审计档案慨论.docx

审计档案立卷与归档
侯文汉

为了规范审计档案工作，保证审计档案质量，发挥审计档案的作用，根据审计署第3号令关于《审计机关审计档案工作准则》和6号令关于《审计机关审计项目质量控制办法》和《四川省审计厅关于贯彻执行审计署6号令的通知》（川审法发[2005]13号），本文重点介绍审计档案的概念、收集整理、立卷原则及方法，立卷要求及卷内文件排列顺序。
一、审计档案概念及区别原则
(一)什么是审计档案
审计档案也叫项目档案，是审计机关、内部审计机构和社会审计组织在履行审计职能的过程中直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。包括文件、电报、信函、笔录、凭证、照片、音像磁带、光盘等的原件及复制件。这里，仅介绍审计机关所形成的审计档案。
（二）审计档案与文书档案的区别
审计机关主要有审计档案、文书档案、会计档案、基建档案、照片档案、声像档案、光盘档案、实物档案八种。后六种易区别，审计档案和文书档案有时难以区别。正确区分审计档案和文书档案，是搞好审计机关档案工作的重要前提。审计档案与文书档案主要区别在以下三个方面：
1.职能不同。审计档案是审计机关根据上级审计机关和当地党委（市县委）、政府、人大、纪委、组织部等交办的、计划安排的和委托的对单位、个人某一行业、某一资金、某一专题等项目的财务收支经营管理情况依法进行的审计监督与审计调查工作活动中形成的，它体现了审计活动的特点；文书档案是审计机关在进行行政管理和日常事务工作活动中形成的各种文件材料。前者反映的是审计监督，后者反映的是行政管理。凡是记录和反映审计机关在进行审计监督活动中形成的各种文件材料归审计档案。凡是记录和反映审计机关在行政管理工作活动中形成的各种文件材料归文书档案。
2.领域不同。文书档案形成于审计机关的管理活动领域，一般为通用文书，如关于审计工作的请示、决定、规定、工作计划、工作总结等；审计档案则形成于审计机关的审计监督活动领域，一般为审计专用文书，如审计通知书、审计报告、审计意见书、审计决定、审计处罚决定书等。
3.形式不同。
（1）、格式不同。组成审计档案的文件材料，特别是审计专用文书在格式、行文规则等方面都具有自己的特点。审计专用文书的格式，包括文头、标题、编号等方面都区别于行政公文，以充分体现审计工作的严肃性和审计机关的权威性，增强审计文书的作用和使用效果，便于审计文件管理和立卷归档。
文头现主要有49种：一是审计公文格式34种，二是审计业务用纸格式15种，这个问题后面具体介绍。
（2）、标题不同。审计文书的标题一般应具备五要素，即审计机关名称+被审计单位名称+审计事项的名称+审计范围（包括时间、内容）+业务文书种类。如《四川省审计厅对四川物价局2008年度财务收支的审计决定》。
（3）、字号不同。审计文书的编号也区别于行政公文，以利于审计文书的处理和查找利用，同时也可解决因两种文书统一编号在文件立卷归档时为避免缺号而人为地重复立卷问题。
（4）、行为规则不同。审计专用文书的行文规则也不同于一般行政公文。这是因为审计机关同被审计机关之间是法定的监督与被监督的关系，不是隶属或平行关系，因此，审计文书应采用与这种特殊关系相适应的行文规则。
(三)审计档案与审计资料的区别。
1、两者主要区别：审计档案是审计人员在审计实践活动中直接形成的具有保存价值的文件材料；审计资料是被审计单位按照要求报送的有关参考材料和审计人员在审计过程中积累的，未用作证明材料但对今后审计工作有参考作用的材料。
2、两者划分的界限。为了搞好审计文件材料的立卷归档工作，使之达到既完整又精炼的要求，审计人员必须掌握审计档案与审计资料之间的界限。在立卷前，必须根据审计报告中所列的问题，对审计文件特别是取证材料进行严格的鉴别与挑选。其界限应以审计方案结合审计报告所列问题的需要为标准，主要掌握：
（1）划清经过核实和未经过核实的界限。凡是立卷归档的审计文件材料，必须是经过核实并经被审计单位和有关人员认定的事实材料，未经核实的材料不能归档。
（2）划清用作依据和未用作依据材料的界限。凡是与审计方案和报告所列问题和会计报表无关的材料均不立卷。
（3）划清已作为项目审计的根据和未作为项目审计根据的文件材料界限。凡是与本项目无关的材料，不应视为审计档案，如果有参考价值，可作为资料保存。
二、审计档案收集范围与整理要求
前面讲了审计档案包含的范围、内容，审计档案实际上是指审计文件材料：（一）审计文件材料归档范围
