1922-1930年河南教育经费政策研究.pdf

250 教育智库1922-1930年河南教育经费政策研究民国时期，军阀混战以致政局动荡，中国的教育事业面临许多困境，而以河南为例，1922到1930年间，河南的教育出现了新的发展，甚至出现了为后人称道的“教育经费独立运动”“1922 年已经初步实现了教育经费独立，成为全国教育 经费最早实现独立的省份1。”冯玉祥1922年主政河南后，河南教育有了一定的发展，1930年中原大战国民政府派刘峙控制河南后，河南省被全面纳入国民政府控制之下，“刘峙继冯玉祥接任河南省政府主席职务后，保留了经过河南教育界志士多年努力而建立起来的教育经费独立制度，战争中受到摧残的设施也得到了修复2。”教育局面逐渐摆脱动荡趋于稳定，因此本文主要探讨1922年至1930年河南教育经费的变化。1922-1930河南教育经费概况民国时期，工商业凋敝，整个国民经济处于崩溃的边缘，加之地方军阀混战引起政局动荡，军阀利用武力和强制手段擅自挪用各种经费，所以各项事业的发展缺少资金投入难以为继。教育经费短缺是当时困扰整个教育界的首要难题，河南教育经费短缺有两大原因，一是缺乏稳定的教育经费来源，缺少可靠的经费保障，导致政府对河南教育经费的投入时断时续。二是缺少专门的政府机关负责管理教育经费，这导致教育经费经常被挪用，甚至被贪污“全省的收入，都被主政军阀和地方官员支配，到各省活动来保持地位花费了3。”教育经费短缺这一状况一直持续到1922年才得到解决，1922年后，河南教育经费的来源发生了重大变化。河南教育经王国伟（郑州大学河南郑州450001）摘要：民国时期河南教育有了新的发展，这与河南教育经费政策密不可分。1922年河南省为了保证教育经费的投入，将契税作为教育经费的主要来源，并且成立了河南教育专款委员会，后改组成河南教育款产管理处，这一机构专门负责河南教育经费的日常使用与管理。为了防止教育专款被挪用，河南省建立了严格的监督制度，这一系列措施有效保证了河南省教育经费的稳定，甚至出现了“教育经费独立运动。”1922-1930年河南省有关教育经费的一系列积极政策是这一时期河南教育获得发展的重要原因。关键词：民国时期；河南；教育经费费在1922年之前主要是田赋捐税教育基金，1922年以后教育经费出现了新的变化，“河南中州大学校长张鸿烈偕同河南法政专门学校校长张跻青、开封女子师范校长张亦鲁等四处奔走呼吁4”。他们的努力得到了冯玉祥的支持。“冯认为，可以规定某项税收专门作为教育经费，使之完全独立，不再受任何政治变动的影响5。”冯玉祥对1922年到1930年间的河南教育影响很大，对于河南教育的发展起到了很大的推动作用，“冯玉祥将军曾两次主持河南的军政大权，对河南的教育事业起到了一定的积极作用。这不仅是因为他出身下层社会家庭，还因为他企图用教育和军事力量实施达到救国救民的目的，早在1922年，即对河南教育做出了积极贡献，1927年冯玉祥再次主豫，仍没有忘记教育的重要性，河南省的教育经费独立制度一直保存着6。”这一经费制度为后来河南教育的发展奠定了政策和制度基础。教育经费来源与支出及其弊端河南教育经费来源主要包括田赋，军费，社会捐款及契税。河南教育经费来源有不同阶段的变化。中华民国成立初期，河南教育款以库款为主，另有学田租金等收入，1920年，因为军阀混战导致教育经费被挪为军费，积欠达一年之久，学校几乎停顿，1921年，河南省教育厅长李步青和河南省教育学会会长李使灿及学校联合会共同拟定教育经费独立意见，1922年冯玉祥主政河南后，河南省政府开始拟定以某种税收作为教育经费，后将契税作为教育经费的来源之一，“教育经费与契税款项，河南教 251教育智库育经费自将各县契税项下拨作此项开支后，教育厅将各学校临近各县税契项下划入各该校，就近支取7。”教育经费的支出主要是各级学校的日常费用、各类文化机构设施及活动、教职工薪资。据河南教育公报载：“教室桌椅多属缺略不全，宿舍用具必须随时备办，现已送到学生共有10班，每班至少需洋200元，合计两千元，此项费用立待支用8。”