城管行政强制措施.docx

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引 言
随着改革开放的不断深入，2001 年我国加入了世界贸易组织，在与世界各国进行经济互相交流中，我国城市化发展很快，城管执法部门的作用越来越重要，伴随人们生活水平不断提高，人们对城市发展给予了更高期望；随着城市化进程的逐步加快，城市里的人数也在增大，在城市建设步伐加快的同时，城市发展中的矛盾变得越来越多，在这种背景下城管执法部门在我国出现。从城管执法部门建立到现在，城市管理执法引发的暴力冲突屡屡发生，并被媒体暴光，一桩桩暴力执法与暴力抗法事件引起了全社会的关注，上至政府下至民众无不对此问题格外关心。针对城管执法出现的各式各样的现象，我们要找到符合我国国情的城管执法体系。城管部门暴力执法现象，极易引发群体性事件，这些不仅加大了城管执法成本，损害了党和政府的权威，而且还破坏了我国的法治建设与和谐社会的构建。因此，政府要大力提倡深入贯彻科学发展观，解决城市民生问题，构建社会主义和谐社会，就需要解决城管行政执法中出现的问题。
街头商贩为城市经济注入了活力，但与城市拥挤、不卫生、不安全、逃税、出售劣质商品也息息相关，对街头商贩的管理是城市管理中的重点之一。随着城市化水平不断提高，人们对生活水平要求越来越高，城管行政执法越来越成为社会广泛关注的一个焦点。但在城管行政执法方面，相关方面的深入研究还不够全面，实践部分研究还不够，理论缺乏系统性，当前一般局限于解释法律规章制度和总结实践经验，缺乏从理论到实践全面系统的分析，理论的优势没有得到全面释放，研究成果也没有更好的转化到现实中。
1．3 研究思路与研究方法
1．3．1 研究思路
本文共分为四章。第一章绪论部分主要对写作的研究背景、选题理论及现实意义进行了简要的说明，指出了城管执法在城市管理中的困境已经成为了社会热点问题，并且明确了研究思路，对已有的相关研究成果进行了梳理总结，并以此提出了本文的创新点第二章是对城管部门与城管执法的基本概述，通过从城管部门和城管行政执法两个方面来介绍相关的概念，并对相对集中行政处罚权理论进行了简要的介绍。第三章通过对现实的城管行政执法分析，从社会影响、政府形象、人的因素等几个方面指出城管执法的现实表现及其危害和原因分析。第四章从完善城管行政执法程序和法律制度、创新城管行政执法理念、逐步改善城管行政执法的外部环境、提高城管执法人员的素质和执法技巧等五个方面来对改善城管行政执法提出自己的见解和建设性对策。
1．3．2 研究方法
（1）文献检索法
文献检索法是借助文献，对问题进行进一步的论证。在对本文的研究过程中，需要大量的文献资料进行参考和研究，在写作过程里，文献资料检索是写作的基础，也是本文主要使用的研究方法之一。
（2）规范分析法
规范分析法是根据一定的价值标准、理念或行为规范对是非做出评价。采用这种分析法，在分析城管执法存在主要问题的基础上，提出了有针对性的对策建议。
（3）案例分析法
案例分析法是用事实为依据，通过事实或案例来分析、判断，并最终得出结论。现实中的现象正是本文的研究目标，通过对案例的分析，为本文写作提供了4法对象从人权的角度规范执法行为。（2）民众利益观点，有的学者认为，人民群众利益高于一切，城管部门在执法过程中必须尊重人权，甚至在违法和暴力抗法中，都必须以人为本。城管执法人员对象往往是社会弱势群体，这些人的法律意识一般不强，缺乏法律常识，这就要在执法工作中加强宣传教育。城管执法人员
在执法过程中，如果能多一份善意，对执法对象多一些理解，执法中坚持贯彻以人为本的理念，程序公正合理、关怀民生，改变当前不良印象。城管行政执法也是一项民生工程，既要严格执法，要尊重人权，执法要服务市民，加快职能服务型转变。（3）权衡执法双方观点，针对城管执法过程中出现的抗法现象，有些学者认为这是人民内部矛盾，并不是严格意义上的管与被管的关系，能够不必通过行政手段，运用合理的方法可以解决矛盾。城管行政执法往往是生活小事，然而正是执法中的小事，导致冲突现象不断，这就要转变执法观念，创新执法形式，文明执法。①要解决城市管理执法中存在的难点问题，就应当加强宣传，建立广泛的群众参与机制，将城市管理的责任履行情况，纳入各区、街办等基层部门的年度工作责任目标考核体系，市民要做城市的主人，公众参与执法是一种重要的表现形式，一定意义上说，公众参与也是提升现代城市管理水平的重要方面。
