社会资本理论的入径及对刑事政策实施的意义.docx

社会资本理论的入径及对刑事政策实施的意义
姜涛
· 2012-06-29 21:35:30　　　来源：《政法论坛》2010年第5期

　　关键词: 社会资本；刑事政策；公民参与；信息披露

　　内容提要: 在构建和谐社会的当下中国，刑事政策实施正在遭遇着民众认同危机。社会资本因重点关注一般民众与国家政策之间的信任发生机理，不仅能以制度理性吸纳公民参与刑事政策实施，而且还减少了刑事政策实施中司法机关与民众之间的冲突，因而是一个颇具有解释力的分析路径，于刑事政策实施的意义重大。从这种意义出发，刑事政策实施的策略与技术亦随之发生变化，并应着重处理好其与政策文化、公民参与、专家系统、信息披露之间的多重关系。

　　在国家提出宽严相济刑事政策之后，如何实施这一基本刑事政策的重要性得以凸显。立基于刑事法治的原理与精神，我国刑事政策实施的宏观选择之一在于从“器物、制度与价值”上展开，实现由“政治网络”到“政策网络”的转变。而要顺利实现这种“展开”与“转变”，则必须借助政策实施中的社会资本的培育，社会资本不仅有利于政策实施的有效运行，而且有利于保持政策实施的稳定连续性，因而构成了刑事政策实施的有机组成部分。有鉴于此，笔者将在社会科学中被广泛运用的“社会资本理论”作为中国刑事政策实施中的一个分析路径，并将其置放于刑事法治建设这一现代语境中，分析其可能的理论意义和实践价值，以期能克服当下中国刑事政策实施中的认同危机。

　　一、社会科学视野下社会资本理论的发轫

　　20世纪80年代以后，社会资本理论逐步发展成为西方经济学、社会学、政治学等社会科学中的一门显学，不同学科的学者都在关注着社会资本理论，并努力将这一理论运用于不同社会科学领域。相对于在其他社会科学中的热闹非凡来说，社会资本理论在法学领域中还处于一种“灯下黑”的冷清状态。学术界并没有充分关注到这一理论对法学研究的意义，更不要说将其运用到刑事政策实施中来。

　　如要正确认识社会资本理论与刑事政策实施之间的关联，我们首先需要对社会资本的属性与功能进行一番梳理。一般说来，与有形的实体资本（physical captical）不同，社会资本是一种看不到的东西，但却存在于人际关系之中，因此其本质也就体现为“关系”。现实生活中人们所称的“人脉”、“人际关系”等，就是社会资本这一理论概念的现实写照。只不过，这种关系应是一种连接的行为，即人们藉由一连串的网络与他人分享价值观，藉此拓展资源，于是此资源被视为一种资本。当你与更多的人分享你的观点和价值的时候，就意味着你有更多的社会资本。

　　社会资本并非当代才有，只要有人类互动，就会有社会资本，也因此Cohean和Prusak认为社会资本是一个仓库（stock)，储存了互动中的“信任”、“相互了解”与“价值共享”。历时的视角，我们不难看出，学术界对于社会资本的研究，早在18世纪就产生了，此等研究最早是由Adam smith(1759）的道德情操论（The theory of moral sentiments）的著作中探讨如何平衡自利的需要与公共道德（moral community) ;Marx与engels (1848）从劳动斗争中发现团结的界限（bounded soliderity);Ferdinand Tonnies(1887）将人际关系分为传统及礼俗社会，现代及利益社会等，并界定了不同社会中人们之间的关系纽带；Durkhein(1893）将焦点放在团体的规范与价值分享，认为只有这样团体行动才能具有一致性，才能获得成功，等等。[1]早期学者虽然没有直接论及社会资本概念，但却触及到了社会资本理论的核心命题—规范互惠与价值分享。

　　理论的发展总是思想延续的结果。到了20世纪80年代，法国学者Bourdien (1992）首次提出社会资本概念，并将其引入社会学领域，成为与经济资本、文化资本相并立的三种资本形态之一。[2]在Bour-dien提出社会资本的概念之后，社会科学界关于这一概念的争议就一直没有停止过。Putnam将社会资本定义为：“信任、规范与网络，其目的在于人类的互利。”[3]弗朗西斯·福山认为，“社会资本是一种有助于两个或更多个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范。”{1}Coleman则提出社会资本涉及不同的实体（entities)，因此包含了社会的不同面向，并且能够协助他们达成该社会结构中的某些行动，但是这些行动并非全然对他人有利，有时甚至有害。他指出，当被某些非法组织利用则为有害。然而为了能够完成行动，应有规范（normative)、互惠（ripicrocity）和义务（obligation）等机制化于成员内心中。[4]美国社会科学会副会长Nan Lin则把社会资本定位为“一种嵌于社会网络的资源，行动者透过行动以取得或使用。”[5]世界银行则把社会资本简单定义为：“促成集体行动的规范与网络”。[6]藉此，详细讨论何谓社会资本显然非本文能力之所及，但透过这些论述，我们也不难形成这样的认识：社会资本就是一种存在于社会关系中的人际网络及由此形成的信任。虽然影响这种社会关系的因素很多，但是只有转向“互惠型”的关系网路，才能够增进集体福址。