1922年后，河南省的契税作为教育经费的专款面临诸多问题。其弊端表现为契税难征及官员贪腐渎职，教育经费难以得到保证。“讵意教厅通知各县后，各县多不承认，不谓契税已提去，即谓地方匪乱契税，而学校又复需款甚急9。”地方政府推脱征收契税或直接挪用教育经费，因为地方县政府及士绅和省政府的利益并不一致，有的地方政府并不能理解省政府发展全省教育的意图，所以并不愿上交契税作为教育经费专款使用，地方很多机构也经常干涉契税，对契税随意附加，使契税征收的计划难以预算。由于契税征收与各地政府官员之间并没有什么利害关系，他们对上述一切现象也不管不问。而且由于当时的契税主要是由各个县征收，职权分散，没有设置专门的征收机构，在这种情况下，很多县的大小官员徇私舞弊，互相勾结来侵吞契税，所以有的地方教育经费仍缺乏一个稳定的来源。据河南教育公报载：“各县知事征收不力，或悉数挪用或累月，不解分文。致学校经费积欠至五六月之多10。”此外，各市县军阀们为了自身利益也不愿上交契税。当时南阳十三县和光、潢五处地方军阀独大，契税无法征收，河南教育专款管理委员会一方面积极与河南教育界同仁协商，请张鸿烈和阮春波到北京和这些军阀的驻京代表通融，一方面通过函电的方式直接和军阀交涉，也只是勉强把这些地方的契税也收了回来。官员贪污或挪用教育经费也是河南教育经费短缺的一大原因。“当时河南省政府秘书长李筱兰为了掌握契税收入，甚至强行向教育款产管理处推荐心腹，利用武力手段夺取省会开封的契税局11。”河南省将契税作为教育经费专款之后，教育经费虽然有了来源，但是一直不稳定，教育经费的增减受到各方因素很大影响。健全行政制度，加强经费管理河南教育经费由专门政府机构管理，先后成立了教育专款委员会和河南教育款产管理处负责，各市县成立了契税经理局与专员。1922年将契税作为教育经费主要来源后，为保证教育经费的独立性，河南省教育经费由政府专门机构负责进行管理，先是成立了教育专款委员会，但教育专款管理委员会只有监督和分配的权力，而无征收契税权，而负责征收契税的专员，要么是各县的地方乡绅，要么是各级领导推荐而来。因此，契税的征收官员，虽然有兢兢业业、奉公守法之人，但是大多数却是“恃乡绅之资格，假荐主为护符，对于一县收入，形同割据，势若采邑，应解税款，及例行表册，均积历数月不报，甚至私自营运，从中取利焉。会中命令，视同具文，其能力大者，或兼任地方要职，或来汴任事，委人顶替，呈名分肥，遇有违法撤办时，则托人说项，或嗤语示威，以冀闻者裹足不敢接办。这种恶霸，被称为 坐山老虎”12。此外为了监督教育专款经费的使用，河南省成立了河南教育专款监理委员会并制定了详细的规章制度与具体的办事细则。其中对于契税的日常管理做了严格规定，“第六条各县设局后，所用契纸概由经理专员备价呈交本会，以便咨送财政厅转呈财政部颁发。第十二条经理专员对于所在县内之不动产价格须分区列表呈报。第十四条经理专员应将所收正税款随征随解，每月至少报解一次，其解款手续及费用依照简章第八条之规定办理之13。”另外河南教育专款监理委员会制定的办事细则对于一些违规情况也做了相应规定，“第十五条经理专员对于所收税款应负保存职责，如有损失责令赔偿，其挪用积压及侵蚀舞弊者，一经查实酌予处罚。14”1927年后，冯玉祥将教育经费制度发展完善，将河南教育专款委员会发展扩大，改组成河南教育款产管理处，此后河南教育经费制度未变，教育经费投入总体呈现上升趋势。冯玉祥第二次主豫期间，河南省教育行政机构得到了扩充。省教育厅内部组织分三科三部，计第一科掌理机要文电，核阅及分配文件，收发缮写，管理印鉴，档案，调配人事等日常公务；第二科掌握理学校教育，下设三股，分管师范、中学、职业教育，第三科掌理社会教育，下设三股，第一股主管图书馆、民众教育馆和博物馆，第二股主管体育、军训、童子军训练，第三股主管音乐、戏剧和美术教育。考绩部、编辑部、社会教育。考绩部掌理推行教育法令，调停、处理教育法令方面的纠纷，监督、视察、指导各地教育；编辑部出版河南教育月刊 河南教育日报及教学参考资料，社会教育推252 教育智库广部负责在全省推广平民教育、扫除文盲等。