1．2．2 国外研究综述
在国外，由于几乎没有城管执法部门，所以对城管部门行政执法的研究少之又少，我们只能通过从城市管理的角度来寻找一些国外研究，早在 19 世纪后半叶，德国学者瓦格纳率先提出了“公共服务”
②的概念，从学者研究的结果来看，服务型政府在西方称作是公共服务，20 世纪 70 年代，随着新公共管理理论不断完善，政府强调工作效率和社会服务，并提倡政府服务应向社会开放。政府的职能是服务，公共利益是目标而非副产品，在政府工作中要重视人的权益，并指出公民权和公共服务的重要地位。③一些学者研究了欧美等国的城市管理，他们认为，在欧美国家中，公共设施建设和运营都是地方政府职责，欧美地方政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把公共服务职能转移给非政府组织或个人，政府只负责监管。加拿大教授约翰·弗里德曼指出，做任何事之前，第一步是相关的官员、规划者、土地管理者都要有种意识，人是行为的目标，又是权力的拥有者。人拥有的权力包括城市权，人们有权成为社区改造奉献一份力量，这是地方政府对人的重要哲学和道德定位，一切都要从这一步开始。④
美国纽约州立大学地理与规划系,福德研究中心著名学者雷·布鲁利和刘易斯·芒共同写的认为，
第 1 章 绪论
1．1 研究的背景与选题意义
1．1．1 研究背景
我国现有的《行政处罚法》，是我国政府部门行使行政处罚的依据法律，其中以相对集中行政处罚权为依托，创设的城市行政管理执法机制到目前运行已快二十年。建立我国城管部门对改善我国城市管理具有历史性意义，在现实运行中，城管行政执法在城市管理领域取得了很好的效果，并且在改善市容环境、维护秩序方面取得的效果也比较明显，在解决多头执法、重复处罚、执法违规等问题上达到了理想的成果，在这种有利条件下，一定程度上促进了政府部门依法行政和法治化建设。但是，城管部门经过了这么多年的发展，在有些地方城市行政管理执法也存在一些问题，其中最为严重的问题是粗暴执法和暴力抗法问题。这些问题反映出城管行政执法在现实中存在一些不合理情况，城管行政执法出现在的问题，既是社会关注的热点问题，也是解决社会矛盾的难点问题。城管部门行政执法不但关系到城市化进程，人民生活水平的提高，还对实现国家长久的安定意义重大，正是在这样的历史背景下，本文作者选择对城管行政执法问题进行研究，
希望通过自己的努力，对我国城管部门执法的规制和完善提供一份参考。
1．1．2 选题意义
随着我国行政体制的不断改革，我国政府的管理理念、管理职能内容、方式等也都在不断的转变，城管部门在执法管理中也在不断的转变自己的执法方式，使之能够解决其执法过程中的问题。面对城管执法者与被执法人之间逐年上升的粗暴执法与暴力抗法事件，在社会上造成了很大的影响，不利于社会的长期稳定与和谐进步。在对研究城管行政执法问题意图上，主要是以当前社会发生的执法案例作为资料，再联系一些理论知识，来进行探究今后我国城管行政执法运行中一些相关的依据和原则。从目前来看，我国城管执法水平普遍不高，原有的城管体制、运行机制已不适应当前城市化需要，现有的城管执法方式也急需完善，通过研究当前城管行政执法的问题和缺陷，以完善城管执法制度，改革城管行政体制和运行机制，有利于强化城管部门依法行政，推进城管执法由传统的单一型、粗放型向科学型转变；有利于防止城管行政执法过程中的弊端发生，提高城管行政执法能力和执法水平；有利于推进城管文明执法和人性化执法，努力开创城管执法工作的新局面，把城管行政执法工作推上新台阶，为建设社会主义和谐城市充足的真实资料，有利于客观提出自己的结论。
1．4 论文创新点
对于城管行政执法过程中存在的问题，本文运用当前最新的实例和材料，并且从自己身边发生的事件出发，从执法者与执法对象两个角度对城管行政执法问题进行深层次的剖析，从执法角色两个方面进了全方位、系统性的原因分析，提出归纳性、系统性的对策和想法，把理论上升到实际，在对策中，特别强调人的因素，执法人员的进步发展是决定城管改革成败的关键，并详细突出绩效考核对规范城管行政执法的重要性。
3充分发挥应有的积极作用。
1．2 国内外研究综述
1．2．1 国内研究综述
