“双碳”背景下财政支持边疆民族地区绿色发展的路径.pdf

202728(2023)020020-072023年第2 期经济与社会发展“双碳”背景下财政支持边疆民族地区绿色发展的路径戴鸿丽摘要 碳达峰、碳中和战略目标对于应对气候变化和减缓全球变暖具有重要意义。边疆民族地区的自然生态环境具有天然的优势，在绿色经济发展过程中肩负着支持碳汇林、新能源开发等重任，支持边疆民族地区绿色发展具有重要现实意义。文章基于对边疆民族地区绿色发展多目标体系的深度理解，分析了财政支持边疆民族地区绿色发展的基础条件、项目选择、政策工具选择。财政支持边疆民族地区绿色发展的路径可设计为“顶层设计+财政扶持项目选择+财政工具选择+财政绩效提升制度安排”，从而为促进边疆民族地区绿色发展提供强大保障。关键词 边疆民族地区；绿色发展；“双碳”；低碳经济；财政工具；财政绩效作者简介 戴鸿丽，辽东学院经济学院教授，辽宁丹东118001中图分类号 F812.7文献标识码 A文章编号 1 6 7 2-一、问题的提出我国庄严承诺2 0 3 0 年前实现碳达峰，2 0 6 0 年前实现碳中和，这不仅是我国解决气候变化问题的重大决策，而且也是国家与区域性产业结构升级与布局的新契机。边疆民族地区拥有碳汇林开发或新能源开发的天然资源优势，但同时也受到绿色转型发展投人资金不足的制约。从区域经济协调发展、缩小边疆民族地区与发达地区经济发展差距的角度而言，财政支持边疆民族地区绿色发展不可或缺。与发达地区不同，边疆民族地区产业基础弱，头部企业少，返贫致贫的可能性大，绿色发展要兼顾的问题多。因此，其绿色发展的路径选择必然与民生问题、国家安全问题等同步规划，才能起到事半功倍的效果。考虑到边疆民族地区的特殊性，绿色发展所需的资金问题已引发学界关注。有学者将财政对边疆民族地区绿色发展问题的影响纳人社会经济影响因素，以区别于金融影响因素。基于社会公平与经济社会发展的考虑，有学者主张完善边疆民族地区的转移支付制度。除了金融与财政视角，还有学者从边疆民族地区的经济与社会发展问题出发，聚焦增加边疆民族地区居民收基金项目 辽宁省社会科学基金项目“辽宁绿色经济区绿色产业发展的路径与对策”（L22BJY028申韬，周吴越，张凯童，等.金融、经济社会与资源环境的耦合关系研究一一基于西南边疆民族地区面板数据J.区域金融研究，2 0 2 2(1 2)：5 3-6 2.中国财政科学研究院课题组，刘尚希，白景明，傅志华.完善边疆民族地区转移支付一一以广西为例C/中国财政学会2 0 1 9 年年会暨第2 2 次全国财政理论研讨会交流论文集：第2 册.北京：中国财政学会，2 0 1 9：3 5 1-4 5 6.http：/ 0 1 9（9)：1 7 6-1 8 3.缪关永.西南边疆民族地区主动融人和服务“一带一路 建设问题研究一一以云南省景洪市为例J.贵州民族大学学报（哲学社会科学版）,2 0 2 2（4）：1 1 8-1 3 1.高安刚，覃波.西南边疆民族地区参与制造业国内循环研究J.边疆经济与文化，2 0 2 2（7)：3 0-3 7.朴今海，蔡香美.论文化共生视野下的东北民族地区和谐社会构建一一以吉林省延边地区为例J.东疆学刊，2016(4):25-30.杨兴猛.东北边疆民族地区安全稳定的影响因素及对策J.贵州民族大学学报（哲学社会科学版），2 0 1 5（3）：44-48.南日.东北边疆民族地区区位特征与社会治理研究J.