强政府、强社会新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示.pdf

中国第三部门研究第20卷31-51SSAP,2020强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示!马玉丽李坤轩摘要：社会组织在社会治理中具有凝聚社会、弥合冲突、维系关系等作用尽管我国社会组织的特征、任务、使命与新加坡有所区别，但二者之间在某些事项上仍存在较大的相似性与共通性党的十九届四中全会提出“推动国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”，在此背景下，适当借鉴其他国家先进的社会治理经验，可以提高我国治理的现代化水平。通过考察新加坡社会组织在社会治理中的发展与实践，可以发现新加坡社会治理中鲜明的“强政府、强社会”特征 这对于完善我国社会组织参与社会治理路径具有较强*基金项目：2020年中共山东省委党校（山东行政学院）创新工程后期资助项目“社会组织参与社会治理的域外经验）（项目 编号：2020hzz006）%马玉丽，中共山东省委党校（山东行政学院）政法部副教授，硕士研究生导师，山东大学法学博士，主要从事社会治理、行政法学等方面的研究，E-maii：；李坤轩，中共山东省委党校（山东行政学院）政法部教授，山东省委法律专家库成员、山东省政府法律专家库成员，硕士研究生导师，主要从事行政法学、社会治理法治化等方面的研究，E-maii：*%2中国第三部门研究第20卷的感召与启示，有利于我国在新时期更充分地发挥社会组织的功能，从而进一步构建符合我国国情的社会组织参与社会治理的运行机制和社会组织体系。关键词：社会组织社会治理多元互动强政府强社会前言完善党的十九届四中全会提出的社会治理体系和格局，需要从基层社会寻找着力点随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，社会组织的作用日益受到关注，但实践中社会组织的作用仍未得到充分关注和发挥。因此，在根据自身国情条件坚持走社会治理现代化的“中国道路”基础上，适当借鉴其他国家先进的社会组织发展经验，一定程度上有助于厘清我国社会组织在推进社会治理现代化过程中的目标困惑，从而设计出更为清晰的政策与路径新加坡与我国在社会价值、文化传统、历史背景、社会转型阶段等方面具有相似之处，而且新加坡自1965年立国以来，保持了强有力的“一党长期执政”。经过几十年的发展，新加坡的社会治理迈向了现代化，引起世界的关注%2019年第74届联合国大会期间，联合国人居署发布了全球城市竞争力报告2018-2019，新加坡经济竞争力指数排名第二，可持续竞争力排名第四，这充分体现了新加坡社会治理的成效，而新加坡社会治理的成效离不开其社会组织的建设与培育新加坡处于多元化社会，政府对社会组织的发展极为重视，给予了大力扶持和帮助作为现代化大都市，新加坡社会治理呈高度精细化，其法治化水平也较高，社会组织享有较高的认可度和信赖度，已成为维持社会稳定、完善公共服务、培育公民自治的重要力量这对我国社会组织参与社会治理具有一定的借鉴意义总体而言，新加坡在现代化社会治理推进过程中，逐渐树立起了强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示33强大的公共权威尽管是强势政府，但新加坡的治理理念却是在国家稳定、精英治国、民众需求之间达成了一个平衡，既强调政府的主导地位，又允许社会组织壮大，从而呈现鲜明的“强政府、强社会”特征二多元共治：社会组织参与社会治理的逻辑起点（-）新公共治理理论的兴起治理”（governance）最早起源于希腊语（kybernan与拉丁语（gubernaro）,原意主要指控制、指导或操纵（杰索普，1999）%20世纪后半期以来，新科技革命出现，社会利益出现分化，多元利益格局浮现为应对日益复杂严峻的社会经济困境，政府开始转移目光，于市场之外探索新的解决渠道%作为与传统的统治”（government）概念相对应的概念范畴，“治理”理念由此被广泛应用到政治、经济以及社会等诸多领域（陶希东，2017:2）。20世纪90年代，联合国全球治理委员会将治理的特征集中概括为过程、调和、公私部门合作等（斯莫茨，1999）%（如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为一个创建以公民为中心的治理结构（citizen-centeredgovernancestructure）的复兴实验过程”（博克斯，2005:10新公共治理是目前国内外最新、最契合社会治理现代化的理论视角这一概念由英国爱丁堡大学教授史蒂芬奥斯本（StephenP.Osborne）在2006年首先提出在其著作新公共治理?