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第十章 公共事业的绩效管理与外部评价
公共事业管理最直接的结果，就是生产和提供公共事业产品。公共事业产品的生产和提供是一个投入和产出的过程，因而为了生产和提供更多更好的公共事业产品为公众服务，决定了公共事业管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。公共事业的绩效管理是公共事业部门的内部管理，它既通过管理提高绩效，也通过管理不断地对管理结果作出评估，因而公共事业绩效管理过程也是一个公共事业管理部门的自我评估过程，即内部评价过程，是以评估促绩效，绩效和评估的互动过程。
进一步看，公共事业管理的最终目标是保证和提高公众的基本生活质量和水平，促进社会公共利益。因此，一方面公共事业管理的绩效必须以社会需求的满足程度和公共利益的增进水平为标准来进行管理和作出自我评价；另一方面，其管理的最终绩效必须放到整个社会发展的背景和公众满意程度的背景下，通过客观的评价标准和方法作出评判。公共事业管理部门自身绩效评估结果与社会评价结果的一致，是最有效率和效益的公共事业管理。
第一节 公共事业绩效管理（上）
公共事业的绩效理念的确立和绩效管理的形成，是当代公共事业管理的重要标志之一。绩效管理在公共事业管理部门中的应用有特定的内涵和要求，也具有重要的价值，因而，绩效管理成为了推进公共事业管理部门深入改革，提高绩效的重要策略和工具。
一、公共事业管理绩效理念的树立和绩效管理的形成
公共事业管理绩效理念的树立和绩效管理的形成的基本原因是：
第一、是社会发展的迫切要求所导致的从20世纪70—80年代开始的世界范围内政府改革的直接结果。
（1） 随着时代的发展，公众在各方面对政府的需求日益增加和提高，使得政府的角色越来越重要，政府承担的社会管理职能日益扩张，所提供的公共服务也日益增多。
（2） 政府功能的扩张与强化必然增大政府的管理成本，形成公众负担的加重或政府财政赤字压力；另一方面，随着民主化的进程，公众又要求政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更多更好的服务。从而，在不断增长的预算赤字、财政压力和公众的要求下，提高绩效就成为政府管理中必须首先解决的一个大问题。
（3） 公共事业管理部门作为承担政府社会管理的主要部门，正是职能扩张最为明显的部门，也是与公众联系最为紧密并受得压力最为直接的部门，因而政府改革首先也最为主要的在公共事业管理部门展开和进行。绩效理念及绩效管理成为了公共事业管理的重要组成部分，成为整个公共部门绩效管理的最主要的体现。
第二、新型公共事业管理体制的形成，使绩效管理成为公共事业管理的必须
随着公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论的形成和发展，人们对公共事业管理规律认识的深入，随着公共管理社会化改革的推行，以新型的公共事业产品生产和提供方式为基础，以政府为核心、包括非政府组织等在内的多元管理主体系统开始形成，绩效管理也随之成为必须。
二、公共事业绩效管理的基本内涵
1、公共部门绩效管理的概念
公共部门绩效管理是在20世纪70—80年代以后政府管理改革的实践中形成的，其基本做法就是将组织目标分解为组织成员的职责，并与资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合。以英国的财政管理改革为例，以提高每个部门的绩效为目标，提出了在一个组织和一个制度中，各级管理者都具有如下职责：
第一、对其目标有清楚的认识，在任何可能地地方都有办法去评估与这些目标有关的方法、产出和绩效；
第二、为最大限度地使用资源而明确规定的责任，包括对产出和资金价值的严格监视；
第三、有效地履行其职责所需要的信息（特别是成本方面的），培训以及获得专家建议的渠道
那么，什么是绩效管理呢？美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被人们普遍认可的定义：所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。 2、公共部门绩效管理活动的基本构成
