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寻找权利和义务的平衡点

【摘要】
企业动辄运用罚款权进行劳动用工管理的现象比较普遍，甚至存在权利滥用的现象，在客观上侵害了劳动者的合法权益并极易引发劳动争议的发生。在《企业职工奖惩条例》废止后，有关企业是否拥有法律支持的罚款权问题一时成为理论界争论的焦点。本文从不同的视角对这一问题以及企业弃用罚款权的劳动用工管理进行了论述。
【关键词】
企业罚款权 法律依据 必要性 劳动用工管理 权利义务平衡
——关于企业罚款权及劳动用工管理的法律分析
伴随着《企业职工奖惩条例》的明确废止，企业罚款权一时成为人们热议的话题。其中最核心的争论便是企业是否拥有合法的罚款权以及罚款权在法律之外的游离状态对于当下企业劳动用工管理是否是不可或缺的企业自主权等等。现实中，一些用人单位往往依据自行制定的企业规章制度动辄对劳动者施以一定额度的罚款，借以强化企业的劳动用工管理，规范劳动者的行为。然而，企业是否具有合法的罚款权这一问题，至今未有定论。以下是笔者从法律的视角对这一问题进行的初步探讨和分析。
一、企业罚款权的涵义
一般说来，针对公民实施的罚款，是指国家行政执法机关和司法机关因公民违反法律、行政法规和规章而对该公民依法实施的经济处罚。其他任何机关、团体和个人无法律授予的职权和明确的法律依据，不得对公民实施罚款。
企业罚款权是指企业出于劳动用工管理的需要，对与之形成劳动法律关系的劳动者施以经济处罚的权利，是特定的经济实体对特定的人实施的经济处罚行为。
二、企业罚款权的基本特征
在企业是否具备合法的罚款权尚未定论之时，其客观实在性是不可否认的。绝大多数企业在施行罚款权的过程中显现出如下基本特征：（1）罚款权行使的依据均为企业制定的规章制度并以劳动者违反相应规章制度为必要条件；（2）对劳动者的经济处罚并不以是否给企业造成直接或间接经济损失为必要条件；（3）经济处罚相对于劳动者只具有惩罚性而不具有损失赔偿的对等性；（4）企业罚款权的行使在罚款决定、额度、劳动者申辩及权利救济等方面存在一定的随意性和权利义务的失衡性；（5）企业罚款权的行使是产生劳动争议的重要原因之一。
三、企业行使罚款权的主要形式
现实中企业行使罚款权在形式上主要包括：（1）责令劳动者向企业缴纳一定数额的现金或财物；（2）可口劳动者的工资、奖金、津贴以及各种福利待遇；（3）扣缴劳动者交纳的保证金或抵押金。其中比较多见的罚款形式是“以扣代罚”，即上述第（2）第（3）种形式，是指企业以克扣员工的工资、奖金等，代替由员工主动交纳罚款。企业采用这种罚款形式最容易引起劳动争议和劳动纠纷，也是企业员工怨气较大，比较反感的劳动用工管理形式。企业往往凭借自己发放工资的优势，不顾职工的意愿及申辩的权利，擅自克扣职工工资以行罚款之权。与行政处罚权的实施相比较，企业罚款权往往不具备后者严格的程序性。因此，严格地说，上述三种形式本质上仅仅是企业单方面实现其罚款权的形式，其合法性有待法律考量。
四、关于企业罚款权法律依据的不同观点
企业罚款权是否存在法律依据并进而具有合法性，目前在理论界仍然存在不同的观点，概括起来主要有赞成说和反对说。
“赞成说”认为1982年4月10日国务院发布的《企业职工奖励条例》是企业罚款权的直接法律依据。该条例第11条规定：“对于有下列行为之一的职工，经批评教育不改的，应当分别情况给予行政处分或者经济处罚：
　　（一）违反劳动纪律，经常迟到、早退、旷工，消极怠工，没有完成生产任务或者工作任务的；
　　（二）无正当理由不服从工作分配和调动、指挥，或者无理取闹，聚众闹事，打架斗殴，影响生产秩序、工作秩序和社会秩序的；
　　（三）玩忽职守，违反技术操作规程和安全规程，或者违章指挥，造成事故，使人民生命、财产遭受损失的；
　　（四）工作不负责任，经常产生废品，损坏设备工具，浪费原材料、能源、造成经济损失的；
　　（五）滥用职权，违反政策法令，违反财经纪律，偷税漏税，截留上缴利润，滥发奖金，挥霍浪费国家资财，损公肥私，使国家和企业在经济上遭受损失的；