一书中，奥斯本认为新公共治理抓住了21 世纪国家在主体多元和形势复杂背景下进行公共政策执行和公共服务提供的现实需求（Osborne，2009）%在新公共治理理论下，合作乃最重要的机制，其价值基础是“多元、分散和相互竞争的价值的共存”（Stoker，1998）%毫无疑4中国第三部门研究第20卷问，多元价值的共存更有利于促进公共价值的生成按照新公共治理理论，政府的角色不再是“划桨”，也不仅仅是“掌舵”，而是更加关注服务以及组织之间的关系，因此对新时期服务型政府的构建以及政府在治理现代化中的角色定位，具有重要的引导意义。新公共治理理论为新时期社会组织参与社会治理提供了新的理论背书。（二）治理框架下的社会组织社会组织的内涵较为复杂，不同语境下对其理解与界定也存在差异。从国外的研究与实践中归纳，社会组织通常指的是独立于市场和政府的所有志愿服务团体、社会中介组织和民间协会的集合，它与政府、市场共同构成了现代社会的三大支柱（夏国永，2012）%国际社会对社会组织的称谓有非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、志愿部门（volunteersector）、第三部门（thirdsector）$公民社会组织（civil societyorganizations）等，从名称上也可以看出社会组织的特征，即非政府性、非营利性、志愿性、组织性、公益性等按照治理理论，社会组织是治理体系中的重要组成部分（何增科，2000:243-252）%随着我国社会组织的不断发展、壮大与完善，其业务范围逐渐拓展，目前已涉及教育、科技、体育等各个领域，逐渐发展为社会进步的重要支柱以及国家治理体系新的增长极，与政府、企业共同承担富强、民主、文明、和谐社会构建的任务三新加坡社会组织在社会治理中的特点与功能新加坡的社会治理具有鲜明的特色，总体而言，呈现多元参与下的互利共赢特性，尤其是在城市社区治理方面，在“政府主导，强化组织；统一指导，民主自治；以人为本，社会参与”的理念下（马占亚，2015），政府与社会组织之间形成了良性互动关系。强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示35(-)新加坡社会组织概述与我国类似，新加坡也有官方社会组织和民办社会组织。官方社会组织主要依赖政府的扶植培育，被纳入政府的整体管理框架，承担政府的部分职能，事实上成为政府的延伸。新加坡官方社会组织的独立性与自主性不足，它们的活动范围处于政府的严格监管之下，实际由人民行动党掌控，因此担负着较多的政治功能民办社会组织也是依照法律设立的，服务民众并由民众自行管理%在新加坡，民办社会组织被称为非牟利机构，主要是各种志愿性组织，由公民自由组织，涉及的服务领域较为广泛，既有普遍性的社会服务，又有特殊群体所需的帮扶救济服务等，但民办社会组织较少参与政治活动新加坡的民办社会组织在英国殖民统治时期曾有过一段兴盛时期19世纪初期，新加坡就成立了很多宗乡团体等民办自助组织，后逐渐发展成各种同乡会、商会、慈善组织、工会团体、学生社团等但这一时期的民办社会组织主要是根据地理位置、种族、方言等成立的，由于缺乏政治领导，自身又欠缺系统的管理及职能界定，彼此之间难以凝聚共识，因此曾一度加剧了新加坡社会的分裂局面直到人民行动党执政后，其采取了很多有力措施，对民办社会组织进行了一定程度的吸纳，新加坡社会各自为政的局面才得以改善而民办社会组织也在崭新的国家与社会合作机制之下，在 20世纪80年代中期发展起来进入21世纪，新加坡民办社会组织获得了蓬勃发展，随着新加坡政府简化注册手续，文化、体育和社交类社会组织增长较快民办社会组织参与社会治理的内容广泛，目前已注册有六千多个社会组织，涉及的领域十分广泛，包括体育、环保、宗教、妇女权益保护、文化、经贸等领域由于新加坡社会组织发展的一个鲜明特点即政府通过一系列措施6中国第三部门研究第20卷增强国家认同感，成立全国性组织人民协会（Peop/sAssociation）,对民办社会组织进行一定程度的吸纳，从而搭建了国家与社会关系发展的连接桥梁，为在新加坡权威政府之下培育出蓬勃发展的“强社会”奠定了基础，因此，新加坡官方社会组织的实践及贡献较易受到关注尽管如此，新加坡民办社会组织的实践及经验仍值得关注%正是由于新加坡在稳定的国家管理制度建立之后