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政府教育投入对人才发展的影响

一政府教育投入的历史及制度变迁
在对我国政府教育投入对人才发展的影响进行分析之前，除了对历史上各个时期的政府教育财政投入状况进行简要回顾之外，还有必要对其制度的历史演进进行分析，这是因为一个社会组织中的各种制度是伴随着它的社会建构、信息传递和协调机制的（Greif，1993、1994），并且对长期的制度演化具有非常重要的影响。而且大多数社会发展路径都被其过去所影响（Alston，1996），制度变革的动力学时常包括自始至终呈现的、事与愿违的结果，对历史的分析和理解也是非常重要的。何况我国正处于经济转轨时期，市场经济基础还比较薄弱，公共财政体制仍然需要进行进一步的改革和完善。因此，对教育财政进行制度的历史演进进行描述，将会显得更加重要。
（一）中国古代的政府教育投入
从奴隶社会开始，统治者已经在教育投入中扮演了重要的角色。虞舜时就已有了主管教育的官吏，中央称之为“司徒”，地方则有“瞽、啬夫”等（《左传·昭公十七年》）。到了夏代，有了正式的以教为主的官学，称为“校”，校的老师都是官吏，入学者都是贵族子弟。在某种意义上来说，这些官吏的俸食和官学的费用可以看作“政府”对教育的资助。商和西周也基本沿袭了这种制度，相比之下，在同时期的西方文明的发源地古希腊和古罗马，虽然同是奴隶社会，他们的学校却都是私立的（陶愚川，1985），而没有“政府”的成分。

到了封建社会，帝王对教育资助的史载也不少，如早在魏晋时期，中国就有僧人到西域学习佛法，并已得到了当时皇室的某种支持（张惠芬、金忠明，2001）；众所周知的唐朝僧人玄奘于公元645年在西域学习佛法17年后回国，得到了唐太宗的赏识，并诏其将多部梵本于弘福寺翻译（张瑞璠等，1980）；等等。

但封建时期“政府”对教育的资助和投入是当时中央集权的封建王室财政体制的一部分，各个朝代中央都有主管教育的行政机构。其中，官学和科举考试所需的费用在政府教育投入中最具有代表性。例如：始于隋代的科举考试制度，从产生到1905年废的这一三00多年间，科考的费用一直由封建社会的中央政府承担。

可以说，中国传统的教育体制是政教合一、官师合一的一种体制，由此决定了当时“政府教育投入体制”的特征集中表现为各级官学中的教师也是国家官吏，“国家财政”统一发给俸食。封建官学贯穿在整个封建历史之中，为封建帝王的专制统治培养了大量治国理政的人才。齐国的稷下学宫是战国时官学的代表，由齐国政府出资并由私家主持。中国学校系统的基本形成始于汉代，汉代学校分为官学和私学两类，官学又分为中央官学（太学）和地方官学（郡国学），这也是封建社会学校教育的基本模式（孙培青，1996）。在隋唐时期，官学费用的用途已有详细的记载，大致分为官员俸禄、日常支出费用、释奠祭孔活动的专门费用、基建费用等。到了宋代，为了培养更多的人才，官学得到了更大的发展，礼部之下设教育行政机构国子监管理中央官学，而地方设有专门的教育行政机构与官员，管理辖区中学校的状况和检查朝廷教育经费的使用情况（宋代之前地方的教育由州县行政长官兼管）。宋代以后的辽、金、元、明一直到清代初期基本上都沿袭了宋代以来的教育财政体制。

（二）中国近代的政府教育投入状况
中国近代教育发展不是传统教育自然发展的结果，而是在西方炮火的轰鸣中，由“战争防御性现代化建设”不自觉引发的，强烈的民族生存危机感是新式教育发展的动力，也由此带来了政府教育财政投入的变革。19世纪60年代，中国在内忧外患中以洋务运动为契机迈出了教育近代化的艰难步伐，翻译西文、派出留学考察、国立办学等是改变传统封建教育的首次尝试。为培养新式人才，从19世纪60年代至90年代这30年间，洋务派创办新式学堂二十六七所（陈学恂，2001）。但清政府的中央财政并没有直接负担起新式教育的责任，新式学堂的经费是由洋务大臣提供的。到一八98年，户部才正式直接投资于京师大学堂，这是中央财政直接投资新式教育的开端（张德泽，1981）。甲午战争以后，由于国家财政主要用于应付赔款、军事和外交，财政经费有限，分级办学思想逐渐形成，即中央投资办大学，各省府办中学，各州县办小学，政府分级负担教育经费的模式也由此派生出来。

