巴彦淖尔市土地行政违法案例分析与思考.docx

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本科毕业论文（设计）

巴彦淖尔市
土地行政违法案例分析与思考

学生姓名：
考 区：
准考证号：
指导教师：
工作单位：内蒙古大学法学院

2011年5月17日

目 录
摘要………………………………………………………………………………………………… 3
关键词……………………………………………………………………………………………… 3
前言………………………………………………………………………………………………… 3
1.土地违法行为案例及主要形式………………………………………………………………… 3
1.1.政府违法形式………………………………………………………………………………… 3
1．1．1 低价出让土地…………………………………………………………………………… 3
1.1.2违规变相出让集体土地…………………………………………………………………… 4
1.2 用地单位/人违法形式……………………………………………………………………… 4
1.2.1以租代征…………………………………………………………………………………… 4
1.2.2小产权房地产开发………………………………………………………………………… 5
1.2.3非法占用土地，城市近郊集体土地的蚕食现象严重…………………………………… 5
1.2.4非法转让集体土地………………………………………………………………………… 5
2.发生土地违法行为的原因分析………………………………………………………………… 6
2.1政府垄断土地一级市场，成为土地收益最大的受益者…………………………………… 6
2.2土地市场供求关系紧张，导致土地违法违规行为的发生………………………………… 6
2.3土地的经济属性吸引投资、投机资金流向………………………………………………… 6
2.4行政职能行使“缺位”……………………………………………………………………… 7
3.改进国土资源管理工作的思考………………………………………………………………… 7
3.1改变现有行政管理体制……………………………………………………………………… 7
3.2建立国土资源保护意识是基础……………………………………………………………… 7
3.3强化各级政府对基本国策重要性的认识…………………………………………………… 8
3.4查处土地违法案件应以切断经济链条为主………………………………………………… 8
3.5强化行政执法队伍能力和效力……………………………………………………………… 8
致谢：……………………………………………………………………………………………… 8
参考文献：………………………………………………………………………………………… 9

全文共9页 正文4820字
巴彦淖尔市土地行政违法案例分析与思考
姓名： 考号：
工作单位：
摘要：
我国人口多耕地少，并且某些地区耕地浪费情况严重。随着经济建设对土地的需求增加，耕地将持续减少。各级人民政府都采取措施，全面规划，严格管理，合理保护、开发土地资源，制止违法占用土地的行为。本文以经济利益为主线，通过对部分土地行政违法案例的分析，以打断利益链条增强国土资源执法监察工作实效的方式，为促进国土资源管理工作在国民经济建设中发挥作用做深入思考。

