老龄化对上海的社会经济发展的影响.doc

老龄化对上海的社会经济发展的影响
 2011-03-29 00:09 中国期刊网 QQ:820975418

　　老龄化对上海的社会经济发展的影响
　　上海已经取得了社会经济发展的巨大成就，在迎接2010年世博会召开的过程中,正孕育着新一轮的大发展。人口是城市发展的基础，其数量、结构、空间分布，与城市经济发展规划、经济产业发展、社会事业进步，公共资源配置、城市资源利用和环境保护等存在密切关系，是影响上海国际都市发展和城市竞争能力的基础性问题。
　　一、上海人口的发展态势考察人口与社会发展的关系，首先碰到的问题是城市的适度人口规模究竟应当多大。从上世纪90年代中期开始，不少研究机构采用不同的方法，对上海城市人口适度规模进行了多项研究，得到的上海合理人口规模在1600万至2000万人之间，研究结果具有相当大的差异性。根据2000年第五次人口普查的结果，上海常住人口已经达到1640万人，其中外来常住人口387万人。在经济发展水平、收入福利和就业机会的差异等市场机制作用下，如果没有更加严格的人口控制措施，周边人口将继续向上海集聚，而世博会的举办将可能加剧这一过程。用行政计划的手段严格将人口控制在1600万人以内，将极大地提高社会管理成本，并制约上海迫切需要的技术、知识人才的吸纳，阻碍经济的持续快速发展，并会对社会发展造成日益加剧的压力。上海位于长江三角洲的下端，自然资源和环境对人口容量的约束相对较低，具有较大的进一步吸纳人口的能力。如果不考虑其他社会因素，上海人口达到1800～2000万人，并不会对上海人口的生活质量造成显著的负面影响。同时，如果没有大量新人口的吸纳，上海人口存量中的人口素质结构、人口年龄结构将难以调节，将减弱城市发展的竞争力和城市发展的活力。从当前上海人口结构看，对城市社会发展具有不利影响的因素主要包括：（1）上海劳动力结构日益老化，五普结果表明，劳动力人口中45岁及以上人口比重明显增加，上海户籍人口中的劳动力人口在2005年以后将逐步下降，在2010年左右跌至低谷，届时上海的经济活动人口总量将从现在的850万人左右减少至650万人。（2）人口老龄化向深度老龄型社会演进，上海面临人口老龄化和人口高龄化的双重压力。五普结果表明，上海市65岁以上老年人口（常住人口）占总人口的比重为11.5%，比1990年的四普上升了2.1个百分点，而高龄老人即80岁以上老人占老年人口的比重为15.9%，比1990年上升了2.2个百分点。在全市1334.23万户籍人口中，60岁及以上人口为249.49万人，占18.7%。人口老龄化进程在世博会前后将进一步加速，对城市社会保障和城市社会福利事业带来相当大的压力。（3）人口年龄结构呈多峰谷相夹的形态。如果将上海人口分为少年儿童组、成年人口组和老年人口三大群体。可以看出在15岁以前的少年儿童人口中，首先出现第一个小高峰，其峰值年龄为13岁，人口总数为20.67万人，占全市总人口的1.26%。在15～59岁的成年人口中，则出现了"三峰夹两谷"的现象，三峰分别为15～19岁年龄组，35～39岁年龄组和43～48岁年龄组。这种峰谷交错的不稳定结构，对教育、卫生、就业、医疗和养老产生交错性影响，影响社会经济资源的使用效率。（4）人口素质结构相对薄弱，离国际大都市的要求还有一定距离。2000年，全市具有大专及以上文化程度的人口为179.50万人，占15岁及以上人口比重为12.5%，与其他国际性大都市有明显差距，如香港（2001年）为19.9%。上海700多万从业人员中，初中文化者占60%。以高等教育在校生数占城市人口比例为比较指标，巴黎最高为，达11.4%（1990），莫斯科（1993）、东京（1992）、纽约（1990）等国际大都市也在5%以上，我国的台北为6.6%（1995），而上海只有2.4%（1999）。在一定程度上我们可以说上海人口中精英人口的比重太低是影响上海未来发展的最主要障碍。（5）上海国际人口比重较低，离现代化的国际大都市还有很大差距。上海建设国际大都市的一个突出的弱势在于，总人口中的境外常住人口只有6万人，占总人口比重的0.37%，相比较纽约这一比重为20%，香港为7.6%。