在官方资助人才培养方面，清政府当时公派大批留学生到西欧、美国、日本学习先进的知识和技术。清末（一八72年）的“幼童留美”是近代中国政府公派留美的开端，直至民国末年的数以万计的中国学生到美留学，其中产生了胡适、蒋梦麟、孙科等一大批著名的教育家和政治家。第一批由官方派往欧洲的留学生来自福州船政局及其附设的船政学堂，这些留欧学生成为了中国近代海军建设的中坚力量。

1911年的辛亥革命结束了清王朝的统治，在接下来的北京政府时期，按分级办学的思想各级政府的教育职能已经有了明确的划分。财政部规定，国家预算册内所列的教育经费项目为：教育部本部经费、教育部直辖各校经费、教育部分设各机关费、教育部派遣留学生经费、补助经费和各省教育费六种。这时的中央教育费为“专门教育费”，只限于教育部直辖机关和国立学校使用（贾士毅，1917）。但北京政府期间，由于军阀连年混战，政府频繁易主，中央财政恶化，宪法对教育经费预算的规定根本得不到保障，日本财政专家长野郎认为在当时的情况下，中国的财政预算制度是名存实亡的（长野郎，1993）。自20世纪20年代后，教育经费独立运动兴起，这在一定程度上保障了教育经费，推动了教育的发展。

从清末到民国末期，政府公派留学生遍及欧洲许多国家，为国家培养了大量有用人才，其中物理学家钱三强、何泽惠夫妇，数学家吴文俊，画家吴冠中（法国），地质学家李四光，物理学家彭恒武，冶金专家张沛霖，（英国）矿物工程专家余兴远（荷兰）等都为以后新中国的建设做出了突出的贡献（卫道治，1998）。

国民政府时期，中央教育预算不完整的程度已减轻。但随着南京政府实力的逐步加强，要求中央政府加大承担教育责任的呼声不断提高，如：著名教育家杜佐周（1931）认为中国以三民主义建国，以三民主义施教，唯有国家才能负担起这个责任；周谷城（1931）认为教育是政治的一部分，建设国家实为改造教育的手段；等等。于是，国民政府于1936年公布了《中华民国宪法草案》，在教育章中规定中央和地方教育经费占各级预算的最低比例，中央为预算总额的一五%，地方包括省、区及县、市为预算总额的30%（宋恩荣、章咸，1990），明确了各级政府的教育财政职责，在一定程度上保障了当时的教育投入（常道直，1934）。但到了1945年之后的内战期间，国内通货膨胀极为严重，教育体制和教育经费投入重新陷入到混乱之中。

（三）中华人民共和国成立后政府教育投入及制度变迁
新中国成立以来，政府非常重视教育和人才培养，1952～2002年政府教育支出规模增长了281.60倍，年平均递增率为一三.40%。总的来说，除一些特殊年份外，政府教育财政支出的绝对规模基本上呈增长趋势（参见图1）。图1中数据显示，我国政府教育支出曾经出现两次绝对规模的明显下降，第一次政府教育支出规模呈明显下降是在1958年的大跃进时期和三年自然灾害时期，其中，1958年与1957年相比下降了9.42%，1961年与1960年相比下降了40.59%，1962又比1961年下降了19.64%。第二次绝对规模的下降是在“文化大革命”时期，如1967年比1966年下降了9.78%，1968年比1967年下降了3.43%，1969年又比1968年下降了1.70%。改革开放以来，尤其是随着“科教兴国战略”和“人才战略”的确立，我国政府不断加大对教育的投入力度，截至2002年底，国家财政用于教育的经费支出为3105.99亿元，占当年GDP的2.96％，为1952年的281.59倍、改革开放之初1978年的41.39倍。“文化大革命”以后，尤其是改革开放以后，政府教育支出规模扩大的趋势明显。

应该说，政府教育支出绝对规模的增长趋势是社会发展过程中各种因素综合作用的结果。一方面，随着人口增长和社会进步，人们对教育的各种需求不断增长，对政府提供教育产品提出了新的要求；另一方面，经济社会的全面发展要求经济生活中不同层次、不同种类人才与之相适应，这同样要求一个合理的教育投入规模和体制与之相适应。因此，中华人民共和国成立以来，教育财政的体制变迁，主要是随着国家教育目标政策调整和由基本国情决定的政府财力的变化而变化的（廖楚晖，2004），概括起来说可以主要分为以下三个阶段。