边疆经济与文化，2 0 2 2（8）：7-1 1.沈权平“后扶贫时代 东北边疆民族地区返贫预警机制研究J.北方民族大学学报，2 0 2 0（6）：4 1-4 8.沈权平，沈万根.东北边疆民族地区乡村振兴重点破解问题及路径设计-一以朝鲜族聚居区为例.北方民族大学学报（哲学社会科学版），2 0 1 9（5）：2 8-3 4.王佳.东北亚丝绸之路上的佛教文化与民族交流J.地方文化研究，2 0 1 9(1)：8-1 3.22（二）财政支持边疆民族地区绿色发展的基础条件从经济学角度而言，实现绿色发展目标难免会牺牲企业与居民的短期经济利益，影响地方的经济增长，因此，由市场自发的调节无法达到政府预期的碳达峰、碳中和目标（以下简称双碳”），迫切需要科学的政策体系，以形成系统有效的激励机制，促进资本和人才向碳中和技术创新、市场化推广应用快速汇集。金融资本出于逐利本能，不会主动介人经济社会发展欠发达的边疆民族地区的绿色转型发展，因而财政资金的介入不可或缺。财政资金的有限性决定了需要严格甄别扶持对象、制定扶助标准。1.绿色标准与绿色信息监测系统。边疆民族地区绿色发展不能只考虑减少直接的碳排放，农业所需的化肥、农用物资等原材料所形成的间接碳排放也不容小觀。同时，碳中和目标的达成需要边疆民族地区承担好养护森林资源、保持空气清洁度、改善土壤品质、涵养水源等生态维护责任。监测生态环境需要标准，而绿色标准的设立是一项基础性的工作，不仅财政支持边疆民族地区绿色发展时需要以此为依据，而且各行业部门也需要以此为参考。绿色信息监测系统的设立，旨在考核各地区对绿色发展所做的努力，对其取得的成效进行比较与衡量。例如，在衡量森林资源基础较好的边疆民族地区碳汇林开发对碳中和的贡献时，需要有效的绿色信息监测系统定期报备空气、水、土壤、森林覆盖率等指标值变化，以监测其成效；农业部门为实现碳减排所提倡的绿色能源、数字化农业、立体化养殖等对农业减排成效的检验，也需要有定期测定的数值来衡量。同理，绿色矿山治理、绿色建筑推广、绿色交通普及、绿色物流服务等也需要相应的信息数据来监测。因此，绿色标准与绿色信息监测系统必不可少。2.数字化基础设施与共享网络。第一，满足提升决策和实施效率的需要。边疆民族地区绿色发展需要兼顾目标体系中多个政府部门，一对一的沟通或通过召开会议的沟通方式均会出现挂一漏万的问题，而数字化基础设施与共享网络则可以有效减少边疆民族地区各级相关部门因地理距离远而产生的交通成本与时间成本问题，同时解决了多目标协调交易成本的问题，使决策与实施的效率大大提升。第二，满足绿色信息监测系统对大量数字化基础设施作为终端信息采集设备与绿色信息传递设施的需要。借助数字乡村发展战略的实施，边疆民族地区应积极争取本区域的数字化基础设施配备到位，化解资金、技术、人力资源与信息方面的劣势，实现边疆民族地区居民与其他地区居民享受公共服务均等化，争取更多市场拓展与技术提升的机会。数字化基础设施的建设为智慧农场、智慧城市、智慧交通、智慧物流、智慧工厂、智慧社区等建设提供支撑，为绿色农业、绿色工业与绿色服务业提供发展基础，也可以有效避免“漂绿”、“洗绿”行为对经济社会发展带来的效率损失。3.新能源、节能减排等绿色技术研发与推广。数字化基础设施为绿色技术研发与推广提供了基础条件，具体到机关、工厂、农场以及社区各办公、生产、生活应用中，均需要进行相应的材料、设施、工作流程、生产工艺等的替换更新。