卫喜亮 党政公文写作之异同及发展趋势的设想3.docx

党政公文写作之异同及发展趋势的设想
作者/卫喜亮 扬州大学文学院 225002
摘要：公文是党和国家处理公务的重要文字工具。党政公文的写作在文种、内容、格式、诸方面各有异同，为适应党和国家机关工作的发展变化的需要，本文试图对党政公文写作的异同进行分析与探讨，并对法定公文发展趋势予以思考与预测。
主题词：党政公文 异同 发展趋势

公文是公务文书的简称。它是一个国家统治阶级在管理国家、处理各种公务时制作和使用的文字工具。在我国，公文是党和国家机关在领导党的事业和治理国家方面，用以表达意志、传递策令、沟通信息的文字工具和手段。《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）指出，在党的机关方面，公文是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）指出，在国家行政机关方面，公文是国家行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
我国公文写作的历史极为悠久，可以说源远流长。尤其在建国以后，我们党成为执政党，机关的公文处理工作发生了很大变化。党政公文根据不同性质分为行政机关公文和党的机关公文。半个世纪以来，党中央、国务院和中共中央办公厅、国务院秘书厅不断在修改和完善公文的格式、语言等方面做了很多工作，形成了法定的程式。从文面格式到行文规则，从文种选择到语言表达都有十分具体的规定，使党政公文在社会发展、经济建设中发挥着越来越重要的作用。但是现行行政机关与党的机关公文在文面格式、行文规则，尤其在文种的确定与选择方面存在着一些差异，导致了在行政与党的公文的实际写作上有诸多不便，甚至出现差错。因此有必要对其异同予以分析研究。
一、党政公文的格式的异同
《条例》的第八条指出，党的机关公文由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送机关、印制版记组成。《办法》的第十条指出，公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。比较两者之间的内容，可以很明显的看出他们之间的称谓有明显的异同。
公文的写作讲究建构的规范性，从格式上看，党的公文与行政公文的格式可以说是大同小异。在用纸格式要求方面，党的公文可用16开纸也可用A4纸，行政公文规定用A4纸，张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。《条例》与《办法》有明确规定，党政公文的印装格式是完全相同的，均是左侧装订。党的公文的格式分三部分，分别是文头部分、行文部分、文尾部分；行政机关的公文也分为三个部分，分别是眉首、主体、版记。尽管如此，党政公文在文面格式、称谓上的差异较多。
（一）版头（发文机关）。 版头是公文首页上端印制的一行套红大字，一般由发文机关全称或者规范化简称加“文件”构成。这一公文格式要素，党的公文称“版头”，行政公文称“发文机关”。
（二）份号（公文分数序号）。当公文是绝密或机密公文时，一般要在首页的左上角标注公文印制份数的顺序号。党的公文称公文印制份数序号为“份号”，行政公文称“公文份数序号”。相同点是，在公文的写作中，党政公文均可在顺序号的数字前面可编虚位（如0000015）。
（三）密级（秘密等级）。密级是根据公文内容的重要程度而划分的等级。对于这一格式要素，党政公文间从称谓到标注位置都存在很大的差异。首先，党的公文称这一要素为“密级”而行政公文称“秘密等级”；其次，标注的位置不同，党的机关公文标注在文件首页的左上角，行政公文则标于右上角；对于行政公文，如需同时标识保密期限，应在秘密等级和保密期限之间用“★”隔开。
（四）紧急程度。紧急程度是对某些急需处理的文件，由发文机关对受文机关提出处理的时限要求。党的机关公文将紧急程度分为“特急”、“加急”，行政公文则分为“特急”、“急件”。党政公文的标注的位置是相同的，一般在文件首页的右上角、密级的下方。
（五）发文字号。发文字号是向外发文的登记编号。编制发文字号的原则，《条例》和《办法》中均作出了明确的规定，综合起来，主要有：发文字号包括机关代字、年份、序号三个要素；联合行文，只表明主办机关的发文字号。
（六）签发人。签发人即签发文件人的姓名，用楷体字标注于发文字号的右侧的适当位置，居右空一字。党政公文在这个要素的处理上是一致的。
（七）标题。标题是法公文的“眉目”，是一篇公文整个结构要件中的核心。按照党和国家有关公文法规的规定，公文标题一般应由发文机关名称、事由和文种三个要素组成。