关键词：
土地违法 行政案例 经济利益 分析思考

前言：
国土资源行政管理工作近年成绩显著，但效果与我国土地资源实际情况仍存在较大差距，十八亿亩耕地红线岌岌可危。经济社会在城市化、工业化在整体推进过程中，进一步加大了耕地减少的趋势。有需求就需要供应，但是目前土地供应可分为：依照法定程序的集体土地征转用、土地出让的合法供应和土地行政违法案件形成的非正常供应。非正常供应的违法占地会形成较大的升值空间。这种土地价值的攀升也是驱动非正常土地供应的原始动力。
截至2010年12月10日，巴彦淖尔市全年发现土地资源违法案件140件，立案139件，立案率99.3%，结案134件（包括上年未结案3件），结案率95.7%。共收缴罚没款716.3849万元。通过上述数据可以看出，巴彦淖尔市土地违法违规行为发生的频率、程度依旧较高，具体分析如下：
1.土地违法行为案例及主要形式
1.1.政府违法形式
近年我国不断收紧土地供应，地方政府未批先用，突破指标用地，形成的违法占地案例屡见不鲜。我市因为土地问题上访事件逐年增加的情况也可以看出，政府为了增加财政收入，违规违法征地、出让，致使农牧民利益受到侵害的现象也很严重。
1．1．1 低价出让土地
例：巴彦淖尔市磴口县引进蒙牛乳品企业时，除了不办理应履行的征用地手续外，还允许先开工，旗县国土资源管理部门迫于政府压力，无法行使监管职能。在后来的供地过程中“地方政府采取先向入驻开发区的企业收取国家规定的土地出让金的方式，保证土地公开出让的程序合法履行。然后违反土地出让的相关规定，根据投资项目的规模和性质不同，对收缴的出让金给予企业一定程度的优惠。”所谓的优惠政策就是通过“专项支持项目发展资金”的名义再将土地出让金返还给部分入驻企业。
1.1.2违规“变相”出让集体土地
临河区二轻工业总公司于1997年与章嘉庙村六组签订了租用荒地协议，租用期限为20年，总占地面积17841平方米。2001年，二轻工业总公司破产，根据临政办会发（2001）第86号市长办公会议纪要决定，将该宗土地的使用权作价953600元抵顶了二轻总公司职工应缴临河区社保局的养老保险金。2002年原临河区社保局向原临河区土地局提出了土地权属变更申请，原临河区土地局未履行法定程序进行审批，将该宗集体土地直接给原临河区社保局核发了证号为（2002）第317001003号《国有土地使用证》。
违法性质：原临河区土地局未履行法定程序进行报批，将该宗集体土地直接给原临河区社会保险事业局核发《国有土地使用证》的行为，违反了《内蒙古自治区实施土地管理法办法》第55条之规定，属于违法发证行为。
因为其中存在的丰厚的经济利益，政府人员通过各种渠道以行政力获得土地收益中的“利益”也成了不争的事实，全国各地因土地违法违规致使几多的高级官员落马也是大有人在。究起根本应与土地使用过程中产生的巨大利益不可分割。
1.2 用地单位/人 违法形式
1.2.1以租代征
例：八一乡章嘉庙村村民六组经村民大会同意后与巴市二建公司张志强、陈明山、朱宗和签订了《土地转让协议》，转让面积15亩，每亩3400元，合计51000元，地款已全部缴交给集体经济组织。临河区国土资源分局在未履行法定征地报批手续的情况下为张志强、陈明山、朱宗和颁发了证号为317001007《国有土地使用证》。
违法性质：临河区国土资源分局未履行法定程序进行报批，将该宗集体土地直接给张志强、陈明山、朱宗和颁发了证号为317001007《国有土地使用证》的行为，违反了《内蒙古自治区实施土地管理法办法》第55条之规定，属于违法发证行为。