目前我国城管行政执法现实问题比较突出，城管在市民心中的形象并不乐观。市民心中的城管队员形象多是粗暴执法、随意执法，态度恶劣等，并对社会造成了一定的消极的影响，在当今强大媒介之下，城管非理性执法的事例被无限放大，在这种大形式下，对城管执法研究刻不容缓。目前，关于我国城管行政执法问题研究主要集中在城管相对集中处罚权、城管执法方式、城管法律法规等方面。学术界对城管行政执法问题研究也有十多年，一些研究成果很有价值，对改善城管行政执法发挥了积极作用。如中国人民大学法学院教授、博士生导师莫于川指出，城管行政执法要重视人权，城管行政执法要在执法和促各谐中找到平衡。要对城管行政执法全面性整治，创新执法思想，采用科学管理方法，树立现代行政法治观念。①城管部门要有创新意识，提供更人性化的服务方式，建设以服务型为导向的执法机制，符合现代化法治发展的要求。②此外还有许多学者对城管执法问题进行了深入的分析，并提出了各自不同的解决问题的方法，总的来说，可以总结以下三种观点：（1）强化管理观点，有的学者从国家管理角度认为，城市的发展需要有完善的行为规范，城市居民作为城市的一份子，对违章建筑要坚决拆除，对于不法分子不服从管理甚至暴力抗法行为要坚决打击，2006 年 8 月10 日，北京市城管部门开始对全市城管执法队伍进行配置 PDA 终端、防刺背心、头盔、防割手套等装备，其目的是提升城管的外部形象和执法水平。③中国人民大学教授、博士生导师莫于川教授强调，城管部门要积积发展执法方式，积极探索新的执法思想，运用各种激励方式，使城管执法人员自觉提升执法水平。④适当的行政强制权是城管执法的必需，应当更全面的规范城管行使的行政强制权。城管部门要实行权责相结合，城管执法人员在实施执法权力的同时，还要对自己的行为负责，要把责任分配到个人，严格规范强制权的行使。⑤城管执法在城市维护上具有重大意义，发展城管执法的广度，注定要提高其执法水平。⑥专家学者对粗暴执法持否定态度，以维护人民的根本利益和公众利益为出发点，这是城管部门的职责所在。城管执法人员要有高尚的道德感，执法态度要友好，尊重执。
第 2 章 我国城管行政执法的一般理论
2．1 我国城管行政执法基本概念的界定
2．1．1 我国城管部门的概念界定
我国城管部门属于行政事业单位，是我国当前城市治理中主要部门之一，在城市社会管理中发挥了积极作用。在《行政处罚法》中，要求要建立城管行政执法，以相对集中行政处罚权为依据进行执法。现可以把城管行政执法发展分成三步，这样能够使我们便好的认识城管部门，了解城管部门的发展史，把握城管部门的概念。第一步是我国城管行政执法的开创。从 1997 年到 2000 年,相对集中行政处罚权的在全国部分城市进行试点，从北京市开展试点工作的批复使全国各地的试点工作迅速展开，不久在国家的提倡和鼓励下，城管行政执法在全国迅速发展起来，全国各地都争相申请相对集中行政处罚权试点。第二步是城管行政执法自身完善。在相对集中行政处罚权试点扩大下。国家发文继续对行政处罚权改革力度，继续鼓励发展相对集中行政处罚权。第三步是城管行政执法深化推进。城管行政执法更加科学合理，执法法律得到进一步完善，城管部门有自主决定展开相对集中行政处罚权权限，这标志着，城管部门在全国地方政府的建设下全面发展起来。
2．1．2 城管行政执法的内涵
我国城管部门成立到目前已近二十年，但社会上真正了解城管部门性质的不多，对城管行政执法有很多错误的认识，时常能在电视上和网络上有关城管新闻的报道，而这些报道大都是负面的，对城管行政执法进行质疑的报道，在这种环境下，造成了大众对城管执法的片面认识，在这样的形式下，对城管行政执法的客观认识就显得很有必要了。现在对城管部门的解释有很多，我认为城管部门就是在城市里行使相对集中行政处罚权的政府事业单位。在我国，城管部门有很多称呼，不过大多大同小异不过大家都喜欢简称为城管，这样方便又好记，但这样却使得我们很容易把它和“城市管理”①的概念混淆。可以肯定的是，两者是不相同的，城市管理是相对整个城市说的，是城市各种社会管理的总和，城市管理的涉及面很广，只要政府部门参与了城市建设和城市发展都可以归纳到城市管理中来。而城管执法相对而言，就没有那么宽广了，城管行政执法以相对集中行政处罚权为核心，有权利就应该行使，做到依法行政，在权力执行中体现根本价值。
2．2 我国城管行政执法的运行机制
城管执法，是体制改革的产物。根据政策规定，城管部门实行相对集中行政处罚权制度，目的是建立一个独立的部门，专门行使行政处罚权，这样对于城市建设和社会发展具有划时代的意义。在国务院的推动下，城管行政执法相关制度越来越快的得到完善，在这个从无到有过程中，城管部门行使相对集中行政处罚权也是在慢慢的模索中不断前进的，在城管部门执法时，以前的政府部门权限已转移。2011 年 6 月 30 日，我国通过了《行政强制法》，又是一部规范行政机关