，逐渐将目光转向社会，大力扶持民办社会组织，才使才使国家与社会达成了高度共识，从从而实现了新加坡“强政府、强社会”的现代化社会治理格局（二）新加坡社会组织的功能社会组织对于新加坡强大的公共权威的形成具有重要的促进作用，其发展“改变了人们的生活方式，构建了充满活力的邻里家园”（Ka-tarzyna，2015）%第一，解释政策、增加认同新加坡基层社会组织的重要功能之一就是解释政府政策，听取居民意见，协调各类社会关系例如新加坡人民协会，其最重要的行动目标即促进种族和谐，增进社会认同为了加强不同种族居民间的相互了解，增加彼此认同感，人民协会与政府一道，将不同种族的居民按人口比例混居人民协会定期出版一些书籍、杂志等，使民众文化生活更加丰富多彩人民协会倡导双向沟通，一方面，向民众解释政府政策的制定依据、对民众利益的影响，从而有利于增加民众对政府决策的理解与支持；另一方面，及时搜集、反馈民众对政府制定政策的态度、建议等，为政府制定符合社会实际需要的决策提供参考，满足了公众参与公共事务的需求，增强了双方的互动与互信，从而有利于帮助政府，使其政策更加充分地贯彻执行并开展有关活动，辅助政府决策执行人民协会的产生，意味着民众可以认同一个半自主 人民协会的产生源于20世纪五六十年代新加坡国内政治斗争的需要，当时民众对国内政治普遍不关心，对政党和政府活动敬而远之1994年，人民协会被授予接管所有基层社会组织的任务，经过几十年的运行，人民协会已被塑造成新加坡各社会基层组织的总指挥部强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示37性、半政府性的法定机构（吕元礼，2007:87）%人民协会在新加坡设立了发达的社会管理组织，深入到新加坡每一个细微的角落第二，汇集民意，联系民众社会组织经常召开对话会、座谈会,集中讨论各种问题，小到组屋翻新、邻里纠纷，大到争议冲突、国家施政方针等，通过对话了解民众的意见和建议、增强与民众之间的联系与沟通例如，新加坡政府于1971年颁布禁止燃放烟花爆竹的条例，这引起了很多民众的反感和抵制，民众认为禁放烟花爆竹违反了华人社会的风俗传统，而且条例的颁布会造成部分民众失业针对这一情形，新加坡社会组织积极开展工作，向民众进行了广泛的宣传和解释，并将民众的意见建议及时进行反馈，最终妥善解决了相关遗留问题，密切了民众与政府的关系（董正华，2010:339）%第三，动员民众、维护稳定。20世纪五六十年代的新加坡犹如惊涛骇浪中的一叶小舟，面临的最大问题就是维护国内的和平与稳定（李志东，2014:85）。新加坡社会组织在维护社会稳定方面发挥了重要作用，甚至从某种意义上说，社会组织的拥护是新加坡的立国之本%如在2003 年抗击非典中，人民协会发挥了动员民众、凝聚社会的功能，在两天之内联络了两千多名全国各地的可能受感染的民众，组织志愿者向一百多万户居民派发预防用品（吕元礼、陈家喜等，2014:220）%很多民办社会组织如同乡会、商会、工会团体等也组织募捐，向受到疫情影响的民众提供帮助，既激发了民众的积极性，又促进了社会的稳定运转 由此可见，社会组织已成为新加坡社会稳定的一大因素四新加坡社会组织参与社会治理的经验（-）强政府：政府主导有利于加强国家和政党与基层社会的联系考察新加坡社会组织的生成机制，可以看出，其具有典型的政府主导性特征，新加坡国家和政党在社会组织的生成过程中发挥了主导作用8中国第三部门研究第20卷1.1.新加坡政府对社会组织的管理新加坡政府对社会组织的管理：强制注册与严格监管强制注册与严格监管新加坡历来以权威政府著称，在传统政府的严格管理之下，社会组织的发展曾受到一定程度的限制，其社会组织尤其是民办社会组织的起步相对较晚。新加坡实行普遍注册制度，不同社会组织依据其自身类型选择所依据的法律%其中,社团法令与条令(Societies Act and Regulations 是最重要的社团注册的法律依据，于1967年1 月颁布，之后历经多次修改新加坡社会组织注册的形式相对灵活，可以注册的形式有信托、慈善基金会、非营利性公司、社团等社团注册方式分两种：一种是简易的自动注册方式;另一种是普通程序注册方式，主要为宗教、政治、人权等社团所采用新加坡内务部下属的法定机构一*社团注册局(RegistryofSocieties)负责对社团进行注册%尽管新加坡政府实行强制注册制度，但实际上审核的要求较为宽松、适度，如无特殊情形，一般的注册申请都会得到批准新加坡政府对社团的监管有着严格的规范例如，对学生社团组织，政府的监管也是非常严格的。