　　（六）有贪污盗窃、投机倒把、走私贩私、行贿受贿、敲诈勒索以及其他违法乱纪行为的；
　　（七）犯有其他严重错误的。“
　　该条例第12条还规定，对于职工给予行政处分的同时，“可以给予一次性罚款。”这就是说，对于职工的罚款应当是一次性的而不应当是连续性的。
　　该条例第16条规定：“对职工罚款的金额由企业决定，一般不要超过本人月标准工资的百分之二十。”
　　该条例第19条规定：“给予职工行政处分和经济处罚，必须弄清事实，取得证据，经过一定会议讨论，征求工会意见，允许受处分者本人进行申辩，慎重决定。”
　　该条例第20条规定，职工受到经济处罚：“企业应当书面通知本人，并且记入本人档案。”
从以上这些规定来看，国有企业和城镇集体所有制企业在对职工行使罚款权（经济处罚权）时，在罚款适用的情形和范围上、罚款适用的次数、罚款额的幅度上以及罚款的处罚程序上，都有了比较具体的法规依据。 虽然国务院2008年1月15日发布的《关于废止部分行政法规的决定》（国务院令第516号）明确规定：《企业职工奖惩条例》已被1995年1月1日开始实施的《中华人民共和国劳动法》和2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国劳动合同法》所代替，《企业职工奖惩条例》已经废止。但是公有制企业罚款权的长期客观存在是不可否认的事实，且根据法无禁止即为合法的原则，企业罚款权在企业规章制度的支撑下依然具有合法性。《劳动合同法》第四条规定“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务”。这就是《企业职工奖惩条例》废止后，企业依据内部规章制度对劳动者进行罚款的法律依据。
“反对说”认为《企业职工奖惩条例》所规定的企业罚款权的实施主体仅仅是公有制企业，即全民所有制企业和集体所有制企业。作为唯一一部规定企业罚款权的行政法规不能成为公有制企业之外众多经济实体实施罚款权的法律渊源。更为重要的是，这唯一的罚款权法律依据也于2008年1月15日被国务院明令废止。也就是说，目前包括公有制企业在内的所有经济实体都不存在行使罚款权的法律依据。作为规范劳动法律关系的两部重要法律《劳动法》和《劳动合同法》中是否有企业罚款权的相关规定呢？答案是否定的。这两部法律均规定：用人单位对于劳动者严重违反法律、规章制度以及严重失职、营私舞弊造成用人单位重大损害的行为，有权解除劳动合同；《劳动合同法》第90条规定：“劳动者违反本法规定解除劳动合同，或者违反劳动合同中约定的保密义务或者竞业限制，给用人单位造成损失的，应当承担赔偿责任。”第22条和第23条规定：劳动者违反劳动合同中约定的保密义务或者竞业限制的，应当按照约定向用人单位支付违约金。可见，对于劳动者违反规章制度和劳动合同的行为，用人单位只能采取解除劳动合同、要求劳动者赔偿损失以及按约定支付违约金等措施，而并不能采取罚款的处罚。也就是说，现实中某些单位在规章制度中规定或员工手册中约定，对于员工的违章行为采取罚款的措施是没有法律依据的。
笔者支持反对说。除了上述否定企业罚款权合法性的理由外，笔者补充如下观点予以佐证：首先，《企业职工奖惩条例》颁行于上个世纪八十年代初。当时的经济环境是高度中央集权的计划经济体制，公有制企业和政府机关没有本质意义上的区别，即所谓的“政企不分”。在“大锅饭”体制下，企业劳动者的国有职工身份是终身制的。只要不存在触犯刑律等严重的违法违纪行为，劳动者手中端的就是不破的“铁饭碗”。因此，在当时的社会政治、经济和法律背景下，对于一些轻微的企业违纪行为，施以带有浓重行政管理色彩的“罚款”措施还是有其合理性的。但是，在建立社会主义市场经济体制的今天，企业的所有制改革不断深化，法律体系不断完善，尤其是《劳动法》和《劳动合同法》颁布实施以后，作为企业罚款权唯一法律依据的《企业职工奖惩条例》完全失去了存在的必要性。相应地，企业对与其形成劳动法律关系的劳动者的日常管理，毫无疑义地应当以上述两部法律为依据。