　　归纳而言，目前对社会资本理论的研究主要集中在以下几个领域：1．社会发展理论；2．经济发展；3．家庭和青少年行为问题;4．学校教育和社会教育;5．共同体生活；6．工作与组织;7．民主与政府治理;8．集体行动问题。主要涉及的学科包括社会学、经济学、管理学、政治学等多个学科。

　　社会发展与进步需要制度保驾护航，而社会资本是制度运行的有效途径。从理论上分析，与传统的关于人的基本假设相区别，许多社会学家和一些经济学家认为，在社会中，人并非或仅仅是独立地追求个人利益的最大化，人们之间亲密的和特定的社会关系对人的行为有很大影响，它可以作为一种资源发挥作用，以帮助人们达到一定的目标{2}。制度运行也是如此，当某种制度得到更多人们的认同和支持时，制度的运行就是高效的，也更具有合理性。同时，社会的发展必然会伴随着个人利益之间的冲突，这就需要以法律或政策来调和这种冲突，以实现个人利益总体增加的目标。而法律或政策的实现必须借助社会资本。这是因为：社会资本的扩张来自观点与价值的分享，其理想是“越是讨论重大或重要的议题，其意见便应更接近普遍的全体一致。”[7]而社会资本越是扩大，就越有利于冲突的解决。这已经为日本、美国等发达国家的实践所证明。

　　尽管如此，作为社会科学中的基础理论，社会资本理论在不同的社会科学分支中有着不同的运用，并产生着不同的功能。就社会资本的功能来看，因其属于一种共享的资源，十分有利于降低集体交易的成本。正如Putnam指出，社会资本不仅可以克服集体行动的困境，更加积极的意义在于运用严密的公民参与的网络，以产生信任、互相依赖与共同运作的能力。[8]Brehm和Bahn则提出社会资本的结构模式，认为社会资本包括人际关系的信任、公民参与及对政府的信任，并由此信任与互动的关系，构建出共荣关系。[9]当然，不同领域的学者对此的认识差别较大，经济学家一般把社会资本视为是除了物质、自然与人力之外的第四种资本，甚至西方有学者将其视为是剩余价值的一部分。[10]Coleman认为，社会资本是社会学与经济学两大学术主流（intellectual streams）的整合，其预设是个人以自我的最大效益出发，而在社会角色的脉络下行动，强调功利主义、契约主义及个人权利，并将信任视为社会资本的形式关键要素。[11]Putnam把社会资本看作是社会组织的特质，并认为有关信任的社会规范与网络能够藉由促进合作的行动，提升社会行动的效能。[12]而社会学家Fukuyama则认为信任是“社会德性与繁荣创造”的关键，他巧妙的将文化的意义嵌入信任的论述当中，对跨文化信任的态度与信任程度作比较研究，他认为社会的“繁荣”必须超越经济学者理性的模型（go beyond economists models)，考量非理性的因素，诸如：宗教、传统、尊荣及忠诚感等对于经济效率的影响。他还通过实证研究得出结论：在较高信任度的社会(higher trust societies)，如日本、德国、意大利、荷兰等国，享有相对高度的社会资本，具有自发性较高的社会力，能够有效率地发展科技与累积财富，能够引领经济发展与社会繁荣。[13]此外，社会资本理论在管理学、教育学、政治学、人类学等领域也发挥了极其重要的功能。鉴于篇幅所限，在此不再赘述。

　　这种梳理旨在说明，社会资本作为一种研究范式呈现了巨大的解释力，并逐步被引入所有社会科学领域（包括法学领域），不同的学者因为其关涉领域不同，价值取向自认会有差异，所以对“社会资本是什么”和“社会资本做什么”等问题的回答也不同。然而，归纳Cohean、Fukuyama、Nan Lin、Smith、Put-nam、Crootatert等国外学者的观点，我们也能看到社会资本的共同元素，它们主要包括：信任、网路、规范、集体行动、态度、合作、价值、社会交际、期待、资讯共享等。虽然这些都是社会资本作用的结果，而不是社会资本本身，但也让我们初步看到了社会资本在社会科学领域中带来的普遍价值。这种普遍价值体现在：第一，它把价值判断与文化纳入了分析框架，不仅使对社会行动者的行为因解释而更加全面和深入，而且对于面对与分析宏观层面的集体行动与长期选择也很有说明力。第二，把微观层面的个体选择与宏观层面的集体与社会选择结合起来的努力很有开创性与发展性。社会资本首先从概念上就表明社会对个体行动的选择与约束，并没有把个体与社会对立起来，避免了以往社会中那种个人与社会之间存在的难以调和的矛盾。第三，社会资本概念的提出反应了社会科学中一度低于与消沉的人文社会科学的复兴{3}。第四，社会资本作为连接个体与群体关系的纽带，有利于减少冲突与强化合作，并增强个体对群体行动的信任。