强制权力的法律，标志着我国对城管执法的进一步规范，是城管部门执法的又一准则。我国城管行政执法的运行机制主要是相对集中处罚权的运行，城管部门在执法时，要严格按照行政处罚权的执法范围进行执法；城管行政执法大多都是关于市容市貌方面，这种执法是相当烦琐的，但是这些又密切关系到市民的生活，所以城管部门在执法中不能掉以轻心，要用对市民负责任的态度进行执法；城管行政执法的运行机制，是一种以相对集中行政处罚权为核心的法治化过程，城管
部门在执法权限内，以法律、法规、规章规定作为执法依据，对违法行为进行处罚，并有权处理违法物品。
2．3 我国城管行政执法的法理基础
2．3．1 构建社会主义和谐社会理论
我们都知道，和谐社会的定义是在全面建设小康社会的基础上，将社会主义建设成为民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人和自然和相处的社会。和谐社会这个词是在中共十六届六中全会提出来的，在会上，对社会主义和谐社会的理解可谓是透彻的，正是由于和谐社会包括社会发展的方方面面，这就造就了和谐社会理论必定是个庞大而复杂的理论体系。和谐社会的构建，就是把我国的不断完善我国的法制建设，法制建设对我国社会管理和稳定意义巨
大，要把依法治国战略方针落到实际上，就必须加大我国法制的完善；和谐社会关系到人民的各个方面，人民是社会的细胞，要把社会这个大环境治理好，保障人民的合法权益，让人民感受到社会主义的优越性；和谐社会的一个重要目标是实现全社会的小康，人民过上富裕的生活，实现全社会的共同富裕，这个目标可是说是任务艰巨，但是在党的正确领导下，相信过不了多久这个目标一定会实现；和谐社会理论不仅包括物质方面的，还包括精神方面的，现在物质文明已经发展
到了一个可喜的高度，但是由于我国历史原因、地理原因、人为原因等，社会出现了区域发展不平衡现象，这是有背和谐社会的，所以要统筹兼顾发展；现在精神文明建设离人民的需求还有差距，现在人民的基本温保已经解决了，随着人民生活水平的不断提高，人民对精神文化需要也水涨船高，只有加快发展社会精神文明建设，提高人民的思想道德素质，才能让人民更加享受现在发展的成果；和谐社会理论对社会管理也有更深层次的要求，要实现社会秩序良好，保证社会的
稳定，就必须让政府在法律的规范内行使权力，做到权力服务到民，努力形成人民当家作主的执法环境。所以，构建社会主义和谐社会，从某种意义上说是城市化建设，城管行政执法在城市进程中的作用是无可争议的，城管部门要规范执法方式，始终贯彻科学发展观，要坚持以人为本，形成和谐的城管行政执法氛围。
2．3．2 依法治国理论
1996 年依法治国第一次被提出来，之后的中共十五大对依法治国的内容进行了进一步的完善，现在的依法治国国策已经发展上升到了理论层次，在治理国家方面发挥着至关重要作用。依法治国是在人民意志的基础上，体现人民意愿，根据社会发展规律，以法律为依据，科学合理进行社会管理；依法治理理论主要从法律和治理两个方面进行研究，国家要有法可依，一个国家如果没有法律是万万行不通的，只有建立健全法律法规，才能使国家的管理更有成效，才能使国家
的发展更加有保障，法律在一定意义上说就是国家的权威，国家的权威就是法律的生命；国家治理的前提是要有法律，没有法律这个条件，社会治理就等于没有标准，治理也就成为了人治，治理发展说到底就是法律的发展过程。用最简约的方式说，依法治国就是依照法律来治理国家。现在我国对依法治国战略很重视，无论在日常社会管理中，还是在政府内部运行中，都要用依法治国的思想指导现实工作。依法治国是社会主义建设的客观要求，要建设具有中国特色的社会主义
社会，要进行社会主义物质文明和精神文明建设，就必须把依法治国方针政策贯彻始终。当前我国正处于社会主义初级阶段，一是要保证国家长治久安，二是要保证经济的健康发展，三是要实现社会和谐，依法治国在执法行政上具有明显的指导作用，要在法律的范围内行使职权，不能超越法律法规进行社会管理，执法行为要对人民负责。依法治国理论的提出，是对我国政府行为的又一次规范，政府各部门要按法律行政，要依法执法，不能做出有悖法律的行为；政府各部门执
法要严格按法律执法，我国是个法治国家，法律的意义等同于国家的权威，所以任何有违法律的事件都是一种对国家对人民不负责的表现；政府各部门的依法行政必须要受到监督，只有进行全方位的监督，才能使避免有法不依现象，能够确保权力行使符合法律规定，实现政府执政规范化发展。