应当归档的审计文件材料是指直接记录和反映审计监督职能活动的文件、电报、报表、凭证、缴款回执、信函、照片、笔录原件及其复制件、声像磁带、光盘等，具体是：
审计公文、业务用纸格式（49种）
1. 审计业务公文格式（34种）：
（1）《审计通知书》P185
(2)《授权审计通知书》P187
（3）《专项审计调查通知书》P189
(4)《社会审计组织业务质量检查通知书》P191
（5）《审计项目质量检查通知书》P193
（6）《暂时封存账册资料通知书》P195
（7）《暂停拨付、暂停使用款项通知书》P197
（8）《解除暂停拨付、暂停使用款项通知书》P199
（9）《采取保全措施申请书》P201
（10）《协助查询存款通知书》P203
（11）《被审计单位承诺书》P206
（12）《审计听证告知书》P211
（13）《不予听证裁定书》P213
（14）《审计听证通知书》P215
（15）《听证公告》P217
（16）《不公开听证决定书》P218
（17）《回避决定书》P220
（18）《不予回避决定书》P222
（19）《听证终结报告》P224
（20）《审计报告征求意见稿征求意见书》P226
（21）《审计报告征求意见稿》P228
（22）《审计报告》P229
（23）《专项审计调查报告》P236
（24）《社会审计组织业务质量检测报告》P238
（25）《审计结果报告》P240
（26）《审计决定书》P243
（27）《协助执行审计决定通知书》P245
（28）《行政处罚决定书》P247
（29）《移送处理书》P251
（30）《不受理审计复议决定书》P254
（31）《审计复议延期通知书》P256
（32）《审计复议决定书》P258
（33）《强制执行申请函》P261
（34）《审计罚款退款通知书》P263
2、业务用纸格式（15种）：
（35）《审计工作方案》P265
（36）《审计项目实施方案》P267
（37）《审计方案调整情况》P270
（38）《审前调查记录》P273
（39）《审计日记》P276
（40）《审计工作底稿》P278
（41）《审计证据汇总记录》P281
（42）《专项审计调查记录》P283
（43）《审计业务会议记录》P285
（44）《审计复核意见书》P287
（45）《采纳复核意见说明》P288
（46）《采纳被审计单位意见说明》P289
（47）《审计听证会笔录》P290
（48）《审计文书送达回证》P291
（49）《审计决定执行情况表》P2921
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（二）审计文件材料不归档范围
主要指与审计机关自身活动无直接关系的文件材料。
1、与本项目无关的文件材料。
2、与审计方案、报告和会计报表所列问题无关的文件材料。
3、未经领导审阅、签发的未生效的文电草稿和文件的一般修改稿。
4、未经过核实的文件材料。
5、审计过程中摘录的供参阅的非取证材料和笔录。
6、被审计单位计划、总结、法规性文件只能摘要，不能原件入稿。
7、审计组和审计人员纪律（八不准）的回函。
8、重份文件材料。
（三）审计档案收集整理的要求
1、实行谁审计谁立卷。立卷归档工作列入项目审计计划，下达项目审计计划时指定专人负责文件材料的收集、整理、立卷工作，做到审结卷成。
2、审计项目确定后，立卷人应制定该项目文件的收集、整理计划，做好准备。其他审计人员要把在审计现场取得的证据材料一事一件标注清楚，交立卷人存放。
3、审计开始时，立卷人对每个审计程序上形成的文件材料均应收集齐全，表注清楚，存放于准备好的文件夹（袋）中，以备取舍。
4、审计项目结束后，立卷人按照《审计文件材料立卷归档工作程序》对文件材料进行筛选。在筛选中，应根据文件材料的保存价值及其相互间的历史联系，对需要归档的文件材料，特别是证明材料，以审计方案与审计报告和会计报表所列问题的顺序排列，区分经过核实和未经核实，已用作依据和未用过依据，分别取舍，对其中不必立卷归档但有参考价值的文件材料，可作为资料另卷保存。
5、归档文件材料确定后，按照审计法规，审计取证文书处理的有关规定，对确定立卷归档的文件材料，应检查有关程序和签批，认定手续是否完备，不符合要求的应予补救，并由本项目负责人或处长（科长、股长）审核检查，档案人员验收合格后方可组卷编目装订。
三、审计档案立卷原则及方法运用
（一）分类组卷的基本程序
审计文件材料的立卷采取“三按”原则，即按职能分类，按项目立卷，按单元排列的方式进行。其基本程序如图所示：
审 计 档 案 分 类 组 卷 程 序 表