即使是学校内学生组织的社团，也必须进行注册登记在监管机构的设置上，不同的社会组织也不尽相同%就社团而言，注册社团要遵守新加坡的一切法律和法令政府会派专人进行定期检查，还可随时要求社团提供其活动章程，社团设立分支机构、财政开支等也需要向政府或有关部门备案对于资产超过50 万新币的财务报告，还应经过独立审计事务所的审计，从而达到最佳的监管效果此外，社团注册局还会通过多种途径如媒体报道、群众举报等关注社团违法行为情况，对掌握的违法行为会协同警察、反贪机构等予以2004年，新加 坡对社团法令进行了修改，筒化注册手续，从当年9月1日起实施社团自动注册，对部分较低可能引起法律、治安与保安问题的社团进行快捷注册，可以在提交相关资料和缴纳注册费用后即刻注册社团注册局的主要职责为：执行社团法令和条令、防止不良团体成立为社团、注销不良的注册社团、支援执法机构强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示39查处，并且针对不同的情形，会发出警告信或解散社团2.2.成立人民协会作为全国性协调与统筹的半官方组织成立人民协会作为全国性协调与统筹的半官方组织20世纪50年代，环境污染问题成为新加坡面临的重要挑战，当时的殖民地政府拆除简陋屋区，重建社区，向居民下达了驱逐令，结果导致政府与社会关系出现恶化之后，新加坡政府将强化国家认同作为首要目标和任务，成立人民协会作为法定机构，将诸多民间社会组织予以吸纳，将其打造成与民众进行交流的半官方组织在人民协会下属的基层组织网络中，有重要的三个基层社会组织一*民众联络所、公民咨询委员会、居民委员会民众联络所覆盖范围广泛，影响力大，其职责主要是促进社区民众各项活动的开展，在政府与民众之间起到“上传下达”的作用公民咨询委员会以选区为单位设立，主要职责是服务选举，日常活动多以宣传人民行动党及国家的政策方针为主。此外，公民咨询委员会也参与部分社会管理，例如进行社区基金募集等。居民委员会的主要职责是组织民众积极开展社区活动、宣传政府信息、维护社会治安等。从职责来看，这三大机构存在一定的交叉与重合，因此三者并不是彼此独立，而是密切联系、相互合作的。从某种意义上讲，官方社会组织可以看成国家机构或执政党的机构在市民社会的延伸，强化了政府的管理职能，为强政府的建立奠定了坚实的基础，也使国家得以成为一个共同利益的守护者和一个从国家利益出发的“最高仲裁或调解员”。3.3.发挥人民行动党基层党组织的功能发挥人民行动党基层党组织的功能：密切与社会组织联系的制密切与社会组织联系的制度化举措度化举措新加坡社会组织在其社会治理中取得的卓越成就，离不开人民行动党的重视和支持人民行动党自1959年执政后，就将密切联系社会组织作为重要工作例如，对于民众联络所，政府注重培训工作人员，并不断进行扩建，将其打造成为联系基层社会、服务基层社会的重要机构。对于公民咨询委员会，人民行动党先是设立了临时咨询委员会，从而缓和了不同种族之间的矛盾与分歧，之后才将其改为公民咨询委员40中国第三部门研究第20卷会，并由总理公署管辖，使其成为新加坡重要的基层社会组织发挥基层党组织的功能，是新加坡人民行动党联系群众重要的制度化举措例如，国会议员通常会兼任其所在选区的党支部主席，每周都会在社区里接待群众基层党组织会及时搜集民意，与社会组织一起共同解决社区治理中的问题，在发挥其服务社会职能的同时，也成为新加坡政府和人民行动党联系社会的桥梁、政令宣传的窗口和培养政治精英的基地，使人民行动党更加贴近基层群众，并有效实现了“让人民联系人民、让人民联系政府”，从而聚合起强大的社会力量，成为新加坡社会治理的重要支撑（二）强社会：调动社会力量，促进社会组织参与社会治理所谓强社会，简单而言是指社会力量强大，自主性较强、地位较高和能力较强，能够与政府在制度框架内展开对话与合作，社会整体参与程度较高，各种社会力量能够在政治领域开展力所能及的活动。事实上，新加坡强政府的治理体制一定程度上弱化了社会组织作用的发挥，因此，新加坡一度呈现“强政府、弱社会”的社会治理模式，但新加坡政府并未停留于这一格局不前，而是随着其政局日益稳定，经济逐渐繁荣后，开始着手建立“强社会”，打造具有共同命运感与价值观的社会。新加坡政府主导了新加坡基层社会组织生成的过程，在致力于维持威权政治体制的同时，通过扶植社会组织，发展出与政府密切联系的“强社会”。1.1.合作共治合作共治：单一走向多元的参与机制单一走向多元的参与机制新加坡政府在几十年的实践中积累了丰富的治理经验，也取得了明显的成就，在坚持“强政府”的原则下，政府也在努力改善与市场和社会组织的伙伴关系，吸收多种力量参与新加坡政府的社会治理随着国际民主政治理念的不断发展，政府对社会组织的态度也日益宽容。