除了节能减排技术研发与利用，绿色技术还包括新能源开发与利用。“双碳”背景下，各地区均需反思本区域化石能源使用的可替代性以及是否可以因地制宜发展水电、风电、光伏发电、核电等项目，通过更新能源结构方式来减少碳排放。由于绿色技术的研发具有鲜明的“正外部性”，因此，财政支持绿色技术研发是世界各国的普遍做法。此外，在边疆民族地区“漂绿”是用来说明一家公司、政府或是组织以某些行为或行动宣示自身对环境保护的付出但实际上却是反道而行。“洗绿”是指企业伪装成“环境之友”，试图掩盖对社会和环境的破坏，以此保全和扩大自身的市场和影响力。23推广绿色技术还面临语言多样、地理位置分散、文化教育程度差异大等情况，政府与技术部门需要投人更多的人力与资源，因而需要财政政策进行详细设计。4.绿色营商环境体系的完善。除绿色信息基础设施的改善以外，边疆民族地区要结合对外开放的特点，致力于绿色营商环境体系的完善。第一，鼓励和支持区域内企业积极承担社会责任，使之主动投身绿色营商环境改善方面的经济与社会活动，并将其参与情况纳人行业企业资质综合评价体系。第二，对出人境货物或进人边境经济合作区的贸易商品试行碳排放评价，完善绿色贸易通关机制，为我国碳关税的实施积累基础数据。第三，重新梳理碳排放相关税费管理制度，在为企业降费减税的同时，为企业的绿色转型提供税费激励。第四，对本区域内金融机构的碳金融服务进行自查，降低企业的绿色融资成本，从而不断提升绿色金融服务水平。三、财政支持边疆民族地区绿色发展的项目选择财政资金投人要兼顾公平与效率，如何对边疆民族地区的支持项目进行选择尤为重要。考虑到财政资金的引导与示范作用，兼顾绿色减排的重点方向以及边疆民族地区以农业或传统服务业为主的产业结构特征，财政支持边疆民族地区绿色发展的项目选择应统筹考虑。示范工程项目选择应基于以下多重考虑：第一，要夯实边疆民族地区绿色经济与社会发展基础；第二，要覆盖区域内碳排放集中度较高的行业领域；第三，要覆盖工业、农业、服务业等三次产业；第四，要覆盖绿色技术研发主体与使用所涉及的各级区域；第五，兼顾边疆民族地区作为开放前沿、经贸合作对象和民族文化传承主体等多重特点。财政优先扶持的绿色发展项目只是一个参考性的思维框架，边疆民族地区在选择使用的过程中，可因地制宜进行修改和完善（表1）。表1财政支持边疆民族地区绿色发展项目选择一览表支持立足点支持项目基于满足绿色经济与社会发展基础条件的考虑绿色标准项目绿色信息基础设施项目绿色信息管理系统项目新能源、节能减排技术研发项目绿色营商环境体系构建项目基于碳中和、碳减排成效的重点产业的考虑绿色能源开发项目绿色建筑示范项目绿色交通示范项目绿色物流示范项目基于三次产业绿色升级的考虑绿色工业园区示范项目绿色农业园区示范项目绿色服务业园区示范项目绿色产业融合发展示范项目基于绿色技术综合利用示范与推广的考虑绿色工厂项目绿色农场（牧场）项目绿色供应链项目绿色乡村项目绿色社区示范项目24（续表）支持立足点支持项目基于边疆民族地区特色的考虑跨境电子商务综合试验区项目中国少数民族特色村寨项目边境经济合作区项目四、财政支持边疆民族地区绿色发展的政策工具选择边疆民族地区绿色发展项目的实施离不开财政的支持，财政支持边疆民族地区绿色发展可采用一系列政策工具（一）绿色收入财政政策工具绿色收人的主要来源之一是与碳排放、环境治理相关的绿色税收。通过绿色税收可以有效地约束各经济行为主体碳排放的总量，进而改善环境。