城市轨道交通工程招标特点研究.doc

城市轨道交通工程招标特点研究 城市轨道交通工程建设涉及众多领域，包括路网规划、勘测设计、土建安装、机电运营设备等系统，工程规模巨大，系统复杂，建设周期较长。为保证工程建设顺利进行，必须实行严格的招标投标。分析研究城市轨道交通工程招标的特点，探求招投标工作的规律，对于维护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法利益，有着十分重要的作用。 招标投标是指招标人事先提出采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为，它包括招标和投标两个最基本环节。只要提出招标的条件和要求，就必须对投标作出相应的规定和约束。因此，招标和投标作为相互对应的范畴，尽管描述的侧重不一样，但其内涵和外延是相通的。对城市轨道交通工程招标特点的研究，主要是从招标这一侧面阐述。一、 招标范围的广泛性 招标是指由招标人发出招标公告或通知，邀请潜在投标人进行投标，最后由招标人通过对各投标人所提出的响应进行综合比较，确定其中最佳的投标人为中标人，并与之最终签定合同的过程。招标范围，则是指招标主体的哪些项目必须采用招标的方式采购。城市轨道交通工程的招标范围几乎涵盖了目前招标涉及的所有范围。 招标范围包括三个方面的内容，即主体范围、限额范围和标的范围。 城市轨道交通工程招标主体及限额范围是确定的。中华人民共和国招标投标法（以下简称招标投标法）规定，招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。按照国家基本建设的有关规定，城市轨道交通工程必须实行项目法人制度，依法成立、具有必要财产、确定名称、能够独立承担民事责任的项目法人就是招标主体。招标主体提出招标项目、进行招标的工作可由招标人自行办理，也可委托招标代理机构办理。招标代理机构的代理行为是按招标人的授权行事，代表了招标人的意志，仍被认为是招标主体的行为。招标限额范围在国家计委工程建设项目招标范围和规模标准规定中明确，有关项目达到下列标准之一的，必须进行招标：施工单位合同估算价在200万元人民币以上的；重要设备、材料等贷物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；单项合同估算价低于上述规定标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。 城市轨道交通工程招标范围的广泛性主要体现在标的范围上。从有关国家和国际组织法律、条约、协议等规定来看，将招标采购标的分为货物、工程和服务已成为一种通行做法。招标投标法规定三大类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。城市轨道交通工程项目作为必须招标的大型基础设施项目，招标标的范围涉及了现行招标采购货物、工程和服务的所有领域。从城市轨道交通工程项目招标标的范围来看，在货物方面，包括了车辆、机电设备、成套设备、建筑材料等十多个系统上百种产品；在工程方面，包括工程建设和安装，从地下工程到地面工程，从建筑安装到工业安装；在服务方面，包括了勘察、设计、监理、科研、咨询、代理、租赁、保险等众多内容。城市轨道交通工程招标范围的广泛性，要求招标人全面了解和研究各类标的的技术、商务特点及价格形成机制，熟知国际、国内对招标范围相关的政策规定、管理制度及操作办法，以确保招标适用范围的完整性、准确性。二、 招标安排的系统性 城市轨道交通工程招标范围广泛，内容重要，工作量巨大，必须保证招标安排的系统性。 首先，招标目标和任务必须明确。作为国家大型公益性基础设施建设的城市轨道交通工程，招标目标应该与建设目的紧密相连，牢牢定位在实现项目的性能、质量、投资、进度、服务综合最优的目标上，同时充分体现规范运作和公开、公平、公正的市场竞争原则，保护国家利益、社会公众利益和招投标各方当事人的合法权益。招标任务应该按项目建设规律合理组合分解，体现目标定位下任务分配的合理性，保证招标任务既服从于目标实现，又确保任务自身完成所需环境、资源的满足。 其次，招标组织和制度必须健全。对于城市轨道交通工程，组织招标是非常复杂的。招标投标法规定，招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜；招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。不管是招标人自行招标还是委托代理招标，招标的总体策划、规划制订、方案选择、最终决定和责任都归属于招标人。因此，招标人必须为招标提供有力的组织和制度保障。