虽然暂居上海的国（境）外人员远远超过上述常住人口的数量，但上海要建设成为国际都市并不是一个一蹴而就的过程。人口结构对城市持续发展的消极影响不容忽视，上海要成为国际性大都市，增强城市综合竞争力，需要将人口结构调整作为推动城市发展的重要手段。与产业结构调整促进第一产业向第二、三产业置换相类似，上海人口结构的调整也需要一个"人口置换"的过程。上海通过人口吸纳，促进人口置换，加强城市综合竞争力，这一过程是伴随着人口空间布局的调整来实现。当前上海城市人口空间布局一个基本特点是中心城区高度密集，郊区以外零落分散。根据五普数据全市人口密度2588人/平方公里，以人民广场为中心的5公里距离圈内，人口密度高达3万人/平方公里，而巴黎为2万人（1990年），纽约为2.4万人（1988年），东京只有1.3万人（1990年）。但在城市郊区有些地方人口密度只有400～500人/平方公里。随着城市建成区面积的不断扩大和公共交通系统的完善，上海有计划地调整人口布局的能力和手段也不断提升。人口空间结构的演化，其客观性在于产业结构的空间调整带来土地利用功能的转变，城市公共交通体系的完善带来居住地的郊区扩散。可以预见，随着城市轨道交通、三角洲都市群产业体系和交通体系日益整合，1公里通勤圈的范围将日益扩大，将会极大地并根本性地改变目前上海人口空间布局。
　　二、通过人口规模的适当扩大以求上海整体人口环境的改善人口和城市发展构成一种动态互动的相互关系。人口规模的多少是城市功能、经济产业和城市化发展阶段的共同结果和自然结果。环顾周边的国际都市，我们可以找到象东京和纽约那样的超级大都市，也可以有象新加坡那样只有中等规模人口的国际大都市。各个城市的空间范围、居住形态、交通形态和人口状况也各有不同。人口的绝对规模和一个城市的综合竞争能力存在关系，但这种关系受到许多其他因素的影响，包括体制、社会经济结构、文化传统、发展历史、产业结构等等。与人口规模相比，人口的素质、结构及与城市功能相适应的人口布局，更直接地影响城市的综合竞争能力。并且只有在人口置换和人口空间布局不断调整的人口动态过程中，才能实现城市功能的完善，实现城市的可持续发展。如果通过行政计划将人口规模作为城市发展的前提性控制因素，反而会阻碍城市的发展，限制城市竞争能力的提高。人口规模的控制不应是一个时点量的控制，而是一种动态的控制和动态的优化。在现实城市发展中，人口规模的扩大往往是各种市场因素和政策措施共同作用的自然结果。城市的发展需要一个充满活力的相对年轻的人口，而正是城市的发展又吸引着人口的进一步流入。适度的人口规模还受制于一个城市能够为其居民提供的社会福利和社会服务。当然社会服务和社会福利水平的提高也取决于相关的制度安排。同时，人口规模的稳定扩大而不是行政限制，是促进上海产业结构调整和人口结构调整的前提。就人口发展与上海城市综合竞争力而言，人口规模的约束并不构成最重要的影响因素，核心的问题是上海需要通过人口规模的扩大，促进人口结构的置换调整和促进人口空间结构的变化。上海人口老龄化是一个既成的事实，老龄化对养老保障、医疗保障等社会事业的压力是有目共睹的。我们没有办法改变老龄化的总体趋势，也无法改变人口存量中弱势群体在城市中相对稳定地沉淀下来，形成城市发展日益沉重的社会负担的状况。延缓老龄化的一个可能的途径，是放松对市民生育子女的限制。我们现行的地方性生育政策已经在国家宏观人口政策的框架内开始了微调，并且需要根据上海的现实适时地实行更加积极的生育调控政策。但是，历史的和国际的经验告诉我们，一个社会一旦其生育水平下降到一个相当低的程度，希望通过政策调节来鼓励生育水平的上升的成效是非常有限的。新加坡就是这样一个明证。同时，生育政策调整对人口年龄结构的作用特别是对人口老龄化的影响是一个滞后的逐渐显现的过程，短期内无法解决我们目前面临的人口态势的挑战。政府应积极通过政策手段，有目的地引进国内外移民进入上海，延缓老龄化的进程，并在老龄化高峰到来之前作好充分的准备，促进劳动力人口、就业者的职业构成、人力资源和人才储备等人口素质结构的提高，为促进城市竞争能力塑造一个相对年轻、具有较高现代科技水准的人口环境。上海的人口与发展面临着巨大的竞争压力，首先在长江三角洲地区，各个主要城市都在大力推进城市化进程，如南京正积极建设南京都市圈，江苏省还通过了苏锡常都市圈规划，这些城市的发展和上海大都市发展构成了伙伴关系，也是竞争关系。第二，上海还面临着与以广州、深圳和珠海为中心的珠江三角洲大都市圈、大北京和环渤海都市圈的竞争。