　　正是这种普遍价值的存在，社会资本理论在最近十几年来，快速发展并在经济学、社会学等研究中成为一门显学。实践对此也做出强烈反应，无论在国家促进经济发展，抑或民主决策的顺利进行上，都闪烁着社会资本的光辉身姿。

　　二、对社会资本入径刑事政策实施的诠释

　　自宽严相济刑事政策颁布以来，各界舆论均能听到诸如“司法权威正在逐步丧失”、“民众对刑事司法不信任”、“老百姓各种方式抵制法院的执行”、“社会秩序与社会安全依赖的规范正在逐步松动”等省思声浪。国家刑事政策的实施以及立于之上的刑事司法也正因为无法取得民众的认同与支持而产生“信任危机”，并且愈演愈烈。

　　信任危机依然存在，但近年来中国学者已经对公民社会进行了初步探讨，并日益关注公民社会与刑事政策实施之间的正面关联，一个日益共享的前提是“公民参与有利于刑事政策实施”。就在公民参与可能是刑事政策实施中的促进因素的情况下，社会资本与公民参与之间产生了关联，社会资本由于影响公民在政策实施中所持有的规范价值理念，也就是Tocqevile所说的“心智习惯”。[14]面对刑事政策实施与社会资本之间正在逐步衍生的正面关联，面对公民参与刑事政策实施与社会资本在“共同行动”与“集体关怀”的实质意涵下相伴而生的犯罪治理模式，不免思考社会资本的引人是否真的可以给刑事政策实施带来新的动力，或是活化现存的社会治安联合防范的关系联结与协力基础？

　　笔者认为，在刑事法治之下，犯罪治理必须由政治网络转变为政策网络。所谓“政策网络”是指在刑事政策制定和实施过程中，司法机关和其他行动者围绕共同的实际而不断实践协商的信念和利益而结成的正式的（制度性）和非正式的联系{4}。简言之，政策网络就是互动行动者之间或多或少稳定的社会关系形态，以形成政策问题或政策实施方案。它主要有以下特性：1．依赖性是网络存在的先决条件，每一个网络中的成员或组织都必须依赖其他成员或组织提供的支援或支持，相互依赖而形成一种互动关系。如公、检、法在打击犯罪中所形成的互动关系。2．网络中必然存在多元的行动者与目标，随时与对手进行策略性的互动。3．网络包含或多或少持久性的关系互动形态，有的关系相当稳定，且高度整合，有的关系则相当薄弱，甚至比较松散。由上可见，政策网络具有多元、分割、相互依赖、相互调整、建立共识、合作与互动的特性，它将政策实施过程理解为行动者在网络结构中互动并形成一定的政策结果，政策结果反过来又影响行动者下一步行动的辩证过程{5}(P.32-98)。在政策网络之下，我们应重视代表社会力量的民众在犯罪治理中的积极作用。

　　之所以这样认定，是因为：1．犯罪治理是一个既关系到社会稳定，又与民众切身利益相关的集体行动，不仅与犯罪者、被害者、司法机关有关，民众也在观望着一国犯罪治理的现状，并将其作为评价当下刑事政策得失的重要依据。2．随着全球化的发展，国家与社会二元对立的局面被打破，民间力量在社会发展中所起的作用越来越大，传统意义上那种依赖暴力统治并使民众臣服于国家权威、刑罚权威的治理模式已不合时宜，犯罪治理必须寻找新的提升之道—给民众参与刑事政策实施提供一个顺畅的渠道。3．在向现代社会转型中，价值多元化得以呈现，不同的主体之间存在着不同的利益需求，更有许多的社会文化渗入其中，以国家司法机关为单一力量的刑事政策实施模式，往往造成国家导向与民众需求之间的“大断裂”现象，从而留下“愿望虽然良好，效果却是极差”的遗憾。