1.计划经济时期的教育财政体制（1949~1980）
中华人民共和国成立后，我国实行了高度集中的计划经济体制，相应的也建立起了高度集中的财政体制。当时各项经费，包括教育经费都是由国家财政统一列支的。教育经费列入国家预算，实行统一领导，中央、省（直辖市、自治区）、市、县分级管理的体制。三级教育经费全部由政府负担,这种高度集中的教育财政体制是与当时高度集中的财政体制相吻合的，这对新中国成立伊始的百废待兴的局面，以及当时的经济发展起到了相当大的作用。但这种过分集中的教育财政管理体制，在一定程度上影响了地方教育发展的进程（孙国英等，2002）。

2.中央和地方分级管理的教育财政体制（1980~1994）
1980年，国家财政体制进行了重大改革，由过去中央政府统一管理国家全部收支的中央财政体制，变为中央和地方分级管理财政收支的新财政体制。与此相适应，教育财政支出也分别由中央和地方分担。基础教育的经费由地方政府分担和筹集，中央政府只给予少量专项补助；高等教育视学校的隶属关系由中央和地方财政分别负担。1986年4月正式实施的《中华人民共和国义务教育法》，把这一体制以法律的形式确立下来。但“地方负责，分级管理”的这种基础教育财政的管理方式中地方负的什么责任，不同级次政府管理权限如何划分，没有具体的说明，直到1992年2月出台的《义务教育法实施细则》才规定了，区、县以下政府负担大部分义务教育的经费，县级以上政府只承担义务教育经费不足时的补助责任（王善迈，2002）。

3. 以县为主的教育财政分级管理体制（1994年以后）
1993年以后的教育财政体制是在吸收国外先进经验的基础上，结合我国自身的发展实际制定出来的。1993年2月一三日，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（下文简称纲要）。在政府教育投入方面，《纲要》指出了各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业的优先发展，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要在本世纪末达到4％。在教育财政体制方面，《纲要》特别强调了各级财政支出中教育经费支出所占比例要有所提高，并要求各级政府要进一步完善城、乡教育费附加的征收办法，将这些款项主要用于九年义务教育，如有必要，地方政府还可根据当地教育发展的需要及当地的经济发展状况，开征用于其他类型和级别教育的附加费。这一新体制于1995年3月正式由《中华人民共和国教育法》以法律的形式确定下来。这种新的教育投资体制的主要内容可以概括为：以各级财政拨款为主，以依法征收教育费附加，发展校办企业以增加校办产业收入对学校财政的支持，鼓励社会集资捐资，实行成本补偿，合理收取学杂费等多种渠道筹资为辅的体制。1999年开始，我国政府在继续完善教育管理体制，加大政府教育投入的基础上，实行农村基础教育由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。一年以后，探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法，开始进行农村税费改革的试点工作。该项改革取消了按农民人均纯收入一定比例征收的各种教育税（费）、基金、筹（集）资的农村教育筹资制度。

在高等教育财政体制方面，近些年来，政府一直鼓励中央各部门的院校与地方政府共建。按照1998年第八届全国人大提出的政府机构改革的新构想。一些中央部、委被撤销建制。其原属高等院校，除少数划归教育部领导外，多数下放地方或实行中央与地方共建，以地方为主的管理体制。这些学校的经费来源短期内基本不变，仍由中央财政支付，地方政府也要相应给予资助。这是中国高等教育财政体制的一个新变化。

（四）简要评论
上述政府教育投入及制度演变情况可以看出，无论是奴隶社会还是封建帝王时期，“政府教育资源”都掌握在少数帝王和贵族的手中。以“家计财政”张馨等：《当代财政与财政学主流》，东北财经大学出版社，2000，第23页。为特征的凭借专制式君主特权及依靠个人财产所获得的经营收入和特权收入，使得“政府教育资源”可以脱离社会公众的根本约束和控制而专门服务于封建君主和特权阶层。显然，这样一种制度下的教育不可能满足社会发展对人才的需要。

