浙江民办教育快速发展的背景分析.doc

自1990年以来，浙江省民办教育发展迅速。截止2003年初，浙江省共有各级各类民办学校9740所，在校生119.2万人，民办学校数和在校生数占全国的20％左右，成为我国民办教育最发达的省份之一。本文仅对浙江民办教育迅猛发展的原因和背景作一分析。

一、浙江民办教育发展的社会宏观背景

浙江民办学校的崛起决非偶然，它既有深刻的历史背景，更归因于社会政治、经济、文化等诸因素的合力。自上世纪80年代以来，我国的经济体制发生了巨大而深刻的变化，以公有制为主体，多种经济成份并存，初步确立了社会主义市场经济体制。经济体制的深层次变革必然给社会的诸方面带来广泛而深刻的影响，也给民办学校的创办和发展提供了机遇和条件。

1.价值观念的转变。

随着改革开放的深入、经济体制改革的深化、中西文化的冲突和整合，使得经济和文化活动过程中长期存在的单一价值取向逐渐为多元价值取向所取代，并通过各种各样、生动活泼、具体形象的方式广泛地表现出来。例如，在教育方面政府行为的表现是，在努力办好现有公办学校的同时，允许和鼓励包括社会团体和个人在内的各种社会力量兴办各级各类学校；社会认同方面的表现是，许多家长认为，不管什么类型的学校，只要能教好自己的子女、实现个人教育期望、让孩子有发展前途的就是优质学校。许多教师为了实现自身价值，不惜舍弃公职身份或户口关系，跨省跨市就聘于私立学校。办学者的动机更为复杂，或期望通过办学获取可观的经济回报，或为了圆旧时的教育梦，或旨在实践自己的教育观念和教育理想。上述诸多价值观，有的虽失于偏颇，但都是促进民办学校产生和发展的思想基础。

2.建校资金的形成。

允许经济成份共同发展，并使民间资金得以壮大，是民办学校创办和发展的物质基础。改革开放以来，作为社会主义经济有益补充的民营企业有了极大的发展，并成为许多地区加快发展经济的一个新的增长点。在温州、台州、义乌等市场经济比较发达的地区，民营企业已成为区域经济中的主力军。这些私营企业凭籍其机制灵活的优势曾创造了辉煌的业绩，积累了巨额的资金。但在近几年来，由于政策与体制优势的消解、技术与管理水平的落后、产业与产品结构的不合理、生态与环境问题的突显、区域经济发展战略的调整等诸多因素，使许多私营企业陷入了困境，大量的闲置资金急于寻求新的投资方向和投资渠道。在此背景下，一部分有识之士敏锐地观察到教育市场的巨大潜力和教育产业的发展前景，纷纷投资于教育领域，或私人独资办学，或私人股份办学，或公私合资办学。据分析，浙江在1995、1996年分别有1.81亿和3.61亿元的社会资金投入各级各类民办学校。1998年以后更达每年10亿元以上。其中绝大多数为私营业主的私人资金。

3.教育需求的驱使。

根据已有民办学校的生源构成，大致可分为三类群体：当地一般居民的子女、劳务输出人员的子女、流动人口的子女。这三类群体的形成，同样是与市场经济较发达的地域特征分不开的。首先，随着科学技术的突飞猛进和社会经济的快速发展，社会和企业对人才需求的层次渐次提高，全社会崇尚知识、重视教育的意识越来越强；家长对子女前途的期望值增加，智力投资成为家庭精神生活的一个重要方面。人民群众在强调生活质量的过程中普遍表现出对文化教育的高标准追求，要求接受更高的教育，选择更好的学校。但由于薄弱学校的大量存在，以及“划片就近入学”的政策，许多家长在“择校”无望的情况下只能将子女送进“高质量、高水平”的私立学校。其次，作为市场经济大省，浙江每年有大量劳动力从第一和第二产业中游离出去，进入第二和第三产业，并向外地转移。在外出人员中，有30％左右为夫妻同往，剩下老人和孩子留守老家。对于孩子的抚养和教育，以前主要是托付给老人或亲戚朋友，也有少数寄养在教师家中。但这种寄养的方式对孩子的健康成长或多或少有一些负面影响，为此许多家长更希望将子女送进私立寄宿制学校。再次，作为商品流通大省，浙江每年还接纳了大批跨乡镇、跨市县和跨省份的长期流动人口。根据国家教委《关于城镇流动人口中适龄儿童、少年就学管理办法》的规定，这些流动人口孩子的入学问题理应由流入当地的政府教育主管部门负责解决。但由于当地学校容量的限制，许多地方出现了流动人口子女入学难的问题。在公办学校无法满足求学者需求的情况下，他们自然选择了同样需交费但不用托人情且办学条件相对较好的民办学校。