　　在“政策网络”中，刑事政策的制定与刑事政策的实施，是关系当下中国犯罪治理之策略选择及其制度绩效的两个基本维度，缺一不可。其中，政策制定是前提，决定着一国刑事政策的内容体系与价值取向。而政策实施是关键，决定着一国刑事政策的作用范围与制度绩效。只有把两个方面处理好，我们才能使“政策网络”之核心角色在犯罪治理中得以体现。目前，在政策制定问题上，我们在反思严打刑事政策基础上，已经确定“宽严相济刑事政策”为当下中国的基本刑事政策，学术界对这一政策亦持肯定态度。因此，我们目前面临的重大的、长期的任务是：如何实施宽严相济的刑事政策？笔者曾主张，应该重视刑事政策的实施机制研究，这应是从正式制度方面对刑事政策实施的一次探讨，可以说迈出了政策实施研究的第一步{6}。然而，任何社会的发展与进步，都是正式制度与非正式制度相互作用的结果。非正式制度不仅会在未来经过进化而成为正式制度的一部分，而且也现实地对正式制度作用的发挥起着制约作用。因此，在刑事政策实施问题上，除了要研究制度因素之外，还应关注公民的认同和信任等非制度因素的力量。正是在这种研究思路之下，社会资本理论与刑事政策实施之关系的研究应运而生。

　　这种关系研究的理论贡献是开创性的，这种开创性体现在：刑事政策的实施只有获得人们的信任，才能取得合法性基础和确保有效性。这是因为：1．社会资本理论对刑事政策实施也具有理论建构意义，它不仅有助于囚徒困境、搭便车、权力寻租等问题的解决，而且还能降低实施成本，即监控、事后制裁等交易成本，因而是刑事政策实施中的核心条件。2．社会资本理论对刑事政策实施的解释力则是其导入刑事政策学的根本。当代刑事政策的实施有显著的变迁，其中最明显的变迁之一是：在刑事政策实施过程中，增加民众与社群参与的机会，取得刑事政策实施的合法性与有效性，以利于刑事政策的顺利实施。3．在社会资本中，它不仅只是复述那些熟悉的主题，它还标志着在刑事政策制定及实施这一广泛的领域中新观点对于犯罪治理的意义。这就为社会资本理论入径刑事政策实施提供了依据，并为刑事政策的实施开辟了一种全新的理论通道。正是这三个方面，使得社会资本在刑事政策实施过程中具有越来越重要的意义与功能。

　　人类究竟应该如何有效控制犯罪？这虽然是老生常谈的问题，但在当下中国提出宽严相济刑事政策的时代背景下，却特别富有理论意义与实践价值。因为现代社会的发展使犯罪治理的意义愈来愈重要，那种以严刑峻法打击犯罪的理论在19世纪或许还有意义，如今显见已过时了。而谈到犯罪治理议题必然涉及政策实施的过程，包括司法权的运作、监狱的运行及社区矫正等，并由此决定了当代多元主体与草根决策力量在体制内、外之间的博弈，从而使刑事政策实施已成为一个复杂的司法过程，一个代表不同社会群体与利益阶层的对诘与交锋的过程，一个充斥不同价值取向团体的折中、协调、对抗的交互作用过程。这都意味着国家与社会间互动频率的增加与关系的深化—权力的运作伴随各类利益代表的参与，并各持有不同立场与价值观。这决定着当代刑事政策实施的最显著变化：具有合法政权的国家，已不可能完全排除公民的参与，政策实施在形式上或实质上已经成为一种公开参与的过程。如无法有效沟通，民众可能很难建立对政策实施的信任。可见，在政策实施过程中，社会资本就是沟通民众诉求和政策规范的媒介。

　　不仅如此，当代刑事政策理论越来越强调政策实施环境所面临的风险、不确定性与其复杂性，即决策参与者不断更迭，经常需要面对情势发展而采取不同策略。其实，刑事政策的参与者在实施过程中若能以相互信任为基础，并以此为基础沟通、谈判与协调，就能避免刑事政策陷入难解的决策困境。在这里，由于社会信任具有降低政策实施风险的功能，因而对刑事政策实施有越来越重要的意义，例如：民众或司法机关间存在互信的基础，才可能实行社会治安综合治理。由此可见，将社会资本与政策实施联系起来讨论的启发意义在于：当下中国宽严相济刑事政策的实施就是一个司法机关主导和民众积极参与其中的互动过程，我们更应重视民众在刑事政策实施中的作用，争取民众积极参与政策实施以及在参与过程中民众对司法的支持，最终在民众与司法之间形成信任机制，以合理组织对犯罪的反应。

　　综上可见，作为一种在社会科学领域虽然新生但又有巨大解释力的学说，社会资本理论不仅应用于经济学、社会学、行政管理学等领域，对法学领域内的刑事政策实施也具有积极的理论意义与实践价值。可问题的根本在于，它又是如何根植于刑事政策的实施过程呢？这就需要我们进行充分的学理论证。

　　三、对社会资本嵌入刑事政策实施的证成

　　作为一种溢觞于政治学、经济学和社会学等多个学科领域中的智识运动，社会资本理论并非具有内在一致性的严密整体。由于学理资源、研究假设和分析方法等方面的不同，除了在社会资本的功能在于“信任、沟通和参与”这一命题上没有分歧外，社会资本理论内部各流派之间的差别可能大于它们与其他思想学派的差别。事实上，正是社会资本中的信任、沟通与参与的客观存在，使社会资本理论入径刑事政策实施成为了可能。