绿色税收收人主要用于碳减排技术的研发或碳减排行为的激励，也可用于绿色转型过程中弱势群体的社会福利补贴和保险开支。无论是前者还是后者，均能调整绿色减排的正负外部效应，提高社会整体福利水平。此外，绿色税收制度的设计也可针对边疆民族地区的地域特点与区域发展战略，将之融人边境经济合作区等的税制优化设计方案中，利用绿色税收与边境贸易税收的双重优惠，激励和促进对外贸易绿色发展。绿色收人的补充来源是绿色专项债券。考虑到边疆民族地区地方政府的财政自给率较低，主要依赖上级财政的转移支付，因此在绿色发展过程中仅依靠绿色税收难以保证其绿色转型的支出，应综合考虑地方政府债务负担情况，酌情发放绿色专项债券作为边疆民族地区经济社会绿色转型支出的补充来源。（二）绿色支出财政政策工具绿色支出包括绿色转移支付与政府绿色采购。第一，绿色转移支付。财政资金可通过补偿、补贴等绿色转移支付方式，使公共服务能力不足的边疆民族地区获得环境效益与经济效益补偿。边疆民族地区可充分利用民族地区、边境地区、革命老区等各项政策，汇集多项转移支付做大事。此外，在绿色发展背景下，由于边疆民族地区承担着生态修复、土壤改良、森林养护等任务，故而不可避免要牺牲短期利益。通过绿色转移支付，以雇工、补贴等方式对从事生态维护工作的企业、村民给予经济补偿，以激励碳汇林的开发与低碳生产模式的推广。应合理规划使用绿色专项转移支付资金，加大对边疆民族地区经济与社会绿色发展的支持力度。第二，政府绿色采购。政府绿色采购体现为政府通过利用投资端与消费端，提升企业进行绿色投资与绿色生产的积极性。一方面，在政府筹建项目业务外包时，其工程性支出部分应充分考虑投标主体的绿色技术水平，以保证政府建设项目增量部分的绿色可持续性。另一方面，政府消费性支出部分应充分考虑所购商品及劳务对市场的示范作用，使从事绿色制造与服务的企业因其节能减排行为而获得更多的商业或服务附加值。五、财政支持边疆民族地区绿色发展的对策建议充分发挥财政资金的引导作用，就要吸引更多金融资本协同投人边疆民族地区绿色发展领域，谭伟，鹿洪源，崔昊力，等.构建我国低碳绿色税收体系研究J.公共财政研究，2 0 2 3（1）：2 8-3 9.25使财政资金产生乘数效应从而全面提升财政资金的运营管理绩效。（一）试行绿色预算管理与直达资金考核机制第一，试行绿色预算管理。绿色预算管理是指在财政预算之初便将预算使用是否影响环境进行标注，对生态环境具有正面影响的标注为绿色。通过绿色预算管理，确保财政支出对环境持续改善产生积极作用。在可行的情况下，明确绿色预算支出增速不低于CDP增速。例如，欧洲多个国家采用绿色预算标签制度，通过绿色预算保证政府财政支出的绿色导向。第二，试行直达资金考核机制。由于边疆民族地区财政资金大多以转移支付方式下达，为避免在资金拨付和使用的过程中出现截留或被更改用途，绿色发展相关资金应直达受益主体，并全程追踪资金去向与使用情况，有效提高绿色资金的使用效率。绿色预算管理与直达资金考核机制可有效缩小边疆民族地区经济和社会绿色发展资金投人与发达地区的差距。同时，要使财权与事权相匹配，从而调动边疆民族地区各级政府推动绿色发展的积极性。在绿色发展引领作用明显的边疆民族地区，可以通过绿色财政激励其财政管理体制改革，从而促进区域经济和社会的协调发展，减小城乡发展差距。（二）运用政府绿色投资基金实现财政绿色投入资金的可循环使用近年来，在扶持地区创新型、主导型产业发展的实践中，逐步兴起一种变财政沉没性投入为可循环性投入的投融资方式，称之为政府绿色投资基金。