从20世纪80年代开始，新加坡社会组织迎来了发展的繁荣时期，尤其是民办社会组织得以迅速发展起来，当时政府对公共行政领域采取了一系强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示41列改革措施。例如，1995年开始的“面向21世纪的公共服务”运动,其宗旨在于增强服务意识，提高服务水平，以高质量、精益求精的卓越服务来满足公众更高的公共需求。这项运动改革力度较大，对当今新加坡政府治理的影响也最为深远。新加坡政府重视与企业、社会三方之间的合作，注重社会活力的激发与社会自我运转的能力与水平的提高例如，在建国初期，新加坡政府就与雇主、“全国工商联会”一起签署了工业发展与生产力行为守则约章，确立了政府、企业、社会的“三方合作”劳动市场基本原则。在新加坡迈向国家治理现代化进程中，逐渐由单一的参与机制走向多元化的参与机制，充分调动了社会各方面的活力和积极性。例如，在城市社区治理中，政府尤为关注社区的自我治理水平。经过几十年的发展，新加坡的社区治理模式取得了较好成效，社区成为传达民众意愿和诉求的重要平台和渠道在社会治理方面，新加坡的“强政府”逐渐实现了以行政主导为前提向社会中介组织的权力让渡例如，在社会资源分配领域，政府并不直接参与分配，而是发挥其制定政策、守护社会公平正义的导向与制衡作用，鼓励社会组织充分发挥作用2.2.政府的服务与支持政府的服务与支持：助力社会组织参与社会治理助力社会组织参与社会治理新加坡政府强调政府主导下的多元参与，而非对一切事物大包大揽揽。例如，在部分公共服务的提供上，政府改变变了传统的管控思维，逐渐树立“以民为本、服务为先”的治理理念，政府不再直接提供服务，而是交由社区组织或民办社会组织提供，政府对其服务进行监督，促使其注重服务质量新加坡政府重视对社会组织的扶持与帮助。政府资金和社会赞助是新加坡社会组织的两大资金来源以城市社区建设为例，政府与志愿福利机构、基层组织共同合作，建立起多方援助社会保障制度，帮助社公共服务的主要 职能包括以下几方面：第一，协助政府领导人制定政策；第二，执行政策,行使政府的组织、计划、指挥、协调、监管的管理职能；第三，为社会提供服务。42中国第三部门研究第20卷会组织从私营部门和大众方面筹措资金（李平、安詰，2015）,这一方面有利于缓解政府社会治理的压力，另一方面在提高政府行政效率的同时也促进了社会的和谐稳定。同时，政府也会向社会组织直接提供经费支持例如，对于慈善组织，政府通过国家福利理事会对其拨付行政费用，拨款数额占据了慈善组织行政费用的一半。新加坡政府还设立了（社会融合基金”（CommunityIntegrationFund），为社区活动和各族节日庆祝活动提供帮助，促进多元文化交流3.3.倡导社会共同价值观倡导社会共同价值观、构建社会认同感构建社会认同感：国家与社会高度共识国家与社会高度共识的达成的达成20世纪 70年代，受到部分西方价值观的冲击，新加坡面临一系列的社会危机与精神危机少数社会组织由于缺乏系统的管理与引导，难以凝聚共识，对社会治理产生了一定的负面影响。针对新加坡社会组织众多且发展程度不一的现状，新加坡政府在致力于培育多元社会治理主体、壮大社会组织力量的同时，也积极倡导社会共同价值观，努力构建社会认同感1991年1月，新加坡政府正式发布了共同价值观白皮书，提出了新加坡的共同价值观。此后定期开展有关国家政策与共同价值观的大讨论，帮助人们了解共同价值观的基本精神，增强全社会的价值共识。新加坡社会组织，尤其是部分民办社会组织，通过共同价值观的普及与宣传，深化了民众对全社会共同价值的认识，增强了民众的社会责任感与使命感社会组织彼此之间也凝聚了共识，共同投身于新加坡社会治理进程，并且发展为践行新加坡共同价值观的重要力量。社会共同价值观对于新加坡更好地认识多元治理主体、鼓励社会组织参与社会治理、激发民众的志愿精神、慈善精神等起到了积极作用，为培育新加坡社会治理的“强社会”格局起到了促进作用新加坡的共同价值观包括五个方面，共五句话40个字：“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；社会关怀，尊重个人；协商共识，避免冲突；种族和谐，宗教宽容。”强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示434.4.民间社会组织参政能力的提升民间社会组织参政能力的提升：与政府在制度框架内的对话与与政府在制度框架内的对话与合作合作前已述及，新加坡的民办社会组织曾经较少参与政治。