中国近代，受到外国列强的入侵和掠夺，当时政府的大部分财源都用来充当军费和偿还战争赔款，且入不敷出，债台高筑，根本无暇顾及教育的财政支出。在中央政府的财力缩减的状态下，虽然地方政府所负责的教育经费在一定程度上相对地有所增加，但也很难得到保障。特别是清末和北京政府时期，由于连年战乱，虽然教育财政预算在册，但预算完成根本就无法得到保证。到了民国时期，国民政府教育财政投入状况虽有所好转，但当时的财政收入绝大部分也用于了军费开支，预算不能满足教育投入需要的状况仍很严重。与此相反，文化教育费用支出在同一时期的根据地财政支出中却占有很大比例，1944年达到了10.48%，反映了中国共产党早期就对教育事业及人才培养的高度重视（李炜光，2000）。

改革开放以来，我国逐渐步入了向市场经济转轨的过程之中。党中央、国务院在《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中提出来的“科教兴国战略”和《2002～2005年全国人才队伍建设规划纲要》中提出要走“人才强国之路”，实施“人才强国战略”，加快了我国人才培养的步伐。20世纪90年代以来，随着公共财政理论在我国的滲入和发展，以及20世纪末我国公共财政改革的初步确立，教育被视为一种具有正外部性的公共产品，政府教育投入成为财政的公共支出的一个重要组成部分，成为促进人才培养和发展、促进个人收益和社会收益提高的重要手段之一。

二政府教育投入对人才发展影响的基本形势及判断
政府教育投入促进人才发展的机制要考虑两个方面：一是政府教育投入的制约因素。政府教育投入除了要受到国家人才战略的宏观指导之外，还要受到国家教育政策目标及政府财力的制约。一个长期或短期的国家人才战略和国家宏观教育政策目标是指导政府教育支出的航标，政府教育投入的方向和规模要受到这两者的制约。此外，历年政府的财力都是有一定规模的，政府除了要保卫国家、维持政府运转之外，还要支持经济建设、保障诸如教育、科技文化及社会保障等事业。因此，政府教育投入作为政府财力支持的一个部分，要受到一国政府财力的制约。二是政府教育投入对人才产出的效率。从政府对公共产品的投入来看，由于人才、教育是具有正外部性的产品，全社会的教育和人才培养完全由政府来承担是不现实的，还要有非政府教育投入的参与。因此，政府教育投入对人才的发展不仅需要考虑政府教育投入的产出效率，而且还需要考虑到其非政府教育投入的产出效率问题。

为政府教育投入对人才发展影响的机制运行状况。从图2中可以看出，国家人才战略、国家宏观教育政策目标和政府财力是制约政府教育投入三个主要因素；政府教育投入和非政府教育投入共同影响着教育体系和人才培养，从而政府和非政府教育投入的效率也是人才的产出效率的重要前提条件之一。基于上述认识，我们对政府教育投入促进人才发展的作用可以从四个层面加以细分。

（一）政府教育投入的总体形势判断
1.政府教育投入占GNP的比重仍然偏低
20世纪80年代中期以来，我国政府结合本国教育及人才的实际发展情况，对包括政府教育投入政策在内的所有人才发展政策，制定相应的教育投入政策或法规，并加以实施。在政府教育投入的总体目标方面，1993年国务院颁布的《纲要》就指出，国家财政性教育经费支出占国民生产总值（GNP）的比值要在20世纪末达到4％。这一目标在1995年3月由《中华人民共和国教育法》的法律形式确定下来。

从《纲要》制定以后十年的实际情况来看，我国政府教育投入占GNP的份额有一定幅度的增长，尤其是近些年的增长速度较快。但这一指标的实现遇到许多困难，政府教育投入不仅没有达到《纲要》和《教育法》的预期目标，而且与世界各国水平相比还有很大的差距（见图３），2003年我国财政性教育经费投入占GNP的比重为3.4％，这一指标不仅低于2002年世界平均4.71％水平的1.3个百分点；而且与1995年发展中国家4.2％的平均水平相比，也有很大差距。

应该指出的是，上述政府教育投入的长远目标之所以没有顺利实现，除了政府教育投入不足是主要原因之外，但还有统计口径上存在的一些误差，例如，我国财政支出还存在很大一部分预算外收入、制度外收入、教育的乱收费即摊派现象严重，这类政府教育性收费项目无法列到教育财政的正式预算口径之中。如果将这一口径的教育财政经费纳入到预算中，教育性财政经费占GNP的比重将会有所提高。