审计
按职能分类
审计监督
行政监督
按项目立卷
一般财务收支审计
经济责任审计
定期审计
行业审计
专项资金审计
审计调查
委托审计
授权审计
复审项目
联合查处项目
按单元排列
第一单元结论部分
第二单元证明部分

移交其他单位处理

第三单元立项部分

第四单元备查部分

(二)“三按”原则具体运用
1、按职能分类，凡是属审计监督工作中形成的文件材料为审计档案，凡是属行政管理工作中形成的文件材料归文书档案。对因职能交叉而导致所形成的文件材料交叉，其处理原则是：
（1）授权审计，对授权单位来说，属于行政管理职能，其授权通知书归文书档案卷；对被授权单位来说属于监督职能，应收入审计卷。
（2）审计会议纪要，应收入审计档案的有关项目卷内，同时，亦可按年度将这些会议纪要收入文书档案卷。
（3）审计简报，应归入文书档案卷，如将审计项目的内容登简报视为一种处理，可将此简报收入有关项目卷中。
2、按项目立卷，以项目为单位立卷，审计署6号令第84条规定：“文件材料按照审计项目立卷，一个项目可立一个或者若干卷，但不得将数个项目合并立卷。
目前按项目立卷主要指：
（1）财政、财务收支审计，按项目单位和年度立卷。
（2）经济责任审计，按单位人名和审计年度分别立卷。
（3）定期审计，按单位和审计次数立卷，亦可将一年内对一个单位的多次审计放入同一卷中。
（4）行业审计，一是本机关直接审计形成的文件材料单独立卷；二是下级机关报送的有关审计情况报告和本机关的综合材料应合并立卷。如：综合本地区的报告放在前面，各市区县的依次放在后面。
（5）专项资金审计，利用外资审计，按项目和年度立卷。
（6）审计调查，按专题立卷，视材料多少立一卷或数卷，材料少时可将几个专题材料合并立卷。
（7）委托审计项目，由委托机关立卷，被委托单位可保存一套副本存档。
（8）授权审计项目，由被授权机关立卷。
（9）复审文件材料由办理复审的审计机关立卷，与原单位审计结论和决定在同一年度的合并立卷，不在同一年度的另行立卷。
（10）已移交其他单位处理的审计事项、原件随该项目文件材料立卷。
（11）以其他单位为主，审计机关参加查处事项的文件材料由主办单位立卷。按审计调查的立卷方式立卷。
（12）综合报告、专题报告、调查报告……
（13）对于跨年度的审计事项放在审结年度。
3、按单元排列
对卷内文件材料原排列顺序采用单元排列法，就是将需要立卷归档的审计文件材料分为结论性文件材料，证明性材料和立项性文件材料三个单元，每个单元内再根据不同情况和需要，按不同顺序排列。实际上这种方法是把整个审计工作的全过程分为三个大的阶段，即审前、审中、审后，详见图表：
（三）卷内文件材料排列顺序
主要“审中”这段材料不好把握，要求“三对应”（过去以报告所列问题和卷内文件目录、证明材料三对应；现在以方案、报表、报告和卷内文件目录、证明材料三对应）
（如图表所示）