但随着新加坡社会治理水平的不断提高，民间社会组织的参政议政积极性和能力也在不断提高例如，自20 世纪50年代末出现的由地方领袖组织成立的居民协会，就是民办社会组织参政议政的代表，这些协会向市镇政府申请注册，最初的目的是为居民提供力所能及的公共服务，同时组织一些社交活动，丰富当地居民的娱乐生活。同时，协会经常向市政府议员反映民众的诉求，在民众与政府间搭建了沟通的桥梁不仅如此，随着协会成员素质的提高，部分居民协会的功能突破了传统的社交、社区娱乐、文体设施等范围，逐渐参与国家议题，为地方与国家的发展建言献策。又如，新加坡的社区治理更是民办社会组织实现和政府博弈与对话的典型，新加坡的社区网络基本上全部由志愿者进行管理社区治理责任逐渐加重，使志愿服务组织的社会自主性也在逐步增强目前，新加坡的义工群体接近20万人，其所在的基层组织有力地分担了政府的职责，从而成为新加坡社会治理中不可或缺的社会力量5.5.社会组织自主性的提高社会组织自主性的提高：官方社会组织回归官方社会组织回归“业务本位业务本位”与政与政府的府的新加坡政府致力于促使国家与社会达成高度的共识与合作，积极培育自主性强的社会力量。新加坡政府逐渐意识到社会治理是一个逐渐还权于社会的过程。这一治理策略的转变，使新加坡社会组织变得日益坚韧并富有创造性、自主性。同时，新加坡的官方社会组织也产生了一些变化，部分官方社会组织出现了回归业务本位的现象例如，成立于1951年的新加坡职工总会，曾将20多家工会吸纳旗下，是人民行动党取得政权的重要依托，在新加坡具有非常重要的政治地位近年来，新加坡职工总会逐渐弱化其政治功能，将功能更多地定位于维护工人利益、表达工人诉求。这种功能定位的转变，增强了其自主性，回归到44中国第三部门研究第20卷其维护和谐劳资关系的本位部分官方社会组织功能的回归，有利于提高新加坡整体社会组织的力量，其与民间社会组织一道，共同成为新加坡社会治理“强社会”格局的中坚力量五新加坡社会组织参与社会治理的启示政府与社会、国家与公众之间的关系直接影响着社会治理现代化的程度及水平。新加坡政府在社会治理中占据主导地位，具有极强的动员能力和凝聚力，将政府自身的意志、施政目标转化为现实的政策，体现了“强政府”在社会治理中的优势；同时，新加坡社会组织经过自身的发展与政府的扶持，逐渐增强了自主性，提高了专业化水平，从而能够聚合起社会力量，以成熟、运转有力的姿态参与社会治理，并在这一过程中实现了与政府的良性互动，实现了“强社会”之于社会治理现代化的目标价值对于新加坡社会组织参与社会治理的经验，我们应本着取其精华的态度，结合我国国情，在我国的语境环境下进行有针对性的分析与借鉴。新加坡政府自立国至20 世纪 80年代，呈现的是“强政府、弱社会”的社会格局，之后通过大力扶持民办社会组织，通过还权于社会以及官方社会组织功能的逐渐回归，逐渐形成了今天“强政府、强社会”的现代化社会治理道路。这一发展路径与我国社会治理的发展现状具有很强的相似性和共通性(-)加强基层社会组织党建工作，制度化地密切党与社会组织的联系新加坡政府对社会组织的支持是其生成、发展的重要推动力。新加坡人民行动党十分注重基层社会组织在联系群众、维护社会稳定等方面的功能价值，并将基层社会组织发展成为巩固执政党在基层的合法性与权威性的重要力量。与新加坡不同，我国目前对社会组织的扶持主要集中于政策支持和资金扶持，对于加强党和政府与基层社会组织的强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示45联系方面关注不足，导致党的基层组织对基层社会组织的覆盖不够全面，不利于社会治理重心的下移和共建共治共享社会治理格局的打造分析党在社会治理体系中的地位及功能，就会涉及党与社会关系这一命题般而言，“政党的现代性决定于政党的社会性程度”（王韶兴,2011:497）。中国共产党成为执政党的特殊历史过程以及在中国社会管理体制中的地位，体现了党的政治优势和制度优势具体来说,各级党委要发挥领导作用用，就要更好地服务于社会、引引领社会、组织社会、管理社会，加强社会组织党建工作，引导社会组织更好地为群众谋利益（王振海等，2015:82。“社会组织是党的工作和群众工作的重要阵地，是党的基层组织建设的重要领域。”&姚秀霞，2018）加强党的领导是社会组织发展的必然选择尤其对于新兴社会组织而言，如果缺少党组织的领导以及党建工作的开展，就很有可能出现管理松懈或者解体的危 险开展党建工作既有利于增强执政基础，也有利于保证社会组织的发展壮大（斯钦，2017）。