2004年，在针对教育投入占国民生产总值比重不足的情况，教育部制定的《2003～2007年教育振兴行动计划》和《国家西部地区“两基”攻坚计划》，明确了以后5年我国政府教育投入目标，要确保在2007年使教育财政支出达到GDP的4%，并力争在2010年达到5%。要确保这一目标的实现，确实需要结合在《刚要》实施过程中所遇到的各种困难，认真总结经验，通过政府与社会多方面的共同努力来完成。

2.政府教育投入占教育总经费的比重有进一步下降的趋势
政府教育支出占教育总经费的比重有进一步下降的趋势是与我国政府教育投入体制的变革直接相关的，主要表现在：计划经济时期，我国教育产品几乎全部是由政府教育财政直接或间接提供的。改革开放以来，我国政府逐步调整了教育政策，教育财政体制和教育财政政策也随之而变化。1985年，我国开始实施高等学校的助学金制度，从这一时期开始，高等教育经费中已经开始包含了少量的学费和培养费。1987年，国家开始推行非义务教育的成本分摊制度和补偿制度，并且将原来高等教育的助学金制度改为奖学金、助学金和贷学金制度，鼓励学校拓宽教育经费，鼓励社会力量参与办学。20世纪90年代以来，教育财政支出占教育总经费的份额进一步减少，2000年以后，教育财政的份额不到67％。数据来源：根据《中国财政年鉴》2000～2004各年计算而得。

教育经费由政府全部提供变为政府和非政府共同提供，这实质上演绎着随着市场化改革进程的加快，我国公共教育支出范围的逐步转变的一个过程。
（二）政府教育投入力度和环境得到改善，普及基础型人才的教育正处于重要关口
1.基础教育投入进一步加大，但三级教育经费的结构矛盾突出，农村基础型人才体系的培育工作不能放松
从1986年《义务教育法》实施至今，我国政府一直把实现“两基”目标作为教育工作的“重中之重”。在教育总经费投入增长的情况下，通过调整教育投入的层次结构，继续加大了基础教育的财政投入力度。2002年，高等教育、中等教育和初等教育占三级教育经费比重分别为：24.24％、35.93%和33.63%，较之于1997年的20.96％、35.63%和32.91％分别上升了近3.一八、0.3和0.72个百分点，高等教育财政投入比重仍然居高不下。政府教育投入产出方面，截至2002年，全国有小学45.69万所，在校学生12一五6.71万人，小学净入学率为98.58%，小学毕业生升学率97.02%；初中6.56万所，在校学生6687.43万人，初中总入学率达到90%，初中毕业生升学率达到58.3%，基本普及了九年义务教育的地区覆盖全国90%以上人口。

数据来源：教育部《2002年全国教育经费快报》。虽然我国完成了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的历史性任务，人均受教育年限达到８年，超过了世界平均水平。但是，农村教育整体薄弱的状况还没有得到根本改变。全国还有近400个县没有“普九”，已经“普九”的部分地区水平很低、基础不稳，不少地方存在学生因贫辍学、拖欠教师工资、学校危房年久失修、公用经费短缺等突出问题，引起全社会的广泛关注。同时，农村教育办学体制、运行机制以及教学内容与方法等也与农村经济和社会发展不相适应。解决这些问题，办好农村教育，建立基础型人才的培育体系，必须进一步加大农村基础教育投入，努力解决当前我国税费改革工作中，县乡教育财政所面临的各种困难，一手抓发展，一手抓改革。

2.基础型人才的政府教育资助制度的环境建设形式良好，但制度建设仍然需要加强，落实要到位
（1）人才教育投入的制度建设环境形式良好，仍然需要全社会共同关注。无论是发达国家还是发展中国家，教育资助的主要形式是对学生的直接补助，资金来源基本上是以政府财政拨款和政府筹集为主，辅之以社会各方力量共同筹集。这类资助以法规、计划及条款等形式确立下来（参见表2）。这种以法律、条款等形成的对政府教育投入的制约或约束，不仅在很大程度上强化了政府对人才的投入机制，而且也带动了全社会关注教育、培育人才的良好风气。资助的具体形式呈多样化，并且和学生的学习成绩相联系，其目的是刺激学生的学习欲望和促进教育资助制度的运行效率和效果。