（八）主送机关。《条例》第八条第六款指出，主送机关是主要受理公文的机关。主送机关名称应当用全称或者规范化简称或者同类型机关的统称，位于正文上方、顶格排印。《办法》第十条第七款指出，主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。
对于这一要件，党政公文写作的处理方式是相同的。
（九）正文。正文是法定公文的主体，用来表述公文的内容。对于行政公文，按《国家行政机关公文格式》的规定，正文部分用3号仿宋体字，一般每面排22行，每行排28个字。
对于党政公文写作内容上的异同，此处不作分析。
（十）附件。在公文制作过程中，如公文有附件，要在正文之后、发文机关署名或成文日期之前注明附件的名称和件数，在这一要件的处理上，党政公文的处理方式是相同的。
（十一）发文机关署名。对于这一要件的处理，党政机关公文的写作处理方式上有相同点也有不同点。
相同点：以单位名义发文要写全称或规范化简称，以领导人的名义行文要注明职务和姓名，两个以上单位联合行文要联合落款。
不同点：党的机关公文一般在落款处署发文机关名称，应用全称或规范化简称。行政机关公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文时间，并加盖印章；当联合行文需加盖3个以上印章时，才署发文机关名称，排在成文日期与正文之间。
（十二）成文日期。成文日期即法定公文生效的日期，是公文格式的一个重要组成部分。党政公文在公文成文日期的确定上原则是一致的：
①会议通过的决定、决议等以会议通过日期为准；
②领导人签发的公文，以签发日期为准；
③联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准；
④法规性文件以文件批准日期为准；
⑤一般电报、信函等则以实际发出日期为准。
（十三）印章。在公文中，除“会议纪要”（因其有特定的格式）和电报形式发出的公文以外，公文均应加盖印章。党政公文在用印的方法上是相同的，即骑年压月，上大下小。
（十四）印发传达范围（附注）。印发传达范围是对文件发送范围和阅读对象的限定。党的机关公文叫“印发传达范围”，行政机关公文称为“附注”。党政公文标明阅读范围的位置一般在成文日期的左下方。对上行文不可标注阅读范围。
按照规定，对于行政公文中的请示，应当在附注处注明联系人的姓名和电话号码，一边联系。这是行政公文格式中一种特殊情况。
（十五）主题词。主题词又称叙词，是确切表达出公文主旨的规范化名词或名词性词组，用于法定公文的主题标引和检索。《条例》第八条与《办法》第十条都明确规定，上报的文件，应当按照上级的要求和《主题词表》的规定标注主题词。
（十六）抄送机关。抄送机关与主送机关相对应，二者合称法定公文的受文机关。党政公文在抄送机关的格式要求上是相同的。抄送机关的位置，在公文末页的下端，主题词之下，用3号仿宋字体靠左空一字格，其上下各印一条隔线，两条横线之间写抄送机关名称，按照先上级、后下级，再不相隶属机关的次序排列，在最后一个抄送单位名称后标句号。
（十七）印制版记（印发机关和印发日期）。党的机关公文叫“印制版记”，行政公文称“印发机关和印发日期”。 《条例》第八条第十七款指出，印制版记由公文印发机关名称、印发日期和份数组成，位于公文末页下端。虽然《办法》中没有明确指出印发机关和印发日期的具体要求，但在具体的实际写作过程中，党政公文对印制版记及印发机关和印发日期的处理是相同的。
二、党政公文的种类的异同
党政机关明确规定的党政公文种类有18个：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要、命令、公告、通告、议案。其中有9个是相同的，即：决定、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要；不同的也有9个，其中属于党的机关的有5个，即公报、指示、决议、条例、规定；属于国家行政机关的有4个，即命令（令）、议案、通告、公告。
党的公文专用的5个文种，在实际应用中行政机关也使用。“公报”是党的机关专用文种，但在实际工作中，时而会用到这一文种。例如，统计公报是国家行政机关的工作部门用来发布情况及重要决定事项的公报，如国家统计局发布的《2000年第五次全国人口普查主要数据公报》、《中华人民共和国2000年国民经济和社会发展统计公报》。“决议”是党的机关专用的主要公文种类。其实，在1993年之前，行政公文中也有决议这种文体，1993年《国家行政机关公文处理办法》进行修改时，删去了这一文种。尽管如此，在今天的实际公文写作中，仍然有行政机关只用“决议”这一文种的现象。其他三种文种指示、条例、规定均有类似情况。