根据城市轨道交通工程招标的多样性、复杂性和经常性，招标人一般应设立招标工作领导小组及招标委员会，其人员可由政府及有关部门负责人、投资主体代表、招标人代表等组成，分别行使下列有关职责：负责制定招标基本原则和相应的规章制度；负责招标工作中重大事项的决策；根据招投标有关规定和程序，审定招标相关事宜，确认中标单位；负责协调招标活动与有关各方的关系等。为保证招标投标工作的顺利进行，还应由纪律监察部门成立专门小组，进行党风廉政和纪检监察的专项督查；政府的招标投标管理部门应进行专门的行政监察。为体现招标投标的公开公正性，可考虑招标的项目实行招标全过程公证和合同公证。招标工作的制度建设应重点放在有关实施管理办法和实施细则的制订执行上，如应制订城市轨道交通工程招标投标实施管理办法，制订城市轨道交通工程勘测、设计、咨询、监理、服务、施工、设备采购等招标投标实施细则，制订有关评标委员会专家库、纪检监察、国内外考察活动等管理的规定。 第三，招标计划和实施必须系统、有序。招标计划应紧紧围绕项目目标、任务，根据不同招标类型的特点，合理选择招标模式，科学划分招标标段，适度提前招标进度，统筹兼顾资源配置，确保各系统之间招标的接口顺利以及与工程实施的良好衔接。应重视项目招标的总体规划、年度计划及实施方案的系统制订和不断完善。招标实施的重点应放在实施资源、条件的保障和实施的严谨有序上。招标人除保证自身人员配备的高素质，应考虑通过市场选择合适的专业招标代理人共同工作，以确保实施的专业化和质量。招标应严格按照法律、法规和招标文件规定的程序和办法严密实施，确保招标工作公开、公平、公正。三、招标模式的选择性 目前，世界各国和有关国际组织的采购法律、规则一般规定了公开招标、邀请招标、议标这三种主要的招标投标方式。招标投标法只确认了公开招标、邀请招标这两种方式，同时，对招标、投标、评标、定标到签订合同，每个环节都有严格、公开的程序和规则，这些程序和规则具有法律约束力，当事人不能随意改变。在这样的方式、程序下，针对城市轨道交通工程各类标段的特点，选择合理的招标模式是十分重要的。 招标方式的确定是招标模式的基础。招标投标法规定，招标分为公开招标和邀请招标，重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。这就从实质上规定了重点项目一般都应进行公开招标。作为重点项目的城市轨道交通工程，除车辆、信号等少量设备系统因国产化定点及可供选择的具备资格的投标单位数量有限，经国家计委批准后可采取邀请招标外，其余均应选择公开招标的方式。因此，城市轨道交通工程的各类招标一般均应按公开招标方式通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布招标公告。考虑到城市轨道交通工程各类投标人众多，一般应在招标公告中规定对潜在投标人进行资格审查，并通过发售资格预审文件的方式，对潜在投标人的履约能力进行初步审核，用综合比选的方式确定合适数量（一般为46名）的投标人参加正式投标。在城市轨道交通工程的招标实践中，这种通过资格预审的公开招标，还能解决许多操作中的难题。如城市轨道交通工程的许多标段，招标时很难确切地拟定技术需求及技术规格，或招标时招标人想通过对拟采购货物、工程、服务的技术和商务条件等广泛地征求建议来完善招标需求，这在复杂的机电设备系统或地下工程招标中都是常见的，国外一般通过两阶段招标、议标等方式解决，而我国招标投标法又未予采用。这时，采用有资格预审的公开招标方式，就能就上述一系列问题通过资格预审及其相应的澄清活动，对潜在投标人进行调研谈判以确定有利于项目的各种技术规范或商务条件，并将此写入正式的招标文件再行招标。当然，对部分潜在投标人较少且招标需求明确的标段，也可采取随招标公告一次发售招标文件，并通过资格后审的方式对潜在中标人进行确认。 招标程序和规则构成了招标模式的框架。招标投标法对招标程序和规则规定的核心是规范、公开。城市轨道交通工程的招标程序和规则，在确保规范、公开的前提下，可根据不同标段的特点，采取区别化的选择。例如，不同类型、不同大小的招标，在下列方面的规定是可以有差异的：招标代理机构的选择与否，招标文件的详略程度，投标文件的内容、时间限定，开标方式的选择，评标委员会的人数，评标标准及方法的制定，合同谈判的安排等。一般来说，简单、标的数额小的标程序、规则可相应简易，复杂、标的数额大的标程序、规则应具体。 标段划分和组合形成招标模式的特色。城市轨道交通工程招标是一个复杂系统，不同的标段划分和组织将会形成招标模式中的不同特色。