从表2可以看出，无论是与发达国家还是发展中国家相比，中国的教育资助制度的建设并不算太迟。但是资助条款的落实（如教育法中规定的20世纪末我国教育财政经费占GNP
4％的目标至今仍没有实现）方式及手段却显得比较单一，一些带有教育资助性质的教育专项拨款和没有以法规或条款的形式进一步确立下来，仍然由于带有行政性和不确定性而不能得到全面落实；另外，我国教育资助条款较为宏观，一些微观层面的教育资助性计划体系的建设仍然滞后。因此，建立健全的政府教育资助的软环境体系、创建以政府引导为主、全社会共同关注的教育和人才培育的良好环境，仍需各方面共同努力。

（2）人才发展的硬环境建设得到改善，部分教育基本建设资金的落实情况欠佳。1998～2004年，国家除了投入正常的教育基建费之外，还累计安排教育专项资金和教育国债资金用于加强了义务教育、高中阶段教育和各类院校的基础设施、实验实训装备、信息化条件、后勤保障设施等方面的建设。其中：

基础教育方面，2001～2004年，国家先后组织实施了农村中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程、“两基”攻坚农村寄宿制学校建设工程三大农村义务教育建设工程，中央专项资金投入总计将达到240多亿元。国家还利用国债资金引导各地重视和加强高中阶段教育发展，已累计安排国债42亿元，并带动地方政府和社会力量投资近68亿元，支持1480余所在当地有较大影响的优质高中改善办学条件，新建教学楼、实验楼等教学设施960万平方米，可扩大培养规模140余万人。此外，自2001年以来，国家还投入8亿元国债资金支持390所中等职业学校加强教学基础设施和实验实训设施建设。

高等教育方面，从1999年起，国家利用国债资金支持高校加强教学、实验和学生生活基础设施建设。截至2004年底，已累计安排国债投资85亿元，带动多渠道投入230亿元，新建教学楼、科研实验楼、图书馆、运动场（馆）、学生公寓等一三90万平方米。国家还先后投入6.3亿元国债进行高校筒子楼改造，改善了高校青年教师的住房条件；投入4亿元国债实施了中央在京高校煤改气工程；投入26亿元国债进行的高校基础设施改造，带动多方投资近一八亿元，对一八0余所高校水、电、暖、气、道路等基础设施进行了较为系统的更新改造。

可以看出，近年国家对人才建设的环境投入是非常重视的，这将对我国人才培育的环境建设提供有力的财力保障。但在现实中，仍存在一些问题，主要表现在如下两个方面：一是一些农村仍然出现教育基建款的债务问题。由于基础教育的财政责任下移，县乡一级政府现有的教育财政基建投入仅能够满足当期教育基本建设需要，往年的教育基建欠款却无法得到偿还。二是政府专项教育建设资金比重偏小。据国家审计署的审计报告显示，在教育国债投资中，只有20亿元是用于中小学危房改造工程，不到全部教育国债资金的1/5，仅占全部国债资金的0.36％。《2003年国债投资政策取向》，《国际金融报》2003年01月23日。因此，国债的教育投资取向，特别是向农村义务教育倾斜的问题尤其值得关注。

3.经济发展不平衡造成了地区间基础人才培育不平衡，政府调整教育资源的工作任重道远
近年我国政府教育结构形成了一种基础型人才培育的地区不平衡态势，主要表现在三个方面：一是农村和城市之间的基础教育不平衡。由于县乡财政是国家财政的薄弱环节，由此造成县、乡以及教育财政投入的困难，农村义务教育的全面普及受到制约，与城市义务教育普及率差距较大。这一状况还与农村劳动力转移人口接受教育难的问题有关。据统计，目前，农村转移人口达9000多万人，由于户籍制度等因素的影响，地方政府教育财政无法解决临时性转移人口和农民工的基础教育问题，这不仅影响到城镇化进程对初级人才发展的需要，而且对整个农村基础人才的培养造成了障碍。二是省区间基础教育发展不平衡。经济发展不平衡造成的地区财力的不平衡以及人口发展不均衡是省区间基础教育发展不平衡的直接原因（廖楚晖，2004）。东部和西部省份的高中升学率相对高一些，2004年分别为56.7%和55.7%，中部省份相对低一些，只有47.3%。

数据来源：中国教育与人力资源问题报告课题组：《从人口大国迈向人力资源强国》，高等教育出版社，2003，第一三2页。
原因是中部省份经济没有东部发达，而且人口集中，所以人均教育财政水平较低；西部省份经济虽然也没有东部发达，但西部人口少，因而人均教育财政水平相对较高。