4.家庭经济承受能力的提高。

社会强烈的求学需求仅给民办学校提供了庞大的生源基础，而要使这种生源基础由潜在变为现实，需要有相当的经济实力作支撑。据统计，浙江城镇居民人均生活费收入和农民人均纯收入自1994年起每年平均以9％、7％的速度增长，以目前水平为基准，我省居民家庭花ｌ－2年的积蓄即可供奉一个孩子进入私立学校。而事实也是如此。在杭州新世纪外国语小学的294名学生中，63.8％的学生家长为国有企业、全民事业的工薪阶层；又据一个全国性的调查，目前民办学校的生源成份，以父母职业为标准，排在前3位的依次为工人占28.7％，个体户占25％，干部占24.7％;后几位为企业领导占10.8％，知识分子占7.4％，企业雇员占4.7％，其它职业为10.8％，也即工薪阶层占76％以上。上述材料说明，只要民办学校的教育质量过硬，学生来源是能够得到保证的。

二、浙江民办教育发展的教育背景

近20年来，浙江省的教育事业发展以九年制义务教育的基本普及和中等教育结构的调整为标志，取得了巨大的成就，但与社会对人才的需求和人民群众对文化教育的高标准追求相比，仍显不足。主要表现在以下方面：

1.教育投入处于低水平徘徊，使浙江省教育发展水平与经济发展水平不相称。

根据联合国教科文组织公布的材料，我国政府预算内教育经费1994、1995年分别只占ＧＤＰ的2％和1.8％，不足印度的五分之三，为世界上比重最低的两个国家之一。《中国教育改革和发展纲要》提出的教育经费“三个增长要求曾使人们对基本解决长期以来困扰事业快速发展的教育经费问题怀有极大的期望。但事实的结果与当初的要求仍有一定的差距。例如《纲要》确定“逐步”提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％”，而实际的结果是全国在1996年仅为2.46％，浙江省更低：1993年为1.91％、1994年为1.76％、1995年为1.6％、1996年为1.61％，连续三年呈下降趋势。又如“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随国民经济的发展逐步提高”，而浙江省的实际情况是，1993年为17.97％、1994年为21.56％、1995年为20.24％、1996年为19.87％，已有两年呈负增长。再如，根据1996年年报统计，约有30％的县（区）预算内生均公用经费较上年呈负增长。此外，作为教育经费重要来源的各类教育费附加征收工作也连年不尽如人意，1996年实际征收13.12亿元，只占应征额41.4亿元的31.7％。

由于教育经费投入得不到有效保证，造成浙江省的教育发展水平位次与经济发展水平位次不相适应。自1979年以来，全省人均国民生产总值平均增长13.6％，增长率位居全国第一；1996年经济总量居全国第五位，人均水平列全国第三，属全国经济发达地区，然浙江省教育发展综合水平仅居全国的第13位，属中等水平。与经济发展水平接近的江苏省相比，浙江的人口数量约是江苏的63％，而1995年幼儿园数量及在园幼儿数仅为江苏的45％，完全中学的学校数约为江苏的40％，普通高校数和在校生数分别为江苏的55％和40％，每万人口中的在校大学生数为江苏的72％。相比之下，差距十分明显。