　　（一）信任：刑事政策实施的基础

　　信任是一种制度性的资产，社会结构提供制度性功能，其关注焦点在于社会结构与组织的运作。社会道德规范、制度、规章等社会与法律机制形成信任的基础，这些机制支撑着信任的运作，影响了社会信任的发展与成长。如果在政策实施中能争取人们对刑事立法与刑事司法的信任，并藉此扩充对国家预防犯罪的信任，则刑事政策的实施会处于一种完美状态，犯罪控制目标指日可待。相反，如果人与人之间没有信任，一般民众与司法机关之间没有信任，那么我国当前的宽严相济刑事政策实施将还只是一个“美丽的梦”。[15]

　　在心理学上，信任其实是人类的情感与理性共同作用的结果，当感情与理性都高涨时，产生的意识形态的信任是惊人的，比如，宗教领袖及其信徒，集权主义者及其追随者等。尽管刑事政策实施不同于心理测验，但透过心理学的结论，我们也大致能推导出信任在刑事政策实施中的功能：一方面，国家一般立于公共利益出发来安排政策手段，民众则有自利性的要求，这就产生公共利益与个人利益之间的对立关系。如何消除这种对立，争取政策实施中的民众信任至为关键。另一方面，信任是一个社会的价值体系，可以使合作更为简单。一个互相信任的社会比一个相互猜疑的社会更有效率，正像货币交换比以物易物更有效率一样，信任也会为社会生活增添润滑剂。同理，民众如果信任国家的刑事政策实施行动，也会比抵触国家的刑事政策实施更富有效率。

　　我们还必须意识到，无论何种刑事政策，都在于致力于永恒秩序的追寻。虽然因刑事政策内容与价值取向不同，这种秩序的合法性与有效性亦随之变化，但控制犯罪、保障人权等目标体系已成为当今世界各国刑事政策的公共追求。当某项刑事政策能为民众谋取利益时，比如，既维护了良好的治安环境，又重视保障人权时，民众对政策的信任会增加。反之，如果某项刑事政策实施只存在着权力寻租、投机行为，或者偏离民众的利益偏好时，民众必然会失去对其的信任。此时，如果民众不信任国家制定的政策、不信任政策实施者的行动，则产生政策的信任危机。而一旦这种危机发生，政策实施的路径或渠道即被堵死，政策实施就面临困境。所以，我们应特别强调法律制裁的形式与程序，并预防背叛的投机行为，以维系一般民众与司法机关之间的信任关系。

　　当然，刑事政策实施及由此引发的司法行动还会起到一种警示作用，即是对犯罪行为的一种威慑，它告诉人们：如果违法犯罪，则会受到一定制裁。不同的警示模式也会造成不同的效果：其一，当制裁与打击成为基本手段时，则不信任将取代正常的社会交往。其二，当制裁与打击成为了国家联合民众对抗犯罪，以维护该政策网络内一般民众的利益之基本手段时，民众就会支持和认同国家的刑事司法活动，并积极参与其中。再次强调的是，不信任所引发的社会乱象，我们是难以想象的。如果一个社会普遍存在对信任的背叛，犯罪也就愈演愈烈，刑事政策实施也就愈来愈难。因为公民不会再相信刑事政策实施时为民众谋取利益的“诚意”，自我的偏好将无法扭转到刑事政策实施中去，这致使无论是单一的民众，还是作为整体的国家都固守在自利的范围内，公共利益将无法形成，犯罪治理则变成了“神话”，因此，刑事政策实施应采用国家与民间的整合模式。

　　这样的总体设计，就是一种刑事政策实施模式迥别于其他模式。这种差异只是信任之意义的一个维度。更为重要的是，在这样的犯罪治理模式中，不仅调和了国家与社会之间对立的矛盾，而且人们具有相同的特征，共同的目标追求，这就极大地减少了政策实施成本。因此，要想获得更好的犯罪治理效果，刑事政策实施应拥有更多的社会资本，以消解当下刑事政策实施中的信任危机。

　　社会资本始终是通过重复的囚徒困境博弈而“自然”产生的，或者说就是信任的延续，为了让信任能够确实在刑事政策实施中得以延续，社会资本成为协助前者发展的重要因素。同时，丰富的社会资本不仅能让刑事政策实施有所依循，影响犯罪治理下的资源配置，而且还延伸出犯罪治理中的公民参与及参与之下的公民合作问题，由此牵涉到了社会资本嵌入刑事政策实施的另一维度—沟通。