（二）树立多元共治理念，理顺政府、社会组织在社会治理中的功能与角色众所周知，新加坡是典型的多元化社会，协调不同群体的利益和诉求是其面临的重大课题。新加坡活跃于民间的社会组织以及官方组织将不同群体的利益和诉求进行集中表达，通过与政府沟通从而使政府及时对民众的诉求予以回应，这就有利于消除社会矛盾、弥合政府与民众因为沟通不畅带来的分歧，这对我国社会治理具有启发意义。社会组织作为社会力量的主体之一，拥有广泛的社会资源。因此当社会发，出现社会时，社会组织可以发挥其民利益达的作用，担负起政府与民众沟通的桥梁职能，运用自身的优势，及时化解不同利益主体间的纷争和矛盾，起到润滑剂的作用。新加坡自20世纪80年代以来，在社会治理中充分尊重社会组织尤其是民办社会组织的发展，满足了不同阶级的利益需要，社会组织在政府与民众之间架46中国第三部门研究第20卷起了沟通和联系的桥梁，一定程度上避免了社会矛盾，维护了社会秩序的稳定。从当前来看，我国社会治理既不能完全依靠政府的强制性管理，也不能完全依靠社会组织的自治性力量，而应该形成多元主体共同治理的模式。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具。”&彼得斯，2001:68）目前，我国政府与社会组织之间的关系仍需进一步理顺方面，长期以来，大量社会事务由政府承担，政府过于注重自身的作用，对社会组织的功能关注不够。另一方面，社会组织独立性不足，对政府过于依赖。这既影响了社会组织的公信力和代表性，也导致社会组织的独立性和创新性不足，不利于其参与社会治理现代政治学认为，一个成熟的社会，是政府、企业和社会组织三种力量基本均衡的社会（廖鸿、石国亮，2011）%实现不同组织间的功能耦合，从而实现社会治理的有效性和公共服务供给的全面优化在这一过程中，政府应发挥好监督、服务的作用，帮助社会组织克服其自身存在的短板。从长远来看，政府、市场与社会组织应各司其职，同时保持良性互动。（三）加强社会组织文化建设，发挥社会主义核心价值观的引领作用以履行社会责任、促进社会和谐稳定的核心价值引领社会组织的发展，实现其与政府、企业间的良性互动，是新加坡社会组织发挥作用的独特优势。传统慈善公益文化的精华，造就了新加坡社会组织的多元并存与合作共赢，使其成为推动社会治理的有力主体。同时，新加坡具有完善的义工服务体系，这些义工不但为新加坡民众提供了更好、更高效的公共服务，而且培养了新加坡民众的社会责任感和公民意识（王其源、孙莉莉，2019。因因此，我国在推进社会组织有序健康发展的过强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示47程中，也应注重汲取传统慈善文化的精神内核，为社会组织的发展提供强大的精神动力，例如，积极挖掘、传承儒家仁爱文化等随着我国社会主义市场经济的不断深入，部分社会组织工作人员由于受到利益驱动和各种思潮的影响，价值趋向逐渐功利化，在工作中重利益轻付出、重物质轻奉献，这些都不利于良好的积极向上的社会组织文化建设。这就需要社会主义核心价值观的引领作用，对一些不正确的思想及时进行引导和匡正，从而完成科学的社会组织文化建设社会组织的价值观决定了其发展的方向，由于社会组织成员并不与直接的经济利益挂钩，所以单纯的物质激励效果并不突出，这就需要在价值感、认同度、志愿精神精神、社会责任感方面下功夫，突出奉献、服务、公益、合作等价值理念，而这些理念都蕴含于社会主义核心价值观当中。因此，社会组织文化建设必须主动以社会主义核心价值观为指导，为国家、社会做出贡献（四四）深化简政放权深化简政放权，推进政府职能转变推进政府职能转变自20世纪70年代以来，源于西方发达国家的政府改革浪潮卷席全球球。转变政府职能成为世界各国政府共同面临的重大治理问题。如前所述，新加坡政府自20世纪80年代开始，逐渐还权于社会，培育起强大的社会力量，促进了其“强社会”的形成，这与当前我国大力推进的简政放权改革具有很强的共通性建设“强政府”与简政放权并不矛盾，“强政府”不等于“大政府”，简政放权的目的即优化政府职能配置。今天我们强调的“善治”，其实质就是国家权力向社会的回归我国政府推进社会组织参与社会治理的一个直接表现即推进政府职能转变。当前，简政放权改革还存在不少问题，如“官本位”思想根深蒂固、工作协调联动不顺畅、审批环节多、耗时长等问题，简政放权质量尚有较大提升空间（李坤轩，2019）%时政改革的出，在政放权、变政府职能48中国第三部门研究第20卷的过程中充分发挥市场机制与社会力量的积极作用，让其充分发挥自身优势。