四、审计档案立卷要求
（一）齐全完整
1、每一年度执行审计项目计划所形成的每一项目均已立卷，没有漏项目卷。（以每年的统计项目为准）
2、每一个审计项目形成的文件材料收集齐全、项目卷内没有漏文件材料。
3、每一个审计案卷内重要文件的各种稿本收集齐全，没有漏文件页数。
（二）精炼有效
1、无审计监督和行政管理文件材料混合立卷。
2、对审计证明材料，以审计方案所列问题和会计报表（汇总）为标准，区分经过核实和未经过核实，已用作依据和未用作依据，分别加一取舍，与审计报告、方案和会计报表所列问题无关或未经核实的材料均不立卷。
3、对各种审计文书的历次修改稿，只保存定稿。
4、审计依据的法规政策文件，只摘抄条款，不能将通用的法规原件入卷，但报告、决定中已引用的可以不要。
5、审计小组讨论审计报告的会议记录和审计人员听取被审计单位介绍情况时的记录不存档。（外资除外）
五、卷内文件的排列规则
卷内每份或每组文件材料应区别不同情况进行排列，密不可分的文件材料应依序排列在一起，即：
1、正件在前，附件在后；
2、定稿在前，修改稿在后；
3、批复在前，请示在后；
4、批示在前，报告在后；
5、重要文件在前，次要文件在后；
6、)汇总性文件在前 基础性文件在后；
7、审计工作底稿在前，审计证据材料在后；
8、审计证据材料在前，所附取证材料在后；
9、其他需要归档的文件材料依次排列其后。
六、案卷编目与封底备考表的填写
（一）卷内文件的编号
卷内文件排列固定之后，要给卷内全部文件编顺序号。整卷装订的案卷其全部卷内文件要依次从“1”开始编一个统一顺序的页号；应统一在有文字的每页材料正面右上角、背面的左上角填写页号。
（二）卷内文件目录的编制
卷内文件排列固定并编号之后，要编制卷内文件目录和卷内备考表。卷内文件目录包括以下项目：
顺序号、文号、责任者、题名（即文件的标题）、日期、所在页号、备注。其填制方法为：
1、顺序号：每份或每组文件材料为一号，按文件材料的排列次序填写。
2、文件字号，按文件材料制发单位所确定的文件字号填写，没有的不填写。
3、责任者：填文件的署名单位名称，未署名的应加以判断；取证材料，如果是审计组织自己收集取证的填审计组织即可；如被审计单位提供的按被取证单位签证章填写；人民来信来访，填单位人姓名；无作者应判定作者。
4、题名：照实填写，无标题的，应自拟标题，外加“[ ]”
5、日期：填文件材料的成文日期，以8位阿拉伯数字标注年月日，如20091206；无日期的应判明填写。
6、页号：填写本份文件材料所在之页的编号，最后一个文件的填写起止号。
7、备注：注释文件需说明的情况。
（三）卷内备考表的填写（见附件2）
备考表置于卷内文件之后，项目包括卷内文件情况说明、整理人、检查人和日期（见图表）。
1 卷内文件情况说明：填写卷内文件缺损、修改、补充、移出、销毁等情况。
2 立卷人：负责整理归档文件的审计人员姓名。
3 检查人：由审计组负责人签名盖章并填写检查日期。
（四）案卷封皮的填写（见附件1）
案卷封皮，应逐项按规定填写清楚。
1、案卷题名：要简明扼要，确切地反映卷内文件材料内容，一般包括文件责任者+对+被审计单位+被审时间+被审计内容+文种，体式一致，文字简练，使用简称应通用易懂，并用毛笔或钢笔书写，字迹要工整，清晰。控制在50个字以内，如四川省审计厅对眉山市政府2000年度财政决算和其他财政财务收支的审计。
2、审计时间：填写通知书形成时间至审计报告形成时间。
3、审计组负责人：填写该项目审计组长姓名。
4、本项共 卷 本卷 卷：填写本项目共计多少卷，本卷是第几卷。
5、时间：填本卷内文件形成的最早一个和最晚一个时间，（见表）
6、件号：填文件共多少件（按卷内文件目录最后一个序号填写）。
7、页号：填本卷共多少页号。
8、期限：填写本项目卷确定的保管期限：永久、长期或短期。
9、归档号：属临时号可不填写。
七、案卷的装订
1、拆除文件上的金属物；
2、破损或褪色的文件材料，应进行修补或复制；
3、）装订部分过窄或有字的，用纸条加宽粘贴在文件的左边，纸面小的，粘贴在标准的A4纸面上；
4、字迹难以辨认的，附上抄件；
5、是外文的，应附有中译本；
6、大于A4型号的纸张，应按A4型号标准折叠：
7、卷内文件材料，一般130-150页，要求不超过二百页为宜，过多的可分订成若干卷，但要注意文件材料内容的阶段性和联系性；
8、装订时文件的右边和下边要取齐；
9、装订采取“三孔一线”的方法装订；要牢固、整齐、美观，不丢页，不压字，不损坏文件，不妨碍阅读；
10、录音带、录像带、照片等声像档案，应在每盘上注明内容、承办单位、录制时间、录制人，并逐盘登记；
11、证物能附卷保存的，装入卷内或物品袋内，袋上写明名称、数量、特征、来源，不便附卷保存的，另行包装封面，注明案卷内容、年度、档号、审计项目名称等，连同案卷一并归档，有些证物不宜保管者，应拍照片备查。
八、保管期限的划分
根据审计署和国家档案局发布的《关于机关档案保管期限的规定》，审计档案保管期限分为永久、长期、短期三种。永久为永久保存，长期为16-50年；短期为15年以下，其划分标准为：
1、永久：主要有财政审计，省上交办的重大的；违纪金额重大的，涉及对人计大过以上处理的；在本区域影响较大的。
2、长期：省上、市上交办的比较大的，违纪金额较大的；涉及对人严重警告以下处分的。
3、短期：一般的财务收支审计；正常审计；违纪额不大或没有违纪额的。
九、归档
为了确保案卷质量，应由审计组负责人和档案人员对立好的卷分别逐卷检查和验收，不合要求的应予补救或返工。
案卷立好后，应按规定向机关档案室移交，但最迟不得迟于次年4月底。
审计文件材料立卷工作完成后，不需保存的文件材料，应登记造册，经批准后销毁。