2．3．3 治理理论
从治理理论提出到现在，治理理论经过不断深化和完善，现在越来越具有实用价值，不但运用于企业治理，在政府治理中也有广泛的涉足。可见治理理论得到全社会的一致看好，受到国际学术界等学术组织的推崇。随着全球对公共治理的关注变得更为广泛和日益重要，对于这一概念的界定有多种说法，直到现在治理概念仍然相对模糊和复杂。治理的提出其实很早了，早些时期治理这个英语单词跟统治的单词是一样的，因而治理在当时的词意等同于管理，当时给予治
理的定义主要是在硬性方面，强调制度的硬性贯彻实行，在政府社会管理上面，主要表现在对公共秩序的维持。但治理理论发展到在 20 世纪后期后，政府在社会管理运用上，对治理理论赋予了更全面的解释，治理理论不仅是一种政府管理方式，更是一种复杂思想体系。①治理就是管理政策网络。②治理的特征概括起来主要由以下几点：1、治理主体的多元化；2、主体责任不明确；3、主体之间权力相互依存；4、自控的全方位体系；5、政府职能的诠释。当前的治理理论并没
有秉承社会科学中两分法思维方式，而是用一种独特的思考方式，把互相对立的管理进行有机结合，从而提高管理效率。可是说这是管理学术界全新方式，把管理看成是一种合作；权力是政府的统治依靠，也是政府进行管理的手段，政府权力的拥有是天生的，然而治理理论提出民主也是权力表达方式之一；治理理论已经把民主作用推到了一个新的高度。治理理论在某种程度上指出，在传统公共行政学中的人性假设中，存在的不一致性，社会组织和个人也具有相当的责任心和
道德感，具有为他人、为社会、最终为自己服务的动机；治理理论中列举出来的一系列举措，有很多是我们所熟悉的，也是当前政府部门实际运用到的，政府部门要公正执法，要做到执法公开透明，更要摒弃以往传统的计划行政，把执法观念从人治向法治转变，保证执法合理有序。
第 3 章 我国城管行政执法的存在问题、危害及其原因
从城管部门创建到目前，城管部门发展已经将快 20 年了，实践证明，城管行政执法对解决政府部门中职权不清、执法不明问题取得了很好成效，特别是在维护城市正常秩序上作用明显。城管部门作为政府事业单位，在城市建设和城市管理上取得了显著成绩，得到城市居民的一致好评，正是因为城管部门工作主要针对城市建设，关系到城市居民的切身利益，所以城管行政执法立足于解决城市居民身边迫切需要解决的问题，并在规范城市秩序中发挥了越来越重要的作用，
但是随着城管行政执法范围的不断加大，在执法中也暴露出越来越多问题。
3．1 我国城管行政执法存在的问题
3．1．1 城管在行政执法中存在执法违法现象
2004 年辽宁省沈阳市发生一件城管行政执法违法事例，有一位市民在城区有一处无产籍房产，房子建造时间已近 40 年，由于历史原因该市民的房子没有房产证，正是因为这个原因，城管部门认定该市民的房屋属于违章建筑，限期自行拆除房屋，但是该市民并没有在限期内把房屋拆除，限期一过，城管部门就组织强拆队伍，城管执法人员不顾该市民的生命财产安全，动用重型拆卸工具，尽管该市民及家人上来进行阻挠执法，但是在城管执法人员控制下，没过多久就把
房屋夷为平地。①党的十五大报告里，早就把依法治国提高到一个战略高度，建设社会主义法治国家，是政府部门长期的任务，而且要不间断的把这项关乎国家长治久安的战略持续下去，这次会议对我国法治化建设具有历史情意义，认识到依法治国是人民安居乐业的基本保障。城管部门作为政府城市管理主管部门，必须坚持依法行政，严格执行国家法律法规，按照法定权限和程序行使权力，在履行职能职责时，要坚持依法办事，用法律规范执法人员的言行，然而，有些地方
城管执法人员法治观念淡薄，有法不用法，无法随意执法，执法不公、不透明屡禁不止，有的地方城管部门违法乱纪现象时有发生，严重影响了国家社会的长治久安，有损国家行政法律的权威，更违背了国家依法治国的基本国策，影响社会主义法治建设。
3．1．2 城管在行政执法中存在忽视人格现象
2010 年 10 月 22 日，河南省郑州市发生一起城管行政执法不当事件，事件是这样的，两名商贩在街头摆摊，城管执法人员的突然到来让他们毫无防备，城管执法人员一看到他们在摆摊，一上来就把摊子掀翻，两名商贩对城管执法进行理论，城管执法人员对两名商贩进行殴打，造成两商贩不同程度受伤。围观的市民看到这情景后，群体性掀翻城管执法车，以致现场快要失控。①我们都知道，法律是维护社会正常运行，保护人民的基本权利和义务。行政法律早就有明确规