　　第三，东亚各主要城市在亚太地区国际城市体系重构过程中也存在着竞争的关系，上海面临着与香港、新加坡、台北、高雄等城市的竞争。上海正面临着一个历史性的选择：是严格限制人口的引进，实现既定的人口控制目标以保持户籍人口的既得利益，还是为了上海未来的持续发展而动态地调整人口控制目标，加快人才的引进和各种要素的流动。应当注意的是，东亚其他正在兴起的国际都市、我国东部地区主要城市和上海周边地区都在不遗余力地大力引进社会发展所必须的人才，这会使上海城市发展面临更为激烈的人才竞争环境。现在的问题已经不是上海是否要参与这样一个日趋激烈的人才竞争，而是没有选择地必须主动地参与进去。因此制定与中心城市可持续发展为依据的人口与发展政策，将直接关系到上海未来的发展。在如火如荼的人才争夺战中，任何犹豫和短视都可能使上海失去迅速提升综合竞争能力的机遇。
　　三、全民参与，达成共识，推进上海人口与社会发展上海的人口在不断地增长，上海的人口在加速老龄化，上海的外来人口持续扩大，上海的人口已经成为影响上海未来社会经济持续发展的关键要素之一。由于切身利益和责任范围的区别，政府、企业和百姓对于上海人口问题的认识是不一样的。首先对于政府来说，上海的居民既是上海社会经济发展的动力，又是上海经济发展的受益者。作为发展的最重要的资源要素，一个高素质的较为年轻的人口是提升上海综合竞争能力的根本保证。而人口的老龄化、较低的人口素质和不合理的人口分布，则可能对上海的可持续发展造成负面的影响。同时，作为关乎上海社会经济发展的公共产品的主要提供者，上海的政府会更多地从提供诸如社会保障、公共交通体系、城市基础设施、教育和卫生资源等视野来讨论上海的人口，即从供方的资源限制角度来研究适度人口问题。外来人口的大量涌入，对传统的城市管理模式也提出了严峻的挑战。对于普通民众来讲，那些与其切身利益紧密相关的人口问题是最值得关注的。大量外来人口的涌入，在为上海的经济发展带来充足的廉价劳动力的同时，也对上海人贵族化的就业观念和实际的就业岗位造成了冲击。虽然从整体上看，上海本地劳动力和外来劳动力是一种互补的关系，但在许多就业领域，如非正规的服务性行业，劳动和就业岗位的竞争却是不争的事实。对外来劳动力的制度性的"整体排斥"观念及行为上的"个体排斥"，就反映了上海人的这种心态。同时，对于生活质量的担忧，也会使上海本地人倾向于维持人口现状，不太愿意与其他人分享上海的发展成果。大量较高素质的新上海人的流入，一部分本地土生土长的上海人，在市场化的过程中逐渐成为新的弱势群体，这两种现象的并存也影响着人们对人口问题的看法。企业的发展需要生产要素的优化配置。丰富的廉价劳动力资源和高素质的员工是每一个企业都企盼的。商家需要人气，有了人气就有了销售额和利润。房产商需要买家，上海的房地产市场需要外来人口的购买力。总之，生产经营单位一般都希望有一个较大的人口。人口问题的一个显著特征是其发展的惯性和向未来延伸的代际延续性。我们今天所面临的诸多与人口有关的社会经济问题，如失业、社会保障、教育资源等都可以从以往的人口发展动态中找到原因。因此，人口问题不同于一般经济问题，是考虑人口问题必须有长远的战略眼光。以上海的人口年龄结构为例，如果我们今天不研究并实施更为积极的人口政策，未来上海可能的人口问题将包括:1).人口的极端老龄化，由此产生的相关的社会保障体系的危机和老年人口生活水平的下降;2).劳动力素质和价格优势的消退，上海整体综合竞争能力的降低，中心城市地位的丧失。这些未来的人口问题在今天还只是一种预测，人们还没有切身的体会和紧迫感。在长远的未来利益与现实的既得利益之间，未来利益也常常会处于下风。理论研究认为，作为中国最大的经济中心城市，尽管未来高新技术发展对劳动力的总需求比传统产业要低，但一个数量庞大、具有较高人力资本和创新能力的人口，是提升和保持上海总体竞争力的基本保证。上海的社会发展客观上也需要一个不断扩大、较为年轻的人口，以缓解人口老龄化进程及其对上海保障和社会服务等方面的压力。上述从不同的视角所作的分析，一方面反映出人口和发展问题的复杂性，另一方面也表明整个社会需要达成在人口问题上的共识，才能在未来的城市人口和发展领域形成合力，真正体现上海人"海纳百川"的城市精神，实现整个社会福利的最大化。