（1）从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：
第一、 绩效目标的确立和分解。
第二、 绩效目标的实施。
第三、 绩效目标的评估
（2）从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的：
（1）。
（2）。
（3）。
三、公共事业绩效管理的价值
应运而生的公共部门的绩效管理，在公共事业管理中具有十分重要的价值，这就是：促进公共事业管理绩效的提高。这主要体现在绩效管理既是公共事业管理部门提高管理绩效的重要管理工具，同时也是科学的评估工具。
1、绩效管理是促进公共事业管理绩效提高的重要的管理工具
作为一个管理工具，绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本——效益机制，切合了公共部门管理的基本需要。这一绩效管理的成本——效益机制及对绩效的促进，主要是：
第一、“结果导向”。绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。
第二、责任机制。责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。
2、绩效管理是公共事业管理科学的评估工具
确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式，作为一个评估工具，绩效管理为科学的评估公共事业管理部门的内部管理提供了可能。
随着时代的发展，公众要求政府对公共事业产品的生产和提供的总体框架构成负责，并承担起这样一些责任：
一是关于公共事业产品生产和提供的组合方式的公共政策制订是否合理；
二是公共支出必须获得公众同意并按正当的程序支出；
三是资源的配置是有效率的；
四是资源必须使用在预定的结果方面。
显然，绩效管理在公共事业管理部门中的应用，也同时为公众即从组织外部正确地认识和评价公共事业管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公众对公共事业管理部门进行监督，促进公共事业管理部门提高绩效的有效的工具，
第二节 公共事业绩效管理（下）
要发挥绩效管理作为公共事业管理部门一个重要的管理工具和评估工具的作用，关键是要确立起一个科学的绩效评估的指标体系，有能促进的相关管理工具，同时，还必须具有相应的条件。
一、公共事业绩效评估指标
绩效评估是整个绩效管理的核心，而绩效管理能否成功相当程度上又取决于绩效衡量指标体系。在基本结构上，公共事业管理绩效指标与整个公共部门的绩效指标是一致的，但又有公共事业管理的具体要求。
1、公共部门绩效的基本指标
目前，从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（）、效率（）、效能（）、公正（。）
（1）经济。这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是一个公共组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱？这一指标并不关注服务对象问题，而是如何生产既保证既定公共产品的数量和质量，又消费最少的资源。经济指标通常可以用货币的形式来表示。
（2）效率。这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。公共部门的效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。
公共部门的效率包含两个方面的内容：一是生产效率，二是配置效率。
（3）效果。效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标，它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。效果指标能衡量出公共服务实现既定目标的程度，因此，效果指标在公共管理中亦具有十分重要的地位。
效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以产出与结果之间的关系进行评价的。效果可以分为两类：一是现状的改变程度，如国民受教育的状况、环境质量变化程度、交通状况改变程度等；二是行为的改变幅度，如社会犯罪行为的改善幅度等。