范，人民的利益是最大的准则，要向这个准则靠拢。城管部门这种执法，简直是无视人的基本权利，直接侵害了公民的合法权益，有的执法严重损害了公民的基本权利，具体权利有以下三个方面：一是基本人权损害。城管行政执法必须保障和尊重公民的基本人权。如果人权都得不到保障，那还谈什么社会和谐，社会也就没有公平公正了。公民的基本人权是从自由、人身和财产等方面来说的，在我国的根本大学宪法里，公民基本人权都是白纸黑字写着的，是受法律保护的，对
人权的侵害可以说是一种违法形为。人权是一种公民的基本权力，城管在执法过程中，必须尊重和保障公民的基本权利，漠视人权就是一种不负责的表现；二是公民法定权利的损害。保障公民的合法权益，是城管在行政执法中义不容辞的责任，只要是跟人权相关的利害关系，城管部门不仅不能自身在执法中侵害，而且还应采取有效措施来保障并防止其他组织或个人的非法或不当侵害，另外，城管部门还应提供执法保护，服务城市化建设；三是正当防卫权的损害。公民的防卫
权主要有：对无效行为的抵抗权，对违法行为的申请复议权、提起行政诉讼权、对行政损害的要求赔偿权以及救济过程中的种种权利等，另外，要拓展多渠道表达方式。部分城管部门在行政执法过程中，并没有充分尊重公民的防卫权，无视公民的人权和其它合法权益，无视人的人格和尊严，在城管执法违法侵害权益中，有的直接侵害了人的救济权以及抵抗权等，这些都是要禁止的。
3．1．3 城管在行政执法中存在公权私用现象
随着城市的不断发展，出于城市管理的需要，城管部门的执法范围变得越来越广，越来越多的行政处罚权也集中到城管部门，由于我国的监督体制还不完善，城管行政执法时不时的有公权私用现象发生，经过深入研究，主要原因是，有些地方城管部门没有多余的资金，部门运行资金紧张；有些地方城管执法部门经费是自给自足，有的连基本福利都没有保障，在这种不正常财政体制下，就必然会出现公权私用现象，因为如果连最基本的收入都没有保障，执法人员就会受到利
益驱动，人都是向利的，就会干出一些违法乱纪的事来；如今政绩观很受领导重视，因为这关系到个人升迁和利益，在一些地方城管部门还出现任务分配，无论用什么方法，不看过程，只看结果，这就导致在实际执法过程中，城管执法人员总是把完成任务作为目标，违背执法理念，只要有利可图，无论执法方式再偏激是城管执法人员恶劣强拆，直接导致几百村民无家可归，还造成 2 名村民受伤，城管暴力强拆给数百群众造成了严重的损失，直接经济损失上千万元，此事件不但使村民的人身财产造成了重大损失，还被网络媒体广泛报导，引起了社会各界的强烈关注，当地群众在遭受暴力执法后，情绪十分愤怒，一度引起群体事件，在当地引起了不小震动，对政府产生了不良影响。①城管部门本身就是政府机构，要对市民高度负责的态度进行执法工作，城管行政执法本是法律的外在表现，然而，在现实中，有些城管执法人员不管法律法规，随意的执法，主观的执法，这样的执法行为让市民产生抵触情绪，一看到城管行政执法就反感，这不利于社会法治建设，更不利于服务执法建设。正是由于社会上经常出现执法不当事件，慢慢的让市民对城管存在偏见，从而在某从程度上不配合城管执行公务，甚至阻碍正常性执法，这种现象是不应该的，要避免。城管行政执法不当现象时有发生，在我们身边，一些执法人员在执法过程中，不按规章制度执法，不按执法程序来执法，执法方式也不人性化，不把服务行政当回事。现在常常在网上报道的城管行政执法不当现象，对社会已经形成了一种隐性意识，社会大众对城管部门的定义也变得越来越偏离实际，这都是对政府维稳不利的，有损了政府在市民心目中的形象，更降低了政府的公信力。城管行政执法不当不仅侵犯了人的基本权利，使人心背离，更加激化了社会矛盾，影响社会安全稳定，不论是对执法者还是对执法相对人，损害的都是政府的权威和形象。
3．2．2 影响社会和谐
中共十六大上，报告第一次提出建设社会主义和谐社会，其目标是扩大社会中产阶级，减少低收入和贫困人群，监督收入来源，努力改善人际关系等，我国现在主要任务是全面小康社会，人民的生活质量上去了，那么就会感到幸福，社会就会更加和谐，这是符合科学发展观的，这也会让社会变得更加安定有序。随着时代进步，社会主义现代化建设也不断深入，和谐社会建设是社会发展的必然要求；随着市民物质和精神需求增长，城市化水平也要跟上，城市就是一个社会