用地单位为了规避土地征用中的相对巨大的费用，和农村集体经济组织或是个人签订《土地租赁合同》，假借合资开办乡镇企业为名，骗取建设用地批准。在这个过程中，实际用地企业除了获取土地转用后土地使用用途变化带来的土地增值利润，也节省了各类规费的费用。因利益驱动致使目前此类违法行为属于比较常见和常发的行为。
1.2.2小产权房地产开发
例：红星村民委员在八一乡红星村，未经有批准权的人民政府批准，擅自动工建设商品住宅楼项目。经实地测量，该宗地占地面积为2210平方米，建筑占地面积为13200平方米。土地利用总体规划为建设用地。
违法性质：红星村民委员会擅自占用集体土地建设商品住宅楼的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条之规定，属非法占用集体土地的行为。
因城市房价急速增长，房地产投资项目利润丰厚。高额的利润吸引社会各类投资、投机资金，流向城市近郊的低价集体土地。集体土地凭借区位优势，成为最佳投资获利的可能目标。小型房地产开发商，通过购买集体土地宅基地建设用地使用权，以农牧民的名义骗取建设用地批准。在一宗地上建设多户独立房产或商品住宅楼项目。在违法交易完成后，即可获取丰厚的经济回报。
1.2.3非法占用土地，城市近郊集体土地的蚕食现象严重
例：原临河区城市居民李柏永违法占用八一乡政府章嘉庙村六组集体3亩耕地，在未经有批准权的人民政府批准的情况下，擅自建养殖场。
违法性质：此行为违反《中华人民共和国土地管理法》第43、44条，属于非法占用集体土地。
此类问题，多发在城市计划征地范围、城郊结合部、主干道等道路两侧和区位优势较明显地段，资金投资和回报预期存在巨大差额。因投资回报的丰厚经济利益，违法形式也是多种多样，各类违法用地单位和个人，可谓是“殚精竭虑、花样百出”。我数年对多宗违法行为的形式进行分析后，认为可简单归纳出此类违法占地行为的基本形式。一般都是以低价或是相对较低价格购买集体土地，因无法获得建设用地审批，人们多采取“蚂蚁搬家”的方法，先堆放杂物——再以简易木质结构圈占——再逐年、逐月扩大范围——再不断跟新为铁皮栅栏——安置简易房、移动房——最后逐步演变为永久性建筑。
1.2.4非法转让集体土地
2003年4月份章嘉庙村六组经村民大会同意后与吴锁签订了《土地转让协议》，协议约定转让土地面积48亩，转让金额每亩1400元，共计67200元。并未使用，该宗土地现一直闲置。
违法性质：此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条，属于非法转让集体土地。
因土地的储值、投资功能和土地相对稀缺的自然属性，在加上我国土地市场过热的客观实际，倒卖集体土地存在有巨大的获利空间及获利的可能性，各种形式的非法转让、倒卖集体土地层出不穷。
2、发生土地违法行为的原因分析
笔者结合自身的国土资源执法监察的工作，以及通过自学考试学习的法律专业理论知识。从整个土地违法违规行为发生、发展，与土地市场和土地收益分配来以及违法行为获取的经济利益方面，进一步分析土地违法违规行为发生的一些原因。
2.1政府因垄断土地一级市场，成为土地收益最大的受益者
土地价格是土地使用权的货币表现形式，我国现有的土地政策是政府垄断土地交易一级市场，集体土地的征用和转用由政府统一安排。集体土地过渡到国有土地后，因土地的使用用途改变，土地价值成倍甚至成百倍增长。据统计“全国土地出让总价款占地方财政收入的比值”在2009年达到了44.5%（图1），地方政府在土地征收、转用过程获得巨大收益。目前的“土地财政”直接导致政府征地冲动，这也是目前土地违法违规行为主体以各级地方政府为主的现实情况。因土地征收、转用带来的丰厚收益，客观上造成了各级政府在土地违法违规行为发生上起了“先锋带头”作用。