由此可以有这样的探讨结果，既然有的党的机关专用公文文种在实际的应用中有行政机关使用的情况，并且是经常性的现象，公文种类就不应该严格的区分是党的专用文种还是行政机关专用文种。
三、党政公文写作发展趋势的设想
为适应党和国家机关工作的发展变化的需要，公文写作也在不断得发展变化，仔细甄别党和国家机关公文写作的异同，可以根据社会政治经济发展趋势以及党政机构改革的趋势等因素可以设想党政公文发展趋势有以下五个方面：公文种类有减少的必要，党政间的公文种类可以互用；两岸三地公文写作的改革与统一；省管县以后，公文的处理方式将发生转变；发文字号于简单，造成机关代字重复的现象要力求避免；写作手段的更新，载体的变化，传播方式的改变。
（一）公文种类有减少的必要，党政间的公文种类可以互用。
“决议”和“决定”同属决策性文件，就其反映的内容来说基本是相同的。但“决议”与“决定”也有一定的区别。在发文的原则上来讲，“决议”是严格区别于“决定”的，“决议”必须产生于法定的会议；而“决定”则不然，有的是产生于法定的会议，有的是领导机关直接作出决定的。在实际的应用中在“决议”与“决定”的公文种类使用上往往有混用的现象，甚至在政党之间也有互用的情况。如：《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》（2001年9月26日中国共产党第十五届中央委员会第六次全体会议通过）这一文件是“决定”，并且是经过法定会议讨论通过的，但是在实际的应用中，完全可以用“决议”这种文种来发文，这完全符合决议的定义要求。而且在实践的过程中还有行政机关使用党的机关公种类的现象。
所以在公文制作的过程中，“决议”完全可以退出公文种类的舞台，用“决定”来身担党政公文写作过程中对重要事项、重大动作或重要决策事项作出安排时使用的一种公文这个重任，在党政管理工作中发挥更重要的作用。
与“决议”和“决定”之间的关系相类似的还有两种公文种类，即“公报”与“公告”。公告与通告同属发布重要事项的周知性的公文种类，它们之间既有区别又有联系。区别在于，党的机关常用公报而不用公告；行政机关常用公告，亦用公报。同时，就发布的内容来说，公报用于发布重要事项；公告既发布重要事项，也发布法定事项。二者的联系之处即，发布机关都是高层的；发布内容都是重要的；发布形式都是公开周知的。从以上的区别与联系我们可以看出在公告与公报之间同样存在公文种类使用上的混用现象以及党政之间互用的可能。“公报”是党的领导机关的正式公文文种，在行政公文的文种中，一直没有列入“公报”，但在实际工作中，时而会用到这一种文种。如：统计公报，这是国家行政机关的工作部门用来发布统计数据的公报（《2000年第五次全国人口普查主要数据公报》、《中华人民共和国2000年国民经济和社会发展统计公报》）。在以上的例子中我们可以看出，国家行政机关在必要的时候可以用公报来发布重要事项。同样的理由，党的机关也可以使用“公告”来发布重要决定或重大事件。再从二者的定义来分析，公告是国家机关向国内外宣布重要事项或法定事项时使用的公文文种；公报是公开发布重要决定或重大事件的周知性的公文文种。我们不难看出二者之间的界定其实就是是否向国内外的问题，在公报对发布界线不明朗化的情况下，我们可以默认它的发布对象可以是国内也可以是国外，在发布内容可以相同和使用方式上有相同之处的情况下，我们可以将公报与公告合并使用，“公报”完全可以退出公文种类的舞台，用“公告“来身担向国内外公开发布重要决定、重要事项或法定事项的重任，在党政管理工作中发挥更重要的作用。
与“公报”和“公告”之间的关系相类似的还有“指示”与“意见”。指示是党的机关使用的一个主要公文文种，指示是对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则时使用的一种公文。而“意见”是对重要问题提出见解和处理办法时使用的公文文种。“意见”与“意见”二者之间既有区别又有联系。二者的区别，首先，就文种的使用来说，指示是党的机关使用的文种；意见则是党政机关共用的公文文种。其次，就行文关系上，指示是上级对下级发文时使用的；意见是可以是下级对上级行文，也可以是上级对下级行文，同时也可以是平级之间行文。二者之间的联系，二者同是对问题的解决和工作的布置，具有很明确的指导性和建议性。在实际的工作中，上级机关对下级机关的发文，不论是“意见”还是“指示”都具有指示要求的性质。也正是因为二者之间的联系十分紧密，因此在实际的公文制作过程中也出现了“意见”与“指示”混用现象和党政机关之间互用的情况。因此在文件下发给下级的时候，下级机关难以掌握或遵从。