群体，只有社会和谐了，市民才能感受到社会主义的优越性，才能感受到城市化发展带来的利好，城管行政执法关系市民生活方方面面，提高城管行政执法水平也是社会民生的要求。然而，在有些地方城管行政执法中，执法不当，执法手段粗暴，有的还发生群体抗法现象。2009 年 11 月 24 日，广西省梧州市就发生一起城管行政执法不当事件，事件是这样的，有个卖水果的水果贩子在路边卖水果，突然城管执法车开来，执法人员一下车就把水果贩子的东西全部搬上执法车，水果贩子为了减少损失就阻挠执法人员搬自己的东西，还不让执法车开走，双方一上没有一个明确的法律标准，没有标准就等于没有执法准绳，在执法中就会出现胡乱执法和越权执法，这种权限划分不明，拍脑袋执法现象，都有可能导致权力冲突的发生。
3．3．2 城管与各职能部门缺乏协调合作
由于我国城市发展的需要，城管部门孕育而生。当前，城管是实施相对集中行政处罚权的主要部门，然而有些行政处罚权却划分模糊。其实原执法部门与城管执法部门一直都存在相互联系，当进行特别执法时，各执法部门应协调配合，以提高行政效率，维护城市社会秩序。按照行政处罚法的规定，城管部门建立以后，城管行政执法要与政府各部门协调执法，但实际上城管执法部门与原执法部门没能有效地协调配合，简单和利益的事情跟城管部门争着做，而执法难度大、不利的事情，直接交给城管处理，原执法部门即使具有该领域的权限，也不执法。城管的职能主要涉及到工商、市政、公安交通管理等部门，处罚权相对集中后，原机关依然保留了部分执法权，城管执法过程中与原机关产生一些职责交叉、模糊不清、部门利益冲突的问题，这些职责冲突，是对政府职能划分合理性的质疑，职责不清可能直接导致执法推诿扯皮。城管行政执法的不断扩大，出现了更为复杂的执法难题，由于缺乏城管与各职能部门协调合作体制机制，执法各自为政，导致了相互之间信息互通不够、协调配合不够、指导监督渠道不畅等一系列问题的产生，使城管综合执法在实际工作中困难重重，这些都是造成城管与各职能部门缺乏协调合作的重要原因。
3．3．3 城管行政执法考核和监督机制不健全
现在，不同的地方城管部门具体的考核制度都不太一样，有的地方用的是政府通用的考核制度，有的地方是用本部门的考核制度。在城市管理中，城管行政执法部门责任重大，并且都与市民生产生活息息相关。但是，由于在城管部门绩效考核体制不健全，有的执法人员并没有认识到自身的职责，一味的强调实绩，完全把服务性执法抛在脑后，执法功利性现象突出，有时还暴发抗法事件，还有些地方城管执法部门实施任务指标考核，这样的计划性规定严重违背执法规律。
当前，在不同的地方，城管部门有的是行政单位性质，有的是事业单位性质，然而事业性城管部门往往工资低、福利差，基础设施不足，管理费用少，这使得城管部门出现轻管理、重罚款，为了上级规定的指标，单纯追求经济指标，以经济效益来考核年度工作，而不注重其它比如群众满意度、业务创新、执法过失的考核。行政执法监督的一般性理解是，各类监督主体依法对国家行政机关及其公务直在拉扯，后来围观市民看不下去了，就都上来评理。但后来矛盾升级，城管某
些执法队员不文明的执法行为和态度，引起在场围观群众的强烈不满，导致执法车被推翻事情的发生。这起事件还在广西的一个权威新闻媒体上被写出来。①在现实中，城管行政执法有时候不被市民理解，市民的错误观念可能使抗法发生，极易形成暴力冲突，并造成社会恶劣影响，不利于社会的稳定，对构建和谐社会造成严重冲击。
3．3 我国城管行政执法问题存在的原因
3．3．1 城管行政执法权限不清晰
任何一个政府部门都会有执法权限，城管行政执法也不例外，如果连执法权限都不清晰的话，就必定会造成执法不当。城管部门从一开始建立就给予了很大的期望，现在执法范围也变得宽了许多，城管行政执法的主要职责是处理城市里发生的一些民生问题，可以说，城管部门管辖的领域大到城市发展规划，小到市民生产生活，它管辖范围跟许多政府部门有重叠，有时候会出现多头执法现象，有时候更会出现执法混乱。我们都知道，为什么要建立城管部门，就是为了避免
执法混乱、政出多门等问题，所以涉及到多个领域，而在不同执法领域中，所面对的不同执法对象所采用的执法手段和方式都分别包括在相关的众多法律和法规中，而且目前我国还缺乏完整统一的行政程序法法律规范，而地方的有关政府规章制度规定的也比较笼统，没有具体化和明确化，这样的话，就使的执法中执法人员乱执法，随心所欲的执法，处罚权运用不当，在执法中不把市民权益当回事，由于部门利益驱动和监察机制的缺失，在当前的城管上作普遍没有做到全面