　　（二）沟通：刑事政策实施的关键

　　若能够将社会资本运作好，一个前提性的问题在于“沟通”。从理论上分析，社会资本的核心词汇在于“社会”，那么社会资本之“社会”有何意义呢？据Uphuoff的考证，social是英语世界中应用最多的形容词，与名词society连接在一起，源自于拉丁语“socious”，其表示为“friend and comrade”（朋友或同志），前者与法语social一词来源相同，而德语gsellschaftlich来自于Gsell，指的也是朋友与同志。[16]这表明，“社会”一词原意在于友谊现象，暗示某种人际关系、合作、团结、相互尊重与共同利益感，暗含着沟通的意义。

　　说到“沟通”，必然提及哈贝马斯的“交往理论”。他通过经典共和主义和康德自由主义的相互校正，提出了话语民主理论。即人们围绕公共事务展开自由、平等的辩论、对话、商讨并最终形成政治共识的过程。[17]这一“话语民主”理论被一些政策学者所继承和发扬。20世纪90年代，查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒在对传统的治理模式及其替代模式进行批判之后，提出了政策过程中的话语理论。他们强调“能量场”在政策领域的重要作用，[18]认为政策的过程是一种“重复性的实践”活动，而这种“重复性的实践”活动是“能量场”概念的基础。主张只有将协商、对话和政策实施结合起来，努力引导每个人参与政策实施中的对话和协商，创造公共对话的公共背景{7}(P.89)。这是对沟通在政策实施中积极价值的最权威解释，有助于我们理解社会资本与政策实施的关系。

　　就概念来说，沟通一般源自决策主体与机构中非特定对象的互动。详言之，沟通是决策主体对关系网络之外不特定的对象，依照成文（如法律、规章等）或不成文（如社会规范、共同价值观等）的规则，作为决策与行动的规范，并进行互动。沟通的基础在于计算自身最大的利益，比如，在没有任何证据与事实的根据下，要假设陌生人是值得信任的，必须以沟通作为延续合作的根基。实践经验亦表明，因利益取向等不同，同样的刑事政策在不同的区域会有不同的实施绩效。换言之，不同利益取向的区域，会产生不同的刑事政策实施模式，因此，每个区域的司法机关在适用刑事政策实施这一概念时，都会因利益取向的不同而存在着局限，结果形成“刑事政策实施是你想要他做的事”。之所以如此，是因为不同区域的司法机关之间、司法机关与公民之间缺乏沟通。既然缺乏沟通，相应地也就缺乏激情与热情，无法真正参与政策实施。

　　正是这种沟通的缺乏，造成民众对国家治理犯罪模式的信任危机：一方面，民众期待国家以新的治理模式预防犯罪，另一方面，他们还期待国家能更好地服务于犯罪治理。这也是我国当前宽严相济刑事政策实施中所面临的最大挑战。在社会资本理论看来，人与人之间、人与国家机关之间的沟通及由此形成的信任，有助于社会文化的发展，而社会文化的发展又有助于信任关系的建立，从而呈现出一种循环系统样态。所以国外学者一再强调，“所有拥有社会资本的群体都存在着某种信任范围，在这种范围内，合作规范是有效的。……如果一个群体的社会资本产生了正的外部性，那么信任范围就可能比群体本身还要大。”{1}然而，这种信任范围的建立与其作用，显然有赖于刑事政策实施主体与客体之间的有效沟通。在这里，“沟通”像是一种刑事政策实施复杂性的简化机制，它可以消除不同的群体对政策实施的顾虑，克服政策实施中的障碍。

　　在刑事法治意义上说，犯罪治理的关键在于国家体制与治理能力，前者是国家治理犯罪的范围与功能，后者则是国家在犯罪治理中组织与实施政策的效能与能力。笔者认为，在全球化的时代背景下，我国的国家体制与治理能力应该朝着建构成一种以沟通为手段的政策实施网络的方向前进。这是因为，全球化打破了单一向度的刑事政策实施模式，那种以国家为单一主体的刑事政策实施模式受到了来自文化多元化、价值共享化等的冲击，以至于国家在实施刑事政策过程中会出现许多司法机关无法控制的行动者，他们之间彼此行动，相互影响，对抗着刑事政策的实施活动。最近几年频繁发生的群体性事件即是明证。如欲解决这些问题，这就需要我们在政策实施中重视这些行动者的正当利益诉求，形成一种包容性的、互惠性的政策实施网络。显然，这种政策实施网络的形成在于犯罪治理，而治理的方法不再是统治，而在于善治，即以正式与非正式的方法，期待更多的人参与，强调不同主体之间的合力。而要形成这种政策网络，沟通的作用不可替代，它通过点对点的连接，经由某项议题形成共识并产生集体行动。