（三）政府教育投入增长趋势与各类人才培育体系的发展差异较大，职业技能型人才培养投入前景堪忧
总体上讲，我国的教育投入与人才基础培育体系中的各层次人才的发展都呈现出一定程度的上升态势，但是，政府对各类人才培育体系中基础型人才的投入状况各有差异，主要表现在两方面：

1.高等教育人数增长较快，中等专业教育人口的培养有下降趋缓之势
高等教育人口增长与教育总经费投入增长呈现出高度相关的关系，尤其是1996年以来，我国教育总投入增长速度加快，随着1999年以来的高校扩招政策的实施，包括研究生、本科生及大专生的在校生人数显著增长。中等专业教育方面，1985～1997年，中专在校生人数也呈现了不同程度的增长，然而，1998年以后，中专在校生人数却呈现出大幅下降的趋势。

2.近年的政府教育投入对专业技能人才培养的支持力度有限
1997年以来，我国专业技能人才培养的指标有较大幅度的下降，这一状况虽然在2001年有所改变，但仍然不能满足社会对技能型人才的需求。根据2004年初对三大经济圈的高级技工供求情况，2004年第一季度，珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区的中级以上技能人才的缺口分别为：2.39万人、4.03万人和2.31万人。数据来源：《技工短缺震荡中国经济》，载：《中国青年报》2004年7月7日，第三版。初级、中级职业技能人才的缺口更大，而且还有进一步的增加的趋势。这种状况的出现，在一定程度上反映了《纲要》及《教育法》颁布实施以来，为了保障义务教育目标实现、满足社会对高层次人才需求及近年高校扩招的需要，加大了对基础教育和高等教育财政投入力度，但却忽视了社会对技能人才培养的支持。

3.政府对高层次人才体系建设的投入卓效显著，但仍然要加大力度，健全机制
在政府教育投入对高层次人才体系建设方面，主要是针对高等教育的人才培养、科研和教学人才的培育的制度建设实施了高等教育人才培养计划。近年来，中国政府实施了一系列人才发展计划，取得了一系列的成就：一是重点工程建设投入方面，启动“211工程”、“985工程”等重大工程，努力为高层次人才创造良好的工作条件。“九五”期间，“211工程”共投入109亿元（另有80亿元用于配套基础设施建设），使高等学校开展学科前沿研究和承担国家重大科研任务的能力明显增强。1998年教育部组织实施“985工程”，获得支持的高校都从“985工程”的经费中拨出相当一部分作为人才队伍建设专项经费，推出了吸引、稳定和培养高层次人才的新举措。二是充分利用国家重大科研项目，积极发挥科研基地的作用，为高校优秀人才施展才华搭建“平台”。截至2004年1月，在高等学校已建立了101个国家重点实验室，一三5个教育部重点实验室，20个教育部网上合作研究中心，44个国家工程(技术)研究中心，44个教育部工程研究中心，106个教育部高校人文社会科学重点研究基地。为优秀人才提供了充分施展才能的平台。三是实行了一系列人才计划。1998年，教育部在国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》中启动“高层次创造性人才工程”，实施了一系列人才计划，积极为一大批优秀人才搭建施展才华的舞台。“长江学者奖励计划”，延揽学界精英，造就学术大师，带动学科建设。截至2004年1月，绝大部分长江学者承担了国家重大科研项目，部分长江学者在一些关键性学科领域已经取得了重大突破。先后有6位优秀学者荣获“长江学者成就奖”，12位长江学者分别于1999～2003年当选为两院院士。截至2004年1月，“高校青年教师奖”和“跨世纪优秀人才培养计划”共投入2亿元，有一三2所高校的429名优秀青年教师获奖，平均年龄为38岁；“跨世纪优秀人才培养计划”，共投入近1.5亿元，支持了922名优秀年轻教师。近年来，“优秀青年教师资助计划”等人才计划项目，共投入5亿多元，资助近1.5万人次，对培养和稳定高校优秀的青年骨干教师发挥了重要作用。教育部优秀人才计划项目发挥了重要的示范和导向作用，许多地方政府和高等学校也纷纷实施了相应的人才计划，加大引进高层次人才和培养优秀青年学术骨干的力度。