公开，加深了执法对象和社会的质疑和不满。
前面说了，现在城管部门执法范围很广泛，有些权限还没有法律依据，城管部门就好像是个统一行使机构一样，只要有执法的地方就有城管部门参与，因此，城管部门被市民看成政府最有权力的部门。在城管行政执法中，正是因为城管行政执法范围广泛，使的发生执法冲突的机率大大增加，而且城管行政执法给市民的印象普遍不是很好，这就让城管行政执法在行使中不被市民理解，城管行政执法工作无形中也加大了。正是由于在整合城管综合选择执法权时，不合理的内部
构造与权力配置，才导致城管行政执法中权力冲突，让权力行使效率低下。城管行政执法行使的有些行政处罚权并不是唯一，有的政府部门也有一样的行政处罚权，因此，城管部门在执法中可能会出现从复执法。这就产生了城管执法部门同相关部门之间的权力范围的划分、协调与配合问题，由于在行政执法范围的划分都是正确的。这种执法理念严重威胁到政府执法形象，2011 年 12 月 10 日，湘潭市人民政府出台《湘潭市人民政府关于禁止"六乱"行为的通告》，湘潭市政府从城市发展实际出发，根据城市布局特点，科学合理制定城管行政执法方案，在市区设市容环境监督员，跟城管行政执法人员一道，维护城市现代化发展秩序。他们长期在固定区域内执法，在执法过程中，城管执法人员实行以罚代管的执法方式，市容监督员手拿城管部门特制的罚单，只要看到有违章的市民，他们就会说明原因并开出罚单，违章者只有交了罚款才能离开，有时候城管队员不在监督员也罚款收钱。①有关法律人士指出，这样的城市管理并没有法律依据，市容环
境监督员执法资格定位也很模糊。目前有些城管部门在实际运作中，还存在罚款收入与城管执法人员补助、福利、晋升等挂钩，罚款收入财政上返还分成的情形，还有存在城管执法人员利用执法之便，通过对执法信息进行交易，从中收受财物，这些都造成了执法行为腐败现象的大量产生。
3．1．4 城管在行政执法中存在粗暴执法现象
2012 年 2 月 7 日，湖南省衡阳市发生一起城管行政执法不当事件，事发地点是位于衡阳市火车站广场北面的天力批发市场，事件主要是市场外的人流量很多，因此有很多摊贩在这做生意，一个女摊贩如常在市场外面卖东西，，中午时间，市城管部门突击执法，当城管执法人员一到市场，二话不说，只要看见有摊贩在做生意，就没收做生意的工具，如果摊贩反抗的话，就立马使用强制性手段，这个女摊贩在阻碍执法中，被执法人员无情地推倒在地，生意工具被就地破坏，城管行政执法完后就扬长而去。
现在城管行政执法已经快走了二十年，但有些传统落后的执法方式依然存在，这不能不让人感到服务型执法什么才能到来，城管行政执法要贯彻服务思想，而在现实中，有些地区的城管部门进行粗暴行政执法，这严重违背了政府部门为人民服务的宗旨，损害了人民群众的利益，有的暴力事件还对社会造成了极大的恶劣影响，严重阻碍了国家服务型政府职能的顺利转变，是对服务型社会的一种破坏。城管部门在行政执法中要确立服务理念，只有把服务理念转化成行动，运用服务意识指导实践，以服务市民为原则，切实保障公民的基本权益，这样才能把这项重大而影响深远的工作做好。
3．2 我国城管行政执法问题的危害
3．2．1 损害政府形象
执法人员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。我国目前对城管执法尚缺乏有效的监督，监督机制不明，一是城管执法机关的权力范围不断扩张，而权力的过大，势必会伤害到相对人的合法权益；二是城管机关的性质定位目前尚不明确，有的地方是行政机关，而有的地方是事业单位，缺乏明确的统一的定位，从而导致对其监督管理难以到位；三是执法对象特殊性，弱化了监督权利作用。
现在我国规范城管行政执法的法律有限，在监督体制机制还没完全建立起当下，城管行政执法违法现象时有发生，迫切需要建立系统化监督。权力机关、行政机关及司法机关对城管行政执法的监督属于行政机关的内部监督，这种内部监督在一定程度上具有不可替代的作用，但是单靠政府内部监督体系是远远不够的，城管执法作为关系到人民群众生活的方方面面，依法执法，按规章制度管理是社会的客观要求，然而，在现实中，社会组织中的人民政协、工会、共青团、妇联等，并没有充分扮演好对城管执法的监督，一些社会组织甚至采取无为式监督，只要不损害组织利益，对城管行政执法不当都视而不见，把监督的职责推向群众和社会媒介，群众监督虽然积极参与国家管理，表达自