。从国外的经验来看，国家石油安全战略是一个体系，是有机联系的整体。其中包括国家的战略储备，民间储备，对国内外石油资源的开发，对国内能源消费结构的战略调整，政府对石油资源和进口的调控管理。这些内容和手段是一个相互联系的整体，其共同作用才构成一个国家的石油安全战略的体系。我国在构建石油安全战略的过程中，必须从这些方面着手，多管齐下。当然，在具体的措施上，可以轻重缓急，有序地推进。目前我国的当务之急是尽快建立石油战略储备，而且应根据我国的生产和消费状况确定合理的储备规模和储备方式。
3．政府应在政策上引导、支持和鼓励企业实施“走出去”战略，实现进口来源多样化。江泽民同志指出：“我国石油后备资源不足与经济发展。口增长的需要不相适应，必须未雨绸缪，有备无患。从当前世界石油市场急剧变化的看，这个问题更需要引起我们的高度重视”。指出：“从战略安全考虑，要‘走出去’，采取，形式积极开发利用国外资源，实施进口多元，根据国外的经验，政府政策的主要取向之黾通过多种优惠政策，支持和鼓励企业“走出去”，到国际石油市场上进行勘探和参与开发，以积极主动的行动获得更多的国际市场的石源，保证本国石油进口的供应。我国应借鉴经验，鼓励企业积极实施“走出去”战略。在程中，由于国际石油市场的竞争日趋激烈，：需要企业有雄厚的资金实力，有较高的技术，这些单靠企业的力量有一定的困难。政府过低息贷款、财政补贴和减免税费等多种方予优惠和支持，使企业在海外石油勘探开发据主动地位。通过实施“走出去”战略，还有实现我国进口石油来源的多样化，这也是石云全战略的重要措施，避免对某一国家和地区自进口的过分依赖。
4．通过石油企业在国际市场上进行市场化运作，规避石油供求以及价格风险，保证本国的石油安全。国际经验表明，利用国际石油期货和现货市场进行规范化的市场运作，通过“高抛低吸”和套期保值来锁定成本、获取利润是各国石油企业通行的做法。国际石油市场动荡不定，价格波动给各国经济和企业利益带来巨大影响，这就要求企业必须进行市场化运作，以规避价格风险，保证经营利益。目前我国国内没有期货市场，现货市场也基本上控制在两大石油集团手中。这种相对垄断的格局不利于企业在国际市场上进行风险运作，也无动力去进行套期保值。应在国内加大改革力度，在加入WTO前，更地对国内企业开放石油市场，形成有序竞争的格局，促使企业在竞争的压力下进行市场化运作。
5．加强石油安全的立法工作，保证石油安全战略的顺利实施。国外在建立石油安全战略中，坚持法律先行，这一经验值得我们很好地借鉴。应从我国的石油生产和需求的实际现状出发，根据石油安全的要求，制定和出台相关的法律法规，以保证石油安全战略的顺利、有效实施。
２１世纪中国石油安全的战略对策
李果仁
摘要：自２０世纪９０年代中期我国由石油净出口国转为净进口国以后，石油安全就成为石油企业和政府决策部门以及学术界频繁讨论的关键问题。文章着重对中国石油需求、供给及储备状况进行了分析，对２１世纪的中国石油战略进行了思索，并提出了具体的应对策略。
关键词：中国石油安全石油储备石油立法战略对策
１中国石油供需及储备状况
１．１中国石油需求状况
２０世纪9０年代以来，中国国民经济年均增长９．７９％，原油消费年均增加５．７７％，而同期国内原油供给增长速度仅为 １．６７％。未来１５年，中国国民经济将以７％左右的速度发展，预计原油需求将以４％左右的速度增加同期国内石油产量增长速度却只有２％左右，低于石油需求增长速度，国内石油供需缺口将逐年加大。从表１中我们可以看出，２０００年预测的石油供需缺口为４０Ｍｔ，而实际却达到了将近７０Ｍｔ。中国经济对进口石油的依存度亦将从１９９９年的约３０％增至２０１０年的约４０％.近几年来，尽管中国发现了一些大型的油田，但仍不能改变石油供不应求的状况。
可见中国石油供需形势不容乐观。国际经验表明，当一国的石油进口量超过５０Ｍｔ以后，国际市场行情的变化就会影响这个国家的经济运行超过１００Ｍｔ，国家就应该有包括外交、军事、经济在内的有力措施，来保证石油安全。
１.２中国石油供给渠道及供给能力
能源安全的核心是石油安全。据估计，到２０２０年，进口石油已经成为中国石油供给的主要渠道。从中国原油进口的主要来源地构成来看，２００２年８０％以上的原油进口来自１０个国家，６０％以上的进口来自中东和非洲的５个国家。从中东和非洲两地区进口原油５０１９万ｔ，占原油进口总量（６９４１万ｔ）的７２．３％。来自中东的进口原油占进口总量的５０％，达３５００万ｔ。前三位原油进口供应国都是中东国家，其中，从沙特阿拉伯进口达１１５３．５万ｔ，从伊朗进口１０７３万ｔ，从阿曼进口８３１万ｔ，三国进口总数３０５７万ｔ，占中国全部原油进口量的４３．３％。来自非洲的原油进口占进口总量的２２．８％，其中来自苏丹和安哥拉的进口量分别是６４２万ｔ和５７０万ｔ，占进口量的１７．５％。预计未来几年，中国从中东及非洲地区进口石油的比例将继续保持较高水平。中东、非洲地区正是目前国际政治经济局势动荡的主要地区，而且进口原油大都采用海上集中运输，其重要通道马六甲海峡安全隐患非常突出，因此石油进口面临较大的运输风险。
１．３中国石油储备状况
国际能源机构提出了净进口量９０天的储备量标准，但是美国、日本和德国的石油储备分别达到了净进口量的１５８天、天和１２７天。按照在２１世１６１纪头２０年全面建设小康社会的奋斗目标，结合国民经济及国防对石油的需求和我国石油工业在国内外的发展前景，预计到２０１０年石油净进口量有可能达到１５０Ｍｔ，相应的储备石油规模应保持３７．５Ｍｔ。储备的石油品种应以原油为主，成品油为辅，原油和成品油的储备比例可以参照国际经验确定为９∶１。目前，我国石油储备体系尚未完全建立，中国石油系统内部原油的综合储备天数仅为２１．５天，中国对石油突发性供应中断和油价大幅度波动的应变能力较差。为了争取时间和发挥行业的积极性，参考国际经验，对原油的储备可以考虑把其中１／３左右分配给石油、石化、交通、民航及军工等相关行业进行建设与管理，各项资金均由国家拨付，储备的石油所有权及动用权属于国家。成品油的储备可以完全分配给相关行业，所需资金也由国家承担。如果我国能建立起拥有３７．５％的国家石油储备，再加上属于自己的在国内外拥有的石油资源，不仅可以应对突发事件和油价的起伏跌宕，对稳定市场和保障国家经济安全也至关重要。