其实，公文的写作过程中，对公文的种类要求可以适当放松，分得也不应过于细致，最不应该出现的是大部分公文种类只适应与上级对下级行文时使用，等级过于森严。对公文的行文意图以及公文种类选用上，更应该注重公文的内容以及发文的方式。因此，“指示”与“意见”在实际工作中可以合二为一，完全可以用“意见”来代替“指示”，在上下级或平级之间只用“意见”来行文，在一定程度上可以杜绝官僚作风的滋长。
与“指示”和“意见”之间的关系相类似的还有“条例”和“规定”。
（二）两岸三地公文写作的改革与统一。内地与台湾、港澳地区的公文有着共同的源流，但由于历史渊源、地域性特征以及政治体制的不同，两岸三地的公文又有明显的差别，但大家毕竟都是中华民族，有着相同的文化传统，在公文写作方面也有着许多相同点和不同点。正是基于这样的基础，两岸三地的公文写作的统一与改革有足够的可能性。
两岸三地的公文改革与统一的基础性条件有以下几点：
首先，两岸三地的公文语体基本相同。在语言问题上，中国大陆、香港、台湾的公文完全一致的，即要求用中文，用普通话表达，用浅白简明的语言写文章，不用陈腐的文言词语。
其次，构成公文格式的要素基本相同。两岸三地的公文从发文机关到标题再到附件以及份数等基本上相同。
再次，两岸三地的公文处理过程基本相同，在公文处理的环节上都是两个系统，三个部门。
最后，两岸三地的公文表达要求是一致的。尽管各地对公文表达要求的提法不完全相同，但在实际所指上是一致的，其要点是：文字浅白，精简达意，条理清楚，措词得体，真实准确，工整洁净。
在国家统一的前提下，在两岸三地的政治、经济不断融合的历史背景下，三地公文写作的改革与统一的任务主要就在于尽量减少不同点。三地之间的公文的主要不同点就在于文种类型的不同、文种功能不同、公文的程式不同、公文用于不同这几点。在公文的改革与统一的过程中，大陆地区应该发挥知道作用，在适应各地政治、经济以及管理要求的条件下制定出更符合三地间交流与各自管理的公文写作办法。
两岸三地间的公文改革与统一的过程中，必须恰当的合理的处理好政党间的公文写作与处理方式。
因此，在两岸三地经济日趋融合的大背景下，公文写作的结构也日趋国际化和标准化，必将会出现两岸三地认同的公文文种及相应的公文结构，使得党和国家的管理工作更高效更简约。
（三）省管县以后，公文的处理方式将发生转变。国家机构的改革对国家的正常管理和运作带来多方面的影响。目前，我国将要实行省管县的国家管理体制。公文作为国家管理的重要工具必然会随着国家机构的调整而发生变化，公文制发的效率提高，管理效率也必然提高。
（四）发文字号过于简单，造成机关代字重复的现象要力求避免。在公文的实际制作过程中，经常会出现同一地区的几个机关发文字号的代字容易造成重复。如某县的政府、政协、政法委三机关的代字假设都编为“×政发”，这就容易造成文件管理的混乱。在发文字号的编制时，允许在机关代字前多添加一个或两个限定词。如×县政府的机关代字为“×政发”，则政协和政法委的机关代字直接用“×政协发”和“×政法委发”即可，这样一目了然，不易产生错误。
（五）写作手段的更新，载体的变化，传播方式的改变。21世纪是信息技术飞快发展的时代。互联网的普遍应用给信息传播插上了腾飞的翅膀，如今人们许多信息的获得有很大的比重是通过互联网。公文是执政者治理国家的中介，它传播速度直接影响国家管理工作的效率。在办公自动化水平逐步提高的今天，传统的用笔写公文已经发展为用计算机写公文，写作手段的更新已经是公文写作领域的一次重大变革。
与此同时，公文的传播载体和传播方式也正逐步的发生变化，由原来的全纸质送达传播发展为以纸质为主的传真发送或电子邮件发送等多种方式并重。随着电脑技术的不断进步，黑客、病毒等技术的攻克后，公文写作完全有可能纯数字化、电脑化和信息化，这也是公文写作发展的必由之路。
公文写作是一种特殊的行为活动，具有一般文章写作以及文学创作明显不同的内在本质属性。公文写作出于进行公务活动的需要，出于社会群体的需要，因此在写作过程中受到了种种限制。党政公文写作之间存在很大的差别，同时又有许多相似点。在实际的公文写作过程中，将党政公文写作的异同点准确把握了，是写好公文的第一步。从党政公文的种类的异同到党政公文要素名称的异同，党政公文之间存在着千丝万缕的联系，有着大同小异的区别，但在实际的公文制作过程中，党政公文间的许多区别又常常被从主观上忽视，比如公文种类的混用等。
公文的写作是在不断发展变化的，党政公文之间的差异将会随着社会政治经济放的发展逐渐的取消，党政公文写作将趋向并轨。
党政公文的写作异同的变化发展也是公文写作方式变化的原动力之一，写作方式的变化是写作载体变化的推动力之一，写作载体的变化是传播方式变化的主要原因之一。

参考书目：
1.《公文写作教程》总主编 裴显生 主编 岳海翔 高等教育出版社 2005年3月第1版
2.《中国通用应用文》主编 张耀辉 上海交通大学出版社 2000年10月第1版
3.《公文写作》 主编 孙春旻 珠海出版社 2000年10月第1版