如前所述，上述两部法律甚至相关的行政法规乃至部门规章都不存在企业罚款权的规定。这就是说，企业罚款权伴随着《企业职工奖惩条例》条例的废止，已经失去了明确的法律依据；其次，我国《宪法》明确规定公民的合法财产不受侵犯。企业对劳动者实施罚款，从某种意义上说，就是剥夺公民的财产权。企业与劳动者之间尽管存在着管理与被管理关系，但是企业的这种管理权并非公权力。企业与劳动者之间形成的法律关系本质上还是一种契约的性质。即便是行使公权力的行政机关在对行政相对人实施管理过程中的罚款行为，也必须具有明确的法律授权和遵循严格的法律程序。根据我国《行政处罚法》的规定，法律和行政法规可以设定“罚款”的行政处罚。部门规章和政府规章在法律和行政法规没有规定的情况下，可以设定一定数量罚款的行政处罚，但罚款的限额由国务院或省级人大常委会规定。罚款权的实施主体一般为行政执法机关及其授权的事业单位组织。罚款权的行使在程序上有着严格的要求，在被罚款者的救济途径上有着比较完善的制度设计。因此，从法律的角度说，剥夺公民财产权行为的法律依据应当是“授权性法律规范”，而不是“任意性法律规范”。没有法律的授权，行政机关也不能随意剥夺行政相对人的财产。根据“举重以明轻”的原则，企业在没有法律明确授权的前提下，绝对不应当赋予其所谓的罚款权。那种“法无禁止即为合法”的观点在这里是不适用的；再次，作为市场经济主体的企业所自行制定的规章制度不能够等同于“授权性规范”，以此为据对劳动者动辄行使罚款权直接导致了劳资双方权利的失衡。在当下我国劳动力过剩，劳动力市场属于资方市场的情形下，这种权利的失衡必然放纵企业滥用所谓的罚款权，侵害劳动者的合法权益。一些人认为企业的规章制度经过职工代表大会讨论、与工会组织协商、对劳动者进行公示等程序后，应当成为企业行使罚款权的法律基础。笔者认为这样的观点也是值得商榷的，理由有二：一是劳动者与企业进行所谓的平等协商的现实性不大，工会组织究竟能够发挥多大的作用也难以定论；二是《劳动合同法》第四条规定的立法本意应当是赋予企业依据规章制度对劳动者行使惩处的权利，这种权利应当建立在奖励与惩处并重得前提下，且作为惩处依据的规章制度在程序上和实体上都不能与现行法律法规相抵触。这里的“惩处权”绝不能等同于“罚款权”，也不应当涵盖“罚款权”。
五、关于赋予企业罚款权的必要性的不同观点
对于赋予企业罚款权的必要性问题，理论界同样存在赞成说和反对说。
“赞成说”认为在市场经济体制下，赋予企业对劳动者的罚款权是完全必要的。理由是：首先，任何一名员工都会严格准确的去执行企业的有关规章制度，那是不可能的也是不现实的，所以必须建立一种惩罚制度才能保障规章制度的有效执行，进行罚款是一种严厉而有效的手段；其次，从国际上看，即使在市场经济比较发达的国家，企业也可以对其职工行使罚款权，只是在这些国家里，企业行使罚款权受到严格的法律限制，在有的国家关于这一问题甚至成为集体谈判、集体合同的主要内容之一；再次，法律既要维护劳动者的合法权益，又要考虑保障企业和雇主进行正常、有效的劳动管理和企业管理，维护企业和雇主的合法权益。法律对维护劳动者合法权益和提高企业管理效益二者都要兼顾。
“反对说”认为立足于我国现有的国情和劳动力市场的现状，赋予企业所谓的“罚款权”既不合法也不合理。理由是：首先，在《企业职工奖惩条例》被废止前长期存在的企业罚款权是特定历史条件下的产物。在我国全面建立社会主义市场经济体制的今天，再沿用具有浓重行政管理色彩的罚款权已经不合时宜；其次，《企业职工奖惩条例》被废止前所赋予罚款权的对象也仅仅是公有制企业，当时其他的经济实体不具备实施罚款权的法律依据。在该条例被废止后，公有制企业应当与其他市场经济实体一样不再具有实施罚款权的权利，而不是伴随着条例的废止反而为其罚款权披上合法的外衣；第三，《劳动合同法》已经赋予企业依据依法制定的规章制度对劳动者行使惩处权，加之企业在劳动法律关系中的强势地位，企业有效的劳动管理和企业利益完全能够得到保障。