（4）公平。这一指标关注的基本问题，是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。
2、公共事业绩效指标制定分析
在当代，公共事业管理是整个公共管理中与公众联系最为直接的部分，其由特定的公共事业产品生产和提供方式构成的管理体制，决定了它与私营部门相比具有公共性，而与提供纯公共产品的部门如国防等相比，又具有明显的经济性，相当程度上，是纯公共管理与纯企业管理间的过渡带。因此，在其绩效指标的制定中，必须重点考虑到以下因素的影响或制约：
第一、社会因素。
第二、经营性因素。
第三、竞争因素。
第四、公共事业产品公共性纯度因素。

二、在公共事业绩效管理中的应用和作用
要建立良好的公共部门绩效指标，实际上不仅需要明确组织目标，需要进行单位内部或组织内部的比较，更需要进行组织与外部的比较，从而保证所制订的绩效指标体系能通过评估能真正促进组织绩效的提高，即不仅仅是组织内部纵向的提高，在组织所在的地区或行为中也获得提高。标杆管理就是具有这一功效的重要的管理工具。
1、基准比较的基本含义及在公共事业管理中的价值
所谓标杆管理或基准比较的基本含义，是指实施基准比较方法的单位或组织，主动寻找参照对象，以之为基准或标杆进行比较。这一方法在1980年初期经美国施乐公司成功地发展和应用后，于20世纪90年代后在政府管理改革中被引入公共部门的管理中，成为推动政府绩效改进的一个重要的管理工具。
从绩效管理的角度看，由于标杆的设定向组织提供了绩效改进的信息，因而组织绩效标杆的设计在绩效管理中有十分明显的作用：对一个组织来说，虽然可以在组织内部从完成既定目标来衡量绩效，但从根本上说，绩效的高低与卓越与否，实际上是与其他组织比较而言的，因此，为了真正提高组织绩效，在组织的绩效管理中，可以寻找某些表现优于自己的组织，或在某些方面优于自己的组织作为比较绩效比较的对象，即绩效比较的基准，分析它们优于自己的原因，它们哪些方法、程序是需要学习并引进的。
可见，标杆管理实际上是促进组织学习与改革，提高绩效的重要途径。
2、标杆管理的程序
目前，对标杆管理的程序包括哪些步骤，人们有不同的设计，对于哪种标杆管理程序具有最好的管理效果，人们也有不完全一致的看法。下述程序模式被认为是比较适合于公共管理者的设计：
（1）决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；
（2）找出衡量成本、品质及效率的指标；
（3）针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；
（4）衡量这些表现最好的单位的表现；
（5）衡量或界定自己的组织和最好的表现者之间的绩效差距；
（6）决定缩小绩效差距的行动方案；
（7）执行方案并追踪考核。
三、公共事业绩效管理成功的必须条件
绩效管理在公共部门管理中占有十分重要的地位，但实施却较之企业部门有难度。公共事业管理部门尤其是其中的政府部门要获得绩效管理的成功，必须努力创造出下列实施绩效管理的必备条件：
第一、组织领导必须有对绩效管理的价值有足够的认识和重视，必须对组织实施绩效管理积极支持。
第二、必须具有制订绩效指标的专业性人才。
第三、要将绩效管理制度化。主要应具有这样一些基本要求：
一是必须确定明确的绩效目标、绩效规划和绩效衡量指标。
二是要有绩效规划落实的责任机制。
三是形成，同时不断地发现问题，提供改进绩效的机会。
第三节 公共事业管理的外部评价
公共事业管理的过程和结果涉及社会公共利益，因此，公共事业管理部门通过绩效评估和管理，努力提高绩效满足公众需求是必须的，也是重要的，但其管理结果是否满足了公众的需求和社会发展的需要，还必须结合外部评价来分析。外部评价主要有公众满意评价和社会效果评价。
一、
1、公共事业管理社会评价指标
（1）、公共事业管理社会评价的基本指标
对公共事业管理的社会评价，其基本的指标是效率、效果和公共职责的履行。
社会评价中关注的效率，是公共事业管理的投入产出与整个社会投入产出的关系。
社会评价中的效果，主要是看公共事业管理机构管理结果与目标的吻合程度，这在一定意义上是对公共事业绩效管理相关指标的认可问题，是对绩效衡量的再评价。
社会评价中的公共职责的履行。