省教育行政机构的扩充和健全为冯玉祥借助行政力量整顿河南教育提供了必要的条件。冯玉祥特别强调教育经费的专款专用。1927年夏，他将原河南教育款产监理委员会扩建改为河南教育款产管理处，处内共分评议、监察、管理三部。评议部设委员7人，负责立法、决议等项事宜，每月逢1、11、21日举行例会。监察部设委员5人，由河南省教职员联合会选举有名望的教师担任，负责审查评议部的各项决议案和管理部的帐目，每月逢 5、15、25日举行例会。管理部设部长1人、助理2人，负责执行评议部决议案和人事安排等项工作。管理处除上述3部外，还设有总务、文书、出纳、稽核4科和个视察股。总务科管理人事的任用辞退和处内经费出纳，文书科掌管收发档案和诉讼事项，出纳科掌管库款保存和现金出纳，稽核科掌管账簿登记和审查契照。视察股有视察员4人，分期轮流到各县视察契税局的情况。管理处还设有秘书1人协助处长工作，每星期二、四、六，由处长召集秘书、科长等举行处务会议，处理全处行政事务。由于省教育款产管理处分工明确，机构健全，效能明显提高，河南省各级各类学校的教育经费问题得到了较好的解决。张鸿烈在1930年曾评析河南教育经费问题，“河南地处中原，曾杂乱相乘，外面观察必以为河南教育早已破产，然革命后，不但每月经费按期发给，而旧日积欠之清理，各项设备之增加，犹日进无已。15”在动荡的军阀混战时期，此时河南的教育经有了稳定来源。1922年之前，河南教育经费得不到保证，缺乏一个稳定的经费来源，教育经费制度不完善，也无相应的管理机构负责教育经费。1992年后将契税作为教育专款保证了教育具有稳定经费，河南省先后成立了教育专款委员会和河南教育款产管理处专门负责管理经费，并制订了一系列规章制度办事细则来保证教育经费专款专用，教育经费投入持续增加，甚至一度出现了为后人所称道的教育经费独立运动，这无疑促进了河南省教育的发展。河南省1922年1930年的教育经费制度在我们今天仍有很大的借鉴意义，现代教育的发展仍可广开经费来源，包括吸收社会资金来推动教育的进一步发展，并且建立教育基金保证教育经费的来源与稳定，形成持续而稳定的教育投入，使教育的发展不因地方政府注意力的转变而改变。军阀混战影响了教育经费的投入，这启示我们一个稳定的社会环境是教育获得长足发展的一个必要前提。河南省在1922年将契税作为教育经费主要来源后，河南教育总体来说是有了很大发展。虽然受军阀混战及其他因素影响，甚至一度得不到保证，中间也曾中断，但1922-1930年相对独立稳定的教育经费来源以及相对完善的教育经费制度是1922年后河南省教育取得进步的一个主要原因。参考文献1杨涛.民国时期河南教育经费独立的考察J南都学坛，2015，35(03)：34-37.2 申志诚，孙增福，张振江，刘卫东编著.河南近现代教育史稿M开封：河南大学出版社，1990：154.3ISK 汴梁旅游记：开封的学校教育N晨报，192005 04(6)4 荣典岑，胡禹山，关超万.河南教育经费独立始末J河南文史资料，1981(5)5 冯玉祥 冯玉祥日记M 长沙：岳麓书社，19996 申志诚，孙增福，张振江，刘卫东编著.河南近现代教育史稿M.开封：河南大学出版社，1990：134.7本省：教育经费与税契款项J河南教育公报，1923(1)8呈第四七二号（十一月三十日）：呈省长请转令财政厅筹拨国民师范学校开办由.河南教育公报，1923（1）.9本省：教育经费与税契款项J河南教育公报，1923(1)10佚名 教育经费与积欠款项J河南教育公报，1922(2)11荣典岑，胡禹山，关超万.河南教育经费独立始末J 河南文史资料，1981(5).12王怡柯.管理全省教款一年来之回顾及将来希望J 河南教育，1929，1(13).13河南教育专款监理委员会各县契祱经理局经理专员办事细则 J 河南教育公报，1923(2)14河南教育专款监理委员会各县契祱经理局经理专员办事细则 J 河南教育公报，1923(2)15张鸿烈.河南教育经费独立之经过.河南教育J1930.（2）153.