党的十九届四中全会提出“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，为转变政府职能、提高效率效能、建设人民满意的服务型政府指明了方向（五五）完善顶层设计完善顶层设计，建立健全社会组织的相关制度建立健全社会组织的相关制度前已述及，新加坡法律对社会组织管理采取了不同的模式。不同的社会组织渗透到社会不同层面的运作机制中，不同法律法规的侧重点均不同，都有自身的针对性，但目的都是促进社会组织发展目前，我国有关社会组织的制度设计还存在很多缺陷，部分制度设计可操作性不强，存在一定的模糊性、原则性、抽象性等，给政府执行部门带来了一定的困扰，也给监管对象理解相关的制度造成不便因此有必要完善制度设计，增强相关制度的针对性与可操作性。首先，尽快启动统一的社会组织立法，以更高阶位的专门法律对社会组织进行有效规范其次，进一步理顺社会组织管理体制。大力推动社会组织的自主性、自治化，激发其优势和潜力。最后，进一步简化社会组织登记手续，降低社会组织登记注册门槛对社会组织成立按类逐步推行注册准入制，促进社会组织依法、自律运作（六六）培养民众志愿服务精神培养民众志愿服务精神，完善志愿服务体系完善志愿服务体系从新加坡的实践可以看出，社会组织的服务有利于促进公共精神的形成，而公共精神主要包括独立负责、志愿服务、民主协商、爱心奉献、互助合作、律己守则。同时，为了密切政府与社会组织的关系，防止社会分裂，新加坡政府将强化国家认同作为首要目标任务，倡导社会共同价值观，这为其强社会的培育起到了支撑作用国家治理需要合格的公民，既能对国家与社会承担责任，又能追求自身合法权利，还能主动参与社会事务。从这一点上看，社会组织在对公共精神的培育上具有优势。社会组织作为重要的社会调节力量，对于现代社会秩秩序具有重要强政府、强社会：新加坡社会组织参与社会治理的经验与启示49意义社会组织更能汇聚民意、代表民意通过与政府建立交流沟通平台，社会组织可以更完整地与政府进行协商，甚至参与政策的制定，从而及时化解矛盾纠纷，维护社会秩序的稳定从我国社会组织发展的历程来看，社会组织在我国社会福利建立和完善的过程中发挥了重要作用，尤其是一些公益性组织，它们在社会各个领域发挥了稳定社会秩序、促进社会发展的作用，它们通过提供各种服务，为公共服务提供了有力补充在自然灾害发生时，很多社会组织都表现出了奉献和志愿精神，为社会秩序的稳定及和谐发展提供了正向的激励作用在各种灾害面前，我国社会组织表现出了极大的热情和能量，在受灾地区的救援和重建中都发挥了积极作用现代社会组织的实践是一种志愿精神，它对于社会公众也有感化、示范和教育的作用我国目前缺乏完善的志愿服务体系，很多时候只是简单地将社会组织中志愿者的数量作为考核社会组织工作的硬性指标，而对志愿服务的重视程度较低，志愿服务的管理和培训也缺乏系统性。因此，应进一步培养公众的志愿精神和互助的品质，为我国社会组织的发展提供良好的社会土壤六结语新加坡之所以成为国际公认的治理典范，重要的原因就是新加坡对社会组织的培育与建设。新加坡注重政府主导下的“社会参与”，在权威、高效的“强政府”作用下将政府治理和政权向基层延伸，依靠社会组织，凝聚起强大的民众力量，造就了运行有效、和谐统一的“强社会”，二者之间形成良性互动，从而实现了社会治理的现代化目标。新加坡与我国同处亚洲，同为一党执政的国家，同样是多民族、多元文化、多宗教信仰，在向现代化推进的过程中，同样面临诸多社会治理上的困境与难题。如何实现从传统社会向现代社会的转型，是当前发展中国家共同的愿景尽管我国的国情与新加坡的国情存在一定的差50中国第三部门研究第20卷异，但当前我国面临的社会治理任务更为复杂繁重，因此新加坡社会组织参与社会治理过程中蕴含的精神理念、制度规范、行为事件和文化价值等层面的有益经验，值得我们认真梳理和学习，我们可在符合我国国情的基础上适当借鉴社会治理是国家与社会多元主体对于社会问题的治理事实表明，社会共治是科学有效的社会治理机制。从这个意义出发，建设“强政府、强社会”是我国社会治理的目标路径“强政府”意味着政府强大的独立自主以及强大的整合、动员社会资源的能力，“强社会”意味着社会强大的自治能力及发展机制，二者之间协调合作、互动共赢，由此发展出 具有中国特色的社会组织参与社会治理的路径模式【参考文献参考文献】B.盖伊彼得斯，2001，政府未来的治理模式，吴爱明等译，中国人民大学出版社，第68页鲍勃杰索普，1999，治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述，漆蕪译，国际社