（2）、公共事业管理社会评价中的社会指标
为了保证公共事业管理社会评价的科学性和公正性，通常可以通过社会指标及相应的方法来进行。是以统计数字来表示的，社会指标既有主观的，也有客观的，它们可以反映公众对公共事业管理满意程度的主观情况，也反映着社会变化的特定内容，从而提供了公共事业管理所需要的相关信息。这些信息可以大致分为两类，一类是公共管理形成原因分析，另一类是公共事业管理实施的结果分析。
2、公共事业管理社会评价的方法
公共事业管理社会评价的基本方法，是将管理之前和管理之后的情况进行对比分析，来判断和评价公共事业管理的结果对社会发展的影响，即通常所说的前后比较法。在公共事业管理的社会评价中，这一方法的运用通常有以下三种形式①：
（1）、简单“前——后”对比分析法
这是最基本的前后比较法，如图10——1所示：
A2
前
后
实施管理前
实施管理后
A1
时间

图10－1简单 “前－后”对比分析
（2）、“投射——实施后”对比分析法
这种方法是将实施管理前的基本情况作为基点，假设没有实施管理，将原有的情况按照既有的发展趋势所可能有的发展，投射到公共事业管理实施后的评估点上，并将所得到的投影与管理后的实际情况进行对比，从而对公共事业管理的效果作出评价。这一方法的基本原理如图10——2所示。
A2
投射
实施后
实施管理前
实施管理后
A1
时间
趋向线
O1
O2

图10－2 “投射－实施”对比分析
（3）、“有——无”对比分析法
这种方法是在实施公共事业管理前、后的时间点上，分别有和没有实施管理两种情况进行比较，然后再比较两次对比的结果，从而确定公共事业管理的效果。如图10——3所示。
A2
实施管理前
实施管理后
B2
时间
B1
A1

图10－3 “有－无” 对比分析
二、公共事业管理的公众满意评价
公共事业管理是以公共事业产品的生产和提供为社会服务的，因而就其与公众关系的本质而言，不是管制而是服务，社会和公众的意愿与要求是公共事业管理的出发点和归宿。因此，评价公共事业管理机构绩效的优劣高下，不仅仅是看其经济指标和效率指标的高低，也不仅仅看公共事业管理机构对达成社会公正的自我评估，还必须考察评价其所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需要，其绩效评估是否得到公众的认可，公众对其提供的公共服务是否满意。
1、公共事业管理公众满意评价的产生及实质
以公众是否满意来对公共事业管理结果作出评价，这是20世纪70年代世界范围内开始的政府管理改革运动中，“行政就是服务，公众就是顾客”改革必然结果。
公共管理机构的宗旨是向公众提供公共服务，在相当程度上公共管理机构和公众是生产者和提供者与顾客的关系，公共管理机构的服务必须围绕公众的需求进行，只有当所提供的服务满足了作为消费者的公众的需要，只有当公众对服务满意时，公共管理机构的服务才是良好的服务，才实现了公共服务这一特殊“商品”的价值——公共管理机构才真正产生了绩效。因此，公众对公共管理机构的满意程度，也就必然是衡量公共管理机构的绩效的指标，是一种将公共服务在一定程度摆上了特定的市场后，用市场所要求的方法进行的一种市场检验。实际上，从公共管理的角度看，这一公众满意程度评价，通过公共事业管理机构的服务对象，融经济、效率、效果和公正为一体所作出的评判，根本上是对公共管理机构绩效全面的、综合的和终极性的评价。
公共事业管理由于其自身的内涵和特点，实际上是整个公共管理中这一公众满意程度评价最早涉及的领域，也是最为主要的领域。
2、公共事业管理公众满意评价的基本方法
既然公共事业管理公众满意评价在基本机理上是一种市场检验，尤其是现代公共事业产品生产和提供的特定方式本身的经济性及与市场的联系，因而对公众对公共事业管理满意程度的衡量，我们认为可以采取以下的方法进行：
第一、通过调查，分析公众对公共事业管理的满意程度
对公众进行调查的主体，应该是非公共事业管理机构。调查的方法可以分为直接调查法和间接调查法。
第二、对公共事业产品进行“市场分析”
3、实施公共事业管理公众满意评价的条件
公众满意程度是现代公共事业管理评价中一个全新的理念，一个重要的评价手段。要实施这一评价，至少必须具备如下的条件：
第一、必须建立新型的公共事业产品生产和提供体制
第二、公共事业产品生产企业有竞争的自由和公平竞争的环境
第三、公众有选择的自由和必须的民主意识