　　进而言之，政策网络的目的在于利用沟通的渠道，进而发展出一套共同适用的标准与规则，以实现刑事政策实施的目的，增进集体福址。政策网络的背后代表的其实是一种集体行动，目的在于向实施主体之外的成员（民众）提供公共利益，即提供一个全体公民的人身、自由、财产等利益不受侵犯的利益，以及在这种利益被侵犯之时的救济路径。在民主宪政之下，公共利益因具有不可分割性，应该被其中的每一个社会成员享用。可问题在于，它应该如何被其中的每一个成员享用呢？很显然，依靠国家为单一主体的分配力量是十分危险的，此时，我们就需要把这一问题切换到社会资本理论视野中，借助社会资本来解决，需要公民积极参与政策实施。而公民的参与又是以价值观的一致为前提的，这就需要在政策网络内进行充分的协商，以客观上的互动促进主观认知上的一致，并转化为刑事政策实施的原动力。可以预见的是，在政策实施网络内，沟通良好将使网络内的参与者态度趋近一致，有利于共同设定目的之实现，甚至可以集体发展出一套规则或标准，进而适用于政策网络中的所有参与者，并为大家所共同遵守。这种图景真值得期待。

　　（三）参与：刑事政策实施的保障

　　公民参与刑事政策实施有利于促进社会资本形成，社会资本形成有助于扩大政策实施中的公民参与。这样的实证研究在国外早已展开。实践的运作也大抵如此，当代世界各国，在遇到政策资源不足问题时，最常用的方法就是扩大参与作为解决之道。纵然社会资源不足，但国家或政府也可以在民众参与下，以社会资本的协助，完成犯罪治理的任务。毕竟，社会是无法依靠报复作为维护社会正常有序运行的工具的，如欲增加民众对司法机关的信任，则必须重视扩大公民参与。

　　其实，社会资本如何让刑事政策实施得以成功，最主要在于公民参与问题上。如何使正式的政策与理性的公民行为相结合，就是社会资本理论作用于刑事政策实施要努力完成的主题。在这里，社会资本的定位就是公民参与的定位，并藉此产生刑事政策实施的动力。社会资本最简单的界定是藉由非正式的方法，来分享价值与规范，使群体内的成员形成相互合作。值得注意的是，刑事政策实施中的公民参与是一个融合与排除的双面过程，被信任者会被吸纳进去，相反，不被信任者则会被排除出去。如此一来，一个族群中的民众，就会因价值取向的不同，而在刑事政策实施中实现分流。所以我们还面临一个重要课题：促进不同参与者之间的良性互动。

　　而要促进参与者之间的良性互动，非依赖社会资本不可。否则，极有可能因为参与者认知、理念、目的等的不同而导致合作的破灭，甚至引出“不要信任他人才是理性最大化”的抉择。几十年来司法实践表明，那种缺乏民众参与，以国家强制力为后盾的司法模式，将会严重削弱以信任与认同为核心的司法权威，这便是我们的司法力量愈来愈大、司法人员素质愈来愈高、审判质量逐年上升，但民众对司法的信任程度却愈来愈低的重要因由。不仅如此，这也适用于解释刑事政策实施低效的原因，因为缺乏公民参与的刑事政策实施，带来的只有民众的被动服从，而不可能有主动的遵守，民众对刑事政策实施不信任，对刑事政策实施不关心，势之必然。

　　参与者才是社会资本的主体，才是形成信任的主要力量。公民的参与强化了刑事政策实施的动力，若再辅助以普遍元素，将民众的利益诉求与社会愿望吸纳进来，并透过公民参与管道在刑事政策实施中予以体现，刑事政策实施的效果必然会在公民参与与利益衡量的互动中得以提升。在此一过程中，参与就像是一种粘合剂，虽然它并不涉及事实真相本身，但恰恰又是复杂性简化的成功。而要在刑事政策实施中形成这种参与，政策网络必须提供谁是政策受益者的信息，这些政策参与者的利益诉求是什么，并与他们分享刑事政策实施的信息，以形成有效的协调行动。只有这样，才能使民众实际参与到现实的政策实施行动中去。

　　关于社会资本嵌入刑事政策实施的证成活动表明，刑事政策实施本是一种复杂的集体行动，有了社会资本支持，则会使这种复杂变为简单。这在政策实施信任危机的当下中国，特别富有理论与现实意义。而社会资本支持政策实施的机理在于：民众信任使政策的实施得以顺利进行，而这种信任是建立在公民参与政策实施并进行充分沟通的基础之上的。

　　四、社会资本于刑事政策实施的意义

　　全球化的发展，使得国家刑事政策实施面临更多的挑战。多元社会的兴起，使得目标取向不同的参与者增加，科技在通讯上的一日千里，也让不同的参与者有了横向联合的管道。由此决定，社会资本将是当下及未来刑事政策实施中的重要工具，是朝向以信任为基础的“社会善治”的重要媒介。只有在刑事政策实施中增加社会资本的储备，才能为我国宽严相济刑事政策的顺利实施开辟制度通道。对此，可从四个方面分析。