以此为由，认为企业可以对劳动者动辄罚款的观点显然是站不住脚的；第四，赞同说以某些市场经济发达国家赋予企业罚款权为例，以之论证我国企业罚款权的必要性。这种简单类比的论证是不负责任的。我国劳动法律法规尚不健全，对劳动者滥用罚款权的情况非常普遍。如果赋予本已处于强势地位的企业以罚款权，必将使得权利义务不对等的劳资关系更加失衡。赋予企业罚款权的瑞士和日本有着比较完善的劳动法律体系，行使罚款权的程序严格得近于苛刻。瑞士的企业往往搁置罚款手段而选择仲裁或诉讼的办法对劳动者主张权利。可见，这些国家对企业罚款权的赋予是十分慎重的，对应的权力制约也是严格的。所以，忽略我国的国情和劳资双方权利失衡的现状，以此论证罚款权在我国的必要性是无法成立的。
笔者同意“反对说”的观点。补充如下理由进一步佐证：其一，针对我国当下企业和劳动者之间权利义务严重失衡的情况，法律明确赋予企业罚款权对劳动者利益的保护是极其不利的；其二，法律没有明确授权企业行使罚款权也体现了立法者平衡劳资双方权利义务的本意；其三，企业与劳动者依法建立的劳动法律关系的基础是劳动合同，这一关系本质上的基本属性还是契约。企业对劳动者的管理权并非公权力，双方的权利义务应当在《劳动法》和《劳动合同法》的框架内，一切以劳动合同的约定为准。同时，鉴于劳动者的弱势地位，劳动合同的约定不能显失公平。换句话说，即便是劳动合同也不能约定企业高高在上的“罚款权”。劳动者由于其不当行为而承担的经济上的不利益，也只能体现为违约责任的承担。
六、寻找企业和劳动者之间权利义务的平衡点
企业和劳动者之间权利义务平衡的主要表现应当是既要保证企业有效的劳动用工管理，同时劳动者的合法权益也能够得到切实的保障。如前所述，一方面我国企业罚款权不具备存在的法律条件和现实条件；另一方面企业罚款权不是企业实施有效管理不可或缺的必要手段。这种简单、粗暴且容易被滥用进而引发劳资纠纷的管理方式应当予以摒弃。那么，如何才能平衡劳资双方的权利义务，构筑和谐的劳动法律关系呢？以下是笔者的看法和建议：首先，劳资双方在建立劳动法律关系和履行相应法律义务的时候，应当严格遵守劳动法律法规。双方的一切行为不应当逾越有关法律尤其是《劳动法》和《劳动合同法》所设定的范围；其次，企业应当建立科学、有效的劳动用工管理体系，探索和推行既能够有效约束和管理劳动者，又能够平衡劳资双方权利义务关系，促进企业和谐的管理方法和手段。具体而言，在劳动用工管理上建议如下：（1）完善劳动者的考核制度，设立不同的考核等级及与之相应的奖励标准，变负向的扣罚方式为正向的“多奖、少奖或不奖”方式，以鼓励模范遵守劳动纪律的劳动者，制约迟到、早退、工作态度消极等轻微的违纪行为；（2）完善经济损失索赔制度，对由于工作不负责任，违反技术、工艺、操作和安全规程，产生废品，发生设备及人身事故，造成企业经济损失的，可依据相应制度的规定，要求有过错责任的劳动者承担赔偿责任；（3）进一步完善“违规积分制”，设定无正当理由不服从工作分配和指挥、旷工、打架斗殴等影响生产和工作秩序的等违反企业规章制度的行为，根据情节轻重设定违规分值，在一定时期内进行累积，将达到一定分值的行为定性为“严重违反企业规章制度”的行为，以此作为解除劳动合同的前置条件，使“解除劳动合同”这一最严厉的惩处手段在实施前有一段“坡度”。这样既能达到有效管理的目的，又能够有理有据地处理严重违纪的劳动者，收到平稳、和谐的预期效果。最后，我国进一步加快诸如《劳动标准法》等劳动立法，完善劳动法律法规体系等也是平衡劳资双方利益的重中之重。

【参考文献】
1、《游离于法律之外的企业罚款权》 郭敬波 陈增宏
2、《企业罚款权探讨》 李强
3、《企业罚款权》 百度百科
4、《合同法研究》 王利明
5、《劳动合同法下的员工关系管理》 石先广
6、《劳动合同法实施条例要点解答》 条例起草小组
7、《企业法律风险评估》 向飞 陈友春
8、《新法下的人力资源管理应对实务》 石广先
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