2.高中段以上教育的发展正面临着日益增长的巨大社会需求压力。

上世纪90年代以来，浙江省各级教育的入学率正呈逐年上升的趋势。80年代末，全省初等教育的普及为初中教育的发展提供了基础；九年制义务教育的实施则又为高中阶段教育的发展提供了基础。比较国内发达省市和中等发达国家的高中段教育发展状况，可以确定浙江目前的教育程度结构正处在从初中程度优势型结构向高中程度优势型的转变阶段。

目前，中等发达国家一般将高中段教育列入义务教育范围。1994年，上海市即提出了“高中阶段教育基本普及”、“新增劳动力平均受教育年限达到12年以上”的目标。相对而言，浙江省的高中阶段教育显得较为薄弱。在上世纪80年代，初中毕业升入高中阶段教育的基本上徘徊在30％左右，直到1993年方达到40.3％，但同年全国的比例达52.9％。另据1990年的统计，全省高中阶段教育在校生占每十万人口的比重仅为1039人，比全国平均数少136人;而平均每十万人口中拥有的高中（含各类职业技术教育）文化程度者也只有7006人，比全国平均数少1039人。1995年，浙江高中段教育毛入学率仅为25.8％，与中等发达国家（地区）上世纪80年代初期的水平尚有很大差距。尽管90年代初期全省高中教育发展迅速，但是，由于校舍、教师、教学经费和设施等条件的限制，全省高中段教育已难以继续维持高速增长的态势。1996年全省高中段教育招生总数为27.5万人，初中毕业生升入高中段的比例比上年仅提高3.ｌ％。有限的教育资源已成为发展高中段教育的最大障碍。

3.薄弱学校的大量存在和校际质量差距的加大使教育热点问题难以根本消除。

九年制义务教育的实施并不意味着该阶段教育问题的彻底解决。由于历史的原因和教育投入的限制，我国的义务教育只能是低水平的普及，不仅是绝大多数的农村学校只能维持在最低的运转水准上，就连大中城市也存在着大量的薄弱学校。这些学校办学条件差、教学教育质量差，导致一些毕业生的品德行为和学业水平差，社会信不过，家长不放心。为此许多居住于薄弱学校学区内的家长为了实现对子女前途的高期望值而被迫作了“择校”的选择，并使“择校”现象逐步成了社会关注的难点和热点问题。

如果说薄弱学校的存在影响了教育方针的全面贯彻和教育质量的全面提高，背离了义务教育的全民性、平等性和强制性原则，并是造成大中城市义务教育阶段“择校”现象产生的一个重要原因，那么教育经费投向不合理（创办“示范学校”或“窗口学校”等）和各地教育主管部门的倾斜政策则进一步扩大了本已存在的中小学同类学校之间的校际差距。

4.公办学校因其僵化的办学机制而缺乏应有的活力。

公办学校在其长期的办学过程中虽已形成了一整套规范而系统的管理手段和方法，但由于国家包得过多、管得过死，使之呈现出办学僵化的特点，难以真正成为充满活力的办学实体和法人实体。在社会主义市场经济体制下，公办学校逐渐暴露出许多问题。一是办学指导思想不够明确，应试教育观念难以根治；二是办学无特色，不能主动适应社会对学校教育的多方面需求；三是学校缺乏活力，教书育人的积极性有待进一步提高。此外，在社会上某些错误观念的影响下，有偿家教、体罚学生、推销产品、索要礼物等师德问题日渐突出而成为社会关注的一个教育新热点。

上述四个问题的存在，一方面说明了“改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”的必要性，另一方面也给民办学校的产生、生存和发展提供了契机和土壤。从一定意义上说，民办学校不仅仅是对公办教育的有机补充，更是对公办学校某些僵化机制的冲击与修正。