（图1）全国土地出让总价款占地方财政收入的比值分析图
2.2土地市场供求关系紧张，导致土地违法违规行为的发生
各类建设用地的刚性需求和粮食安排需要的耕地保护要求，两方面因素共同作用，导致土地需求增大，但供给量不足，最终土地价格不断上扬。上述案例的都是发生在巴彦淖尔市临河区八一乡章嘉庙村。章嘉庙村位于巴彦淖尔市经济技术开发区周边，巴彦淖尔市经济技术开发区的建立和开发，首先改善了周边的道路、通讯、电力等基础设施；其次随着各类企业进驻，周边土地上经济投资强度等条件的改变。在这些条件的共同作用下，直接抬升了与开发区相邻的集体土地的价值，同时也导致了此区域范围内的土地违法违规行为高发。
2.3土地的经济属性吸引投资、投机资金流向
土地一直是人类生产生活重要的生产资料之一，人们也习惯购置不动产来储备社会价值。土地投资一直是各类投资、投机资金的重点流向。加之近年土地增值频率较高，投资回报丰厚，且投资风险相对较小，也是社会的中的各类投资、投机资金自然转向土地投资的重要原因。巨大的经济利益诱导，造成土地投资过快。在各类投机资本投资过程中，又以违法违规用地投机行为获利最大。
2.4行政职能行使“缺位”
国土资源行政管理和相关部门的行政职能在针对具体违法占用土地案件时，往往因为执法监察力量薄弱；调查取证有难度；责任追究难；执法权力有限；执法经费紧张等等原因最终导致行政职能“缺位”，无法形成对具体违法占用土地案件的有效打击。
土地违法违规行为的发生本质上全部与经济利益息息相关。行政职能未被有效执行，导致土地违法违规行为中经济链条未被截断。而现实中的情况更多是行政职能“分羹”于土地违法违规行为产生的经济利润。
3、改进国土资源管理工作的思考
违法占用土地案件严重吞食着土地调控的成果，目前国土资源管理工作所面对的是一场挑战，更是一次考验。我认为应从以下五个方面进一步深化国土资源管理工作。
3.1改变现有土地行政管理体制
进一步深化法制社会建设，政府职能回归依法行政、服务社会的 “本位”。第一，成立“土地国资委”，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能。第二，以基金式管理为最终目标，严格规范土地收益的使用支出，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。进一步深化分税制改革，使地方财政有稳定的税源；进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，最终使地方政府的财力与事权相适应。第三，应该放开“集体建设用地入市”。城市中存在集体土地，目前在全国已是普遍现象。越是经济发达的城市，把集体建设用地征为国有的阻力越大。未来不妨进一步解放思想，允许城市的经营性项目，使用集体建设用地，即允许集体建设用地进入城市土地市场。在允许“农地入市”后，相关的地租（地价）收入，可用于保障已变为市民的农民的长远生计，还可发挥对市场经济的调节作用，同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾。
3.2建立国土资源保护意识是基础
我国已经基本从法律、法规，到政府行政职能建立起了国土资源行政管理体系，同时也将“十分珍惜，合理利用土地、切实保护耕地” 列为基本国策，并提出了“十八亿亩耕地红线”的概念。虽说随着社会、经济的发展，土地管理的法律法规仍需不断调整和完善。但就目前而言，现有的各类法律法规的有效执行才是首要需重视的问题。笔者认为，落实国土资源管理的关键在于发挥国土资源管理体系的作用，应从宣传入手，以期将国土资源保护意识深入人心，落到实处。
3.3强化各级政府对基本国策重要性的认识
各级政府的职能是保护国土资源，却成为了违法违规用地的骨干力量。政府的经济建设和国土资源保护职能，其本质并不是对立的。对立的应该是远期利益和当前利益的平衡关系，如何良好的协调经济建设和国土资源保护的关系，是目前各级政府应不断提高认识的方向。盘活现有的土地资源，通过集约、节约的方式保护土地资源，坚持发展和可持续发展的主导方向。地方经济的发展，土地并不是制约，应该建立有序的土地市场是经济健康发展基础的国土资源宏观管理意识。
3.4查处土地违法案件应以切断经济链条为主
我通过总结多年的国土资源执法监察工作经验，认为国土资源违法违规行为之所以屡禁不止，其根本原因在于违法违规“相对人”在整个事件中的实际利益未被截断。多数违法违规行为的最后查处往往是“以罚代法”，就算能将“拆除、没收”等强硬的行政处罚决定移交相关部门，最后多数也是没有了下文。因违法占地项目投资相对较大，实际工作中下达的没收或是拆除的行政处罚决定，执行情况并不乐观。彻底的灭除土地违法违规“相对人”的违法所得，是笔者认为的最有效遏制土地违法违规行为的手段和措施。虽然现有的法律、法规中的具体规定，已可以有效的截断违法利益经济链，但是却在实际操作过程中并没有有效执行。土地违法违规行为的驱动力就是经济利益，假设行政职能最终可以叫违法者“血本无归”的话，那么土地违法违规行为就会得到有效遏制，整个土地市场必将会良序运作，同时也将可以为整个国民经济建设提供保障。
3.5强化国土资源行政执法能力和效力
可以在日常管理中通过以下措施进一步加强国土资源行政执法能力和效力：一是继续加大日常动态巡查监管力度；二是通过国土资源卫片执法检查的方式，加强科技化、信息化、动态化土地行政执法监察工作； 三是加强多部门联合执法及针对城市周边重点区域和热点区域的土地联合执法；四是强化国土资源行政执法干部业务等综合素质培训、强化；五是重视群众对违法占用土地行为的举报工作。
希望可以通过此文，提高大家对土地违法违规行为对经济建设造成的危害性的认识。以及如何清除危害，更有效利用土地资源，建立完善土地市场管理体制为经济建设服务，提供一个全新的思维模式。
致谢：
我在这里感谢内蒙古大学法学院的所有老师，谢谢老师的教诲让我对法律专业知识在国土资源管理工作的应用又有了新的认识。同时也感谢鄂晓梅老师对论文的细心指导。因本人学识有限，以上论述属个人观点，诚恳的希望大家批评指正。

参考文献：
[1]李元：《国土资源管理依法行政读本》，地质出版社2003年3月版，第164-168页。
[2]《内蒙古自治区国土资源政策法规全书》，内蒙古国土资源厅编2001年10月版，第22 -29页。
[3]刘书楷：《土地经济学》，中国农业出版社2003年1月版：第29-36页。
[4]史世鹏、许正中：《经济管理原理》，中国财政经济出版社2001年4月版：第212-252页。
[5]葛恒美、李延荣：《土地法教程》，中国政法大学出版社1994年6月版，第113-119页。
[6]《中国统计年鉴》，国家统计局，2007-2010年(地方财政收入分析)。
[7]网站参考资料 书目不祥列