边疆民族地区大多经济欠发达，营商环境改革相对滞后，一定程度上影响商业资本开展投资建设的积极性。政府绿色投资基金的设立及其运营，一方面可以弥补商业化投资的“市场缺口”；另一方面可向参与投资的企业传递政府支持与配合的信号，增强商业资本的信心。政府绿色投资基金可以来源于上一级财政的绿色发展专项基金，也可以是多个地区政府绿色投资基金的合集，更可以吸纳某一绿色减排领域龙头企业投资的风险资本。政府绿色投资基金可采用多种灵活方式参与各类绿色项目。例如，可以采用投资人股，也可以采用投人资金、通过分享收益而激励合伙人加强基金管理的间接投资方式。采用政府绿色投资基金促进边疆民族地区的绿色发展，既可以发挥财政资金的引导作用，又可以通过基金投资收益，实现财政绿色投人资金的循环使用。（三）运用奖补措施促进三次产业协同发展鉴于边疆民族地区地广人稀的地理特征，三次产业融合发展的示范项目推广是提高财政资金效能的最优途径。绿色经济和社会发展项目需要立足于本地资源，充分利用数字乡村发展、美丽乡村建设等建设所带来的信息基础设施、交通基础设施、水利基础设施等的改善，合理规划布局产业。在充分发挥原材料优势的基础上，可以节约交通运输、人工、交易、营销、市场拓展等各方面成本。与此同时，通过特色农产品的品牌化经营、文旅产品的精心设计，进而满足中高端市场的差异化需求，有效拓展市场经营范围。由于市场销量增加，三次产业融合项目可有效降低单位产品销售费用。三次产业协同发展有助于放大绿色技术推广效用。农业附加值较低，但可以依托特色农产品而发展加工业、服务业，有效延伸产业链条。有些产业链条是从特色农产品出发，利用原材料优势就地发展加工业，在品牌化经营的过程中，产业链条可以延伸至加工业、服务业。也有些产业链条是康养、旅游等第三产业的需求拉动，引致农业与工业生产规模的扩大。通过财政奖补的激励，可以引导更多的民族乡镇、村寨延伸本地区特色产业链条，实现三次产业协同发展26责任编辑：陈梅云（四）运用PPP融资模式提高绿色投资项目管理绩效PPP融资模式(Public-Private-Partnership）是通过政府提供特许经营权，社会资本出资并进行经营管理，从而提高社会公共服务设施生产效率的一种投融资方式。地方政府在财政资金不足的情况下，可以利用社会资本融入的方式，提高公共设施服务水平。PPP融资模式适用于污水排放治理、碳汇林开发、绿色园区、社区智能化改造等公益设施项目。为了吸引更多的社会资本参与绿色投资项目，应发挥财政资金的引导效应，充分考虑公益性与商业化项目投资的组合，有效弥补边疆民族地区企业技术与管理相对落后、人力资源不足的短板。总之,PPP融资模式既可以充分发挥项目的绿色公益属性，争取政策性资源的倾斜，又可以利用社会资本商业化经营及风险管理的技术优势，提升项目的经营管理效益，最终实现绿色投资项目社会效益与经济效益的双赢。六、结语边疆民族地区的绿色发展既有政策扶持及转移支付的优势，同时也面临企业家资源稀缺、商业化资金投入不足、企业绿色技术研发基础薄弱等劣势。边疆民族地区数字基础设施的建设、绿色技术的推广、营商环境的改善，已经成为推动区域产业结构转型升级、缩小城乡差距的重要路径。通过区域合理规划、绿色项目实施、绿色技术完善和财政管理制度创新等财政支持绿色发展方式，边疆民族地区的经济和社会将实现高质量发展