　　（一）政策文化与刑事政策实施

　　在自近代社会以来，正式的刑事政策规范与非正式的文化规范就相互分离，而刑事政策进而成为了社会规范的主体，但这并不意味着文化规范的衰竭。恰恰相反，现代刑事政策实施则仰赖于文化规范的有力支撑。一方面，刑事政策实施是经由他律性、外在性的理性规则现实化而形成的国家强制性秩序，但对这种秩序的遵行和维护，则必须来自人民自身—自觉自愿的遵守，而这种遵守以大家分享的共同文化价值观念为基础。另一方面，正义的准则不能局限于政策理性。衡量所作出的决定和所采取的行为是否合理，共识和相互信任是必要的{8}，没有民众对政策实施主体的信任，政策实施就面临困境。

　　其实，社会资本最本质的属性在于价值与规范的分享，而价值与规范就是文化，这样的文化让群体内的社会成员能够相互合作，社会资本就在合作中产生。[19]Portes认为，社会资本能使价值和规范内化，能够驱使一个人建立社会联系，或者因为一般道德命令而把资源转让给别人。[20]虽然Portes是从个人出发上论述社会资本，但其原理也适用于作为集体行动的刑事政策实施，只是在刑事政策实施中强调社会资本，就是强调司法机关所拥有的社会结构资源。正如Bourdieu所指出，“社会资本是现实或潜在的资源的集合体，这些资源与拥有或多或少制度化的共同熟识和认可的关系网络有关。换言之，与一个群体中的成员身份有关。它从集体拥有的角度为每个成员提供支持，在这个词汇的多种意义上，它是为其成员提供获得信用的‘信任状’。”[21]因此，通过社会资本这一中介，政策实施主体就能够取得民众支持，并促进一般民众与司法机关之间建立信任。

　　申言之，社会资本是维持和再生产刑事政策实施动力的一种方式。而要取得更多的社会资本，政策文化的培育必不可少。就概念而言，政策文化是指政策体系的成员对刑事政策的倾向模式，即在选择什么样的政策行动来实现社会所要达到的意图或目标的问题上，政策体系的成员所表现出来的倾向。这种倾向包括政策实施主体的信仰、思想、价值观、规范等因素，它来源于对犯罪治理以及对政策实施中现有条件的不同认识，并决定着刑事政策的内容和实施。就类型来说，政策文化有政策主体文化与政策对象文化之分，前者是政策实施主体的信仰、思想、价值观、规范等形成的文化，而后者则是政策参与者的信仰、思想、价值观、规范等形成的文化，它在刑事政策实施中外化为参与意识与合作精神，支持着刑事政策的实施。本文所涉政策文化主要从政策对象文化意义上来说的。

　　作为一种能动的社会现象，政策文化可以反作用于刑事政策实施。一定的政策文化实际上构成一定的政策实施之动力源，并对它的功能发挥具有决定性的意义。正如托马斯·福特·布朗所说，“社会资本是按照构成社会网络的个体自我间的关系类型在社会网络中分配资源的过程系统”{9}。而资源的分配应以信任为终极目的，也只有信任才能得以合理地分配。然而，信任并不是一种凭空想象的东西，它的形成有赖于国家刑事政策的实施契合了政策对象文化，即刑事政策实施活动与一般民众的信仰、思想、价值观及其规范吻合，这是信任形成的源泉。长期以来，我们习惯依据“严打”政策，并借助刑罚的严厉性、残酷性等建立起民众对司法的信任。然而，这种信任只能是一种“基于吓阻的信任”，并非一种基于知识的信任与基于认同的信任，[22]这出现了政策文化中的排异现象，即政策主体文化与政策对象文化之间出现了严重裂缝。如此一来，民众就会抵触刑事政策实施，因为民众不仅不认为国家的刑事政策在为民众谋取利益，反而还认定它是一种“治民”的工具。

　　因此，急需要改变的是，我们应在政策实施主体文化与政策对象文化之间实现合理的融合。不难看出，政策主体文化以公共利益为标准，而政策对象文化更多关注私人利益问题。如果没有相应的“媒介”为解决工具，两者之间的冲突则是必然的。笔者认为，社会资本就是化解上述文化冲突并实现两种政策文化交融的一剂良方。这是因为：一方面，文化的因素对社会信任的形成发挥着复杂影响，信任是社会成员彼此合作以预防犯罪的合理期待，其基础是社会成员拥有共同的规范，这里的规范是指在文化或历史脉络中形成的深层价值观等，它主导着社会成员在刑事政策实施中的关系与判断。另一方面，面对国家的刑事政策实施的不确定性，民众并非全然根据案件事实、治安形势就能够作理性的判断，而是寻找文化的解决方式，一般是民众自由心证或神秘评判的