　　因此，首先是政府部门，需要用长远的可持续发展的观念来指导上海的中长期整体发展规划，包括人口规划。政府应当进一步将上海人口发展的态势告诉公众，信息的透明是达成各方面共识的基础，也是塑造新的上海城市精神，推进公民的社会参与的有效途径。同时也只有通过公民的社会参与，才能真正形成"海纳百川"的城市精神。抗击非典的这一突发事件再一次警戒我们，错误信息，无论是有意制造还是由于信息渠道不畅所致，都会直接影响到正确和有效的决策，会产生严重的社会经济和政治后果。急性传染病的防治是如此，其他事关国计民生的信息同样如此。如何在人口的流动性日益增强的社会环境中，及时准确地掌握人口的动态信息，不仅事关计划生育工作，而且直接影响社会经济发展的资源配置、管理模式和政府决策。人口与计划生育部门有较为完善的基层组织网络，在人口信息的收集、分析和预测方面有着鲜明的特色和优势，在未来的综合管理机制中应当可以发挥更大的作用。
　　尽管人们已经认识到流动人口对城市社会经济发展的重要作用，但在现行的城市社会福利和公共服务体系中，进城流动人口的大部分仍然被排斥在主流之外。城市的社会保障制度、公共交通体系、城市基础设施、教育和卫生资源的配置等都还没有能充分地考虑流动人口。上海是全国的上海，上海是全体上海人民的上海。任何在上海工作、学习和生活的人都应当公平地分享上海社会经济发展的利益。
　　上海未来的社会发展是不应当以牺牲外来人口的利益为代价的。当然在现实生活中，由于新旧体制的转型和各种社会资源的限制，"国民待遇"还只能是一个社会发展的目标，是一个渐进的发展过程。我们在致力于消除城市人口的福利特权的同时，还不得不暂时利用包括户籍制度在内的原有的一些控制模式，来逐渐过渡并实现近期社会发展的可持续性。上海建立和完善应对老龄化的社会机制和社会福利措施需要时间，实现劳动力市场的统一并稳步地提高上海人口的就业能力也不是能立竿见影的，上海要全面收获因人口转变而产生的"人口红利"也要有一定的宏观环境。上海应当更多地利用法制手段来实现社会发展。在一个公民积极参与的社会，法制将更好地保护全体人民的共同利益。以将外来务工人员纳入上海的社保体系为例，对于企业来讲，这可能意味着劳动成本的增加。但在同时，这样做不仅能够扩大上海社会保障的资金来源，也有利于统一的劳动力市场的建立和完善，有利于解决上海本地人口的就业问题，推动上海本地人口与外来人口的融合。如果政府与社会对此达成共识，那么利用法制的力量，严格地推行这一政策，就会对上海的发展产生积极的作用。上海的发展正在不可避免地造成社会阶层和人口群体的新的分化，并产生不同的利益需求。因此，应当根据不同人口群体的不同需求，制定相应的社会政策，采取多元化的措施，在未来的发展中关注上海本地人口和外来人口、社会不同群体利益的兼顾协调，力求社会的整合，实现社会发展的全赢。
　　总之，上海要不断促进社会经济持续发展，不断提高城市综合竞争能力，必须要塑造一个良好的人口环境，其关键在于通过各种政策手段优化人口结构和人口空间布局。我们认为，上海应当在未来10年间，加快人才引进和人的流动，稳步地调整和实施生育控制政策，采取动态的人口控制的思路，在战略上从上海大都市圈的视野来规划上海未来的发展，将短时期内城市人口规模的扩大，作为上海综合竞争能力提高和社会经济可持续发展的必要代价，并通过人口空间结构的调整优化，来达到未来适度人口规模的控制目标。在这一城市人口更新置换和动态调整的过程中，将不断增强上海城市的综合实力和综合竞争力，实现上海的社会经济发展目标，建成现代化的国际大都市。