近年来针对高教领域高层次人才队伍建设的财政投入取得了显著的成效，但仍存在一定的不足，应该进一步认识到的是：第一，政府针对高等教育人才培育体系建设的财政投入仍然偏低，容易产生高校高层次人才数量不足、结构不够合理等矛盾；第二，教育财政投入机制是否合理，即是否能够促进高校高层次人才脱颖而出和充分发挥作用；第三，高等教育财政投入是否有利于优化高等教育资源配置，是否有利于进一步整合资源、提高效益；等等。

（四）人才发展倾向所需要的政府教育投入政策还有待进一步调整
改革开放以来，我国政府教育投入对人才发展倾向的政策是通过两个方面来实现的：一是针对社会急需人才的教育财政的定项补助或补贴制度，包括对大专院校、技校和职业学校相关专业的教育补助。例如1977年实施针对师范、体育（含体育专业）、农林和民族院校学生的特殊补助；1983年7月以来实施的助学金和奖学金制度并存，再逐步过渡到以人民奖学金为主，辅之以人民助学金的制度；1994年以来实施的定向奖学金则是指有关部门和地区为鼓励立志毕业后到边疆地区、经济贫困地区和自愿从事煤炭、矿业、石油、地质、水利等艰苦行业工作的学生设立的专项奖学金；等等。
资料参考：《7100余万贴息助学贷款为何遭冷遇》，载《中国教育报》2000年10月17日，第8版和《解读国家对高校经济困难学生采取资助的政策与措施》，载《中国教育报》2001年4月24日，第6版。二是体现在相关专业教育成本（收费）分担方面，对社会发展紧缺人才的收费减免。按照教育部门提供的招生计划数，财政部门确定生均综合标准，教育主管部门以此为平均值，针对某一专业的就业前景和市场化接轨程度（主要的判断指标就是专业收费高低）调整具体定额及收费和补助标准。如教育部门可依据“横向公平”的原则，适当提高农、林及师范类院校教育拨款标准或调低收费标准，以纠正特殊专业人才培养方面的“市场失灵”。

二十多年来，人才发展倾向的政府教育投入政策在人才就业引导和人才发展意愿方面起到了一定的积极作用，如近年来，从事管理的人才、高等教师、科研人员及高级专业技术人员的比例大幅度提高。但是，目前社会急需的中小学教师及农、林等领域的人才比重却有待增加。据2003年对我国某N大学毕业本科生20一五样本人数的调查，就业意向的调查分析，有32.1％的毕业生选择国家机关，有26.6％的毕业生选择三资企业，而选择城市集体企业和乡镇企业的则较少，依次占总样本数的2.4％和0.3％，说明我国人才发展倾向主要集中在工资水平较高、工作环境较好的领域。
姜继红、王毅杰：《地方性高校毕业生就业意向的调查分析》，载《教育发展研究》2004年4期。从毕业生对职业的选择倾向方面来看，毕业生的职业选择仍与个人收入的预期相联系，选择公务员的人数比重为25.3％，位居第一，位居第二至第六的依次为工程师、企业经营管理人员、科研人员、大学教师和技术员，比重分别为16.9%、16.6%、10.3%、8.9%和5.4%（参见表3）。较少选择的职业有军人、演艺人员和农民。这一调查结果表明，近年我国人才发展倾向除了与工作环境、预期收入以及劳动力市场的需求密切相关之外，还与政府行为的引导密切相关，因此，继续加大各类社会急需人才的引导性政府教育投入或补助的力度是很有必要的。

三政府教育投入推进人才发展的思路
经济增长理论和人力资本理论告诉我们，在大多数发展中国家，教育投入所形成的人力资本投资比物质资本投资更有效率。人才是人力资本的重要组成部分，是一国经济发展不可或缺的源泉。这意味着政府教育投入在人才培养这一过程中，能为中国这样的发展中国家的经济社会发展发挥更大、更重要的作用。据上文的分析，我国正处于经济发展时期，现有的政府资源还不能满足各类人才发展的需要。因此，除了继续加大政府教育投入之外，重新审视既有的政府教育投入政策格局，谋求促进我国人才发展的新思路是十分重要的。

（一）以科学发展观为指导，树立正确的人才培养理念
各国政府对公共教育资源配置不足的情况是普遍的，因此，需要在既定的政府财力和政府教育投入规模下，调整政府教育投入各类结构，提高政府教育投入的效率，保障各级次人才和各类人才的基础教育投入和专业性教育投入，使人才培育和发展能够更好