例如，在地下盾构工程中，选择设计与施工分别招标、初步设计与施工带施工图设计分别招标、设计与施工总承包招标、施工与盾构机采购分别招标等，就会带来四种不同的招标模式；在机电设备招标中，单项机电设备与复杂系统设备的招标差异很大，复杂系统设备全系统招标与分系统招标是不同的招标模式，设备、安装分别招标与设备、安装一体化招标也是不同的招标模式；在监理招标中，建筑工程监理与安装工程监理是分是合，设备的采购、监造、安装监理是否一体化，都形成不同的招标模式；在设计招标中，设计总体总包与设计分包之间的关系处理也是不同招标模式形成的原因。总之，标段的划分和组合直接影响着招标模式，它必须符合工程内在规律，有利于合理招标模式的形成，为工程创造系统、高效、有序的实施条件。四、 评标标准和方法的严密性 根据什么样的标准和方法进行评标，是招标的关键所在。招标投标法规定：评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。采用招标文件列明的标准和方式，是衡量评标公平、公正的标准，也是世界各国的通行做法。在城市轨道交通工程中，评标标准和方法的选择，既要符合法律法规的要求，又要依据于招标项目的特点，做到严格严密。 评标标准，一般分为价格标准、商务标准和技术标准三大部分。价格标准除考虑价格的绝对值以外，还应考虑报价的齐全性、分项报价的合理性等因素；商务标准主要考虑资信、财务、业绩、履约能力等因素；技术标准主要考虑性能、质量等因素。在轨道交通货物、工程和服务类不同的招标中，评标标准涉及的侧重是各有不同的。一般来说，在设备、材料等货物评标中，价格标准宜采用最低投标价为优的标准，开标前设定评标价的计算公式，但对合理成本价应进行分析；商务标准除考虑资信、财务、业绩外，还应对付款条件、运输、保险、交货期等进行规定；技术标准主要是技术性能、质量保证、备品备件、售后服务等。在工程评标中，价格标准可采用投标人平均投标价下浮一定百分比作为最优并设定评标价的计算公式，同时通过编制标底来检查投标报价的合理性，防止低于成本的恶意竞争；商务标准除考虑资信、财务、业绩外，重点判断履约的可靠性；技术标准主要是技术方案、工期、质量、人员配备、施工组织设计、安全和文明施工保证等。在勘察、设计、监理、咨询等服务评标中，价格标准重点以合理性分析为主，商务标准重在履约能力，技术标准以方案、工期、质量、人员配备、合理化建议等综合考虑。 评标方法，是运用评标标准评审、比较投标的具体方法。国家计委等七部委评标委员会和评标方法暂行规定中明确：评标方法包括经评审的最低评标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。根据城市轨道交通工程的特点，其各类标的评标宜采用综合评估法进行评审，并通过打分的方式排序，需量化的因素及其权重都在招标文件中明确规定。评标方法的严密性主要体现在以下几个方面：不同类型、数额和特点的标是否考虑了不同的因素权重；因素是否覆盖全面、重点突出、权重适当；需量化因素的量化指标是否建立在同一基础或者同一标准上；各因素评估的方法是否科学、标准是否得当等。考虑到城市轨道交通工程大部分标标的大、内容复杂，对投标人投标文件中需评审的因素及其量化的工作十分繁重，一般可由招标工作人员进行清标，即通过对投标文件客观、公正地归纳，将与评标相关的各种因素整理对比，形成清标报告提交评标委员会使用，评标委员会依据投标文件参照清标报告，将主要精力放在评估因素上，有利于评判的完整性、系统性、准确性，也将大大提高工作效率。五、 授标前澄清的灵活性 公开招标通过公告进行竞争邀请、投标一次性、按事先规定的方法和标准选择中标人等特点，充分体现了公开、公正、公平，是促进竞争、节约费用、高效廉洁的采购方式。但应该承认，公开招标也在一定程度上限制了招标人的选择权和裁量权。尤其在城市轨道交通工程中，存在大量技术复杂、需求特殊的招标，投标人无法一次性地在投标文件中满足项目的实施条件。而现行法规又规定，在确定中标人之前，招标人不得与投标人就有关投标实质性内容进行谈判。但如果在定标后与中标人进行合同谈判，满足项目实施条件的谈判有时又很艰苦。在这种情况下，灵活运用授标前的澄清，是维护项目利益、招投标各方利益和体现公平公正的一种选择。 评标委员会和评标方法暂行规定明确：中标人应能够最大限度满足招标文件中规定的各项综合评价标准；使用国有资金投资或者国有融资的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。由此可见，只有满足了招标文件中规定的各项综合评价标准的排名第一的中标候选人才能成为中标人。 在城市轨道交通工程的招标中，复杂标排名第一的中标候选人往往在投标文件中无法全部满足评价标准和实施条件，这时，招标人可安排授标前的澄清，通过与投标人的商讨，要求投标人最大限度地满足项目评标标准和实施条件，并将此作为是否授标的条件。实践证明，这种办法既符合招标法规的本质精神，又较好地解决了招标人评价标准的最优实现，维护了招标人合法合理的选择权和裁量权。