三、浙江民办教育发展的政策背景

自1993年以来，浙江省出台了一系列扶持民办教育改革和发展的相关政策，坚持以灵活的政策调动社会力量办学的积极性，坚持以务实的措施引导办学的重点和方向。

1.指导思想上，省政府明确提出了“只要符合国家有关法律、法规，有利于增加教育投入，有利于扩大教育规模，提高教育质量；有利于满足社会的教育需求，各种办学形式都可以大胆试验、积极探索”的“三个有利于”的指导思想。省政府和省教育厅还多次提出要把大力发展社会力量办学作为浙江省教育改革和发展新的增长点予以充分重现。

2.在办学主体上，允许企事业组织、社会团体、其它社会组织及公民个人独立办学，或以股份形式合资办学，或与政府部门、公办学校联合办学；也可以按《中外合作办学暂行规定》，与境外企业或教育机构合作办学；现有公办学校也可以根据需要和可能，选择少数学校实行“公办民助”、“国有民办”的改制试验。其中“股份制办学形式”对提高中小投资者的办学热情以及扩大单个学校的办学规模具有重要意义。

3.在经费投入上，采用税前列支或税后利润返还。即企业用税后利润在本地投资办学的，与其投资额对应的企业所得税地方所得部分，由同级财政列收列支予以返还，全额用于办学。民办学校还可以接纳社会捐资和学生家庭自愿对学校建校的赞助。此政策既体现了企业和个人投资办学的“公益性”性质，也是为了鼓励企业单位投资办学的积极性，更主要的是对民办学校向学生家庭收取建校费这个一直有争议的做法给予政策上的认可。

4.在收费标准上，实行分类管理，备案制与审核制相结合的办法。即民办学校可以根据生均培养成本确定学费和住宿费标准。其中，民办小学、初中的收费标准，按隶属关系由市（地）、县物价、政财、教育部门审批；民办普通高中、职业高中、中等专业学校及幼儿园的收费标准，由市（地）、县物价、财政、教育部门备案，并向社会公布；民办高校由学校根据办学成本自主确定收费标准，报省物价、财政、教育部门备案并向社会公布。这一收费办法对于扩大学校的办学自主权，进一步发挥办学积极性起到很大的作用。

5.在建设用地上，县级以上地方各级人民政府应当根据国家有关规定和实际情况，纳入当地城乡建设规划，并可以优先安排；在征用土地和减免建设配套等有关规费方面，享受与公办学校同样的优惠政策。

6.在师资聘用上，可以面向社会自主招聘。鼓励公办学校教师调到民办学校任教；被全职聘用的公办教师和大中专毕业生（包括外地生源的应届毕业生），其公职可以保留，也可由当地人才交流中心实行人事代理；其工龄连续计算；民办学校可以根据本校岗位需要，参照公办学校教师职务结构比例，自主设岗，自主聘任。同时，在征得原任教学校同意的情况下，可以聘用公办学校在岗教师到民办中小学兼课。上述规定，既维持了民办学校教师队伍的稳定性，又使原先民办学校师资严重老化的问题得以根本解决。

7.在招生问题上，实行自主招生。经有关机关审批，可以跨县、跨市（地）乃至跨省招生。学生在升学、参加考试和社会活动、学历证书发放、就业等方面与公办学校学生享有平等的权利。

8.管理上给予民办学校与公办学校同等待遇。同时，逐步建立对社会力量办学的表彰、奖励制度，定期对在社会力量办学中作出突出贡献的组织和个人予以表彰、奖励。

9.积极支持民办中小学开展勤工俭学。其校办企业可享受与公办学校校办企业同样的优惠政策，其所得主要用于改善办学条件。

10.允许民办学校根据有关章程向审批机关请求解散，并在支付教职工工资和社会保险费用后将剩余财产返还或折返还举办者的投入。

此外，浙江省在办学重点（非义务教育阶段）、学校设置标准、督导与管理等方面也作了相应规定。这些政策部分已为《民办学校促进法》所采纳。

（注：浙江民办学校大规模发展始于上世纪90年代中后期，故文中所引用的社会经济、教育数据均为1993－1996年)。