威城执发200818号.doc

威城执发〔2008〕18号 签发人：蔡洪波

威海市城市管理行政执法局
关于在管理中体现服务在服务中实施管理
促进城管执法工作再上新水平的调研报告

市委、市政府：
按照市委、市政府的部署，为了全面提升城市管理行政执法工作水平，更好地为我市经济社会发展服务，我们对我市城管执法的基本情况、当前存在的问题以及今后的发展方向和措施进行了认真调查研究，形成了调研报告，现将有关情况报告如下：
一、我市城管执法发展的基本情况
我市城管执法大体经历了市容市貌管理（1988年至1999年）、城建监察管理（1999年至2005年）、城市管理行政执法（2005年至今）三个阶段。市容监察大队时期，大队隶属市市政公用处，主要围绕创建全国卫生城市、“齐鲁杯”三上等活动，对影响市容市貌的“十乱”（乱堆乱放、乱占乱摆、乱扔乱倒、乱拉乱挂、乱贴乱画）问题进行整治，在清除乱倒垃圾和卫生死角、清理乱摆摊点、拆除占道商亭、制止乱开门窗、治理马路污染等方面力度较大，为我市获得全国卫生城市等一系列荣誉做出了突出贡献。但是，这一时期队伍建设不够规范，在编人员仅20人，临时工23人，执法方式偏重于突击整治，特别是对乱摆摊点执法方式不够文明，队伍形象欠佳。城建监察支队时期，支队隶属市建委垂直管理，受市建委、规划局委托，履行城市规划、市政工程、园林绿化、市容卫生、公用事业五项执法职能。1999年面向社会招考了大专以上学历50人，接纳了20多名军转干部，队伍整体素质和执法水平明显提升。2002年，威海市进行了有史以来规模最大的一场户外广告招牌整治活动，城建监察支队逐路、逐楼确定整治标准，逐门、逐户下发整改通知，督导更换门头招牌，共拆除不规范户外广告招牌11000余块，重新设置6500块，市区主要道路的门头广告基本达到了“规范、统一、美观”的标准，使威海市的户外广告管理处于全省领先水平。国家建设部授予威海市城建监察支队“全国城建监察先进集体”荣誉称号。城市管理行政执法局时期，根据国务院和省政府推行相对集中行政处罚权体制的要求，于2005年3月设立威海市城市管理行政执法局，为市建委内设机构，具有执法主体资格，行使城市市容环境卫生管理、城市规划管理、绿化管理、市政管理方面的行政处罚权和环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面的相关行政处罚权，共七项职能。局设6个机关科室和5个执法大队，在编人员132人，负责731平方公里规划区内的城市管理执法工作。2005年至2007年，执法局着重抓好各项执法职责的落实到位，突出了违法建设整治、户外广告管理、野广告治理、违法停车整治等职能，并积极参与城市拆迁改造，完成了文化路沿街旧店铺落地门窗改造，拆除了影响城市规划的塔山市场和北山路2栋旧民居，在队伍管理上注重行风建设，实行“堵疏结合、以疏为主”和人性化的执法方式，队伍形象有明显改善。
总的看，城市管理行政执法随着城市发展逐步加强，队伍逐步壮大，执法职能不断增加，管辖区域越来越大，在城市发展的各个时期发挥越来越重要的作用。
二、2008年城管执法工作的新突破
进入2008年，我市的城市管理行政执法工作在市委、市政府新一轮解放思想活动的指引下，突出理念创新、服务创优和机制创活，通过转变思想作风、强化城管队伍规范化建设和加快建立完善长效机制，城管执法工作呈现新的格局。
（一）机制创新取得新突破。以科学发展观为统领，积极探索城管执法的新思路、新模式、新方法，在破解城管执法制约瓶颈方面迈出了实质性步伐。推行了摊点管理机制创新。对街面的摊点进行了较全面地调查摸底，规划设置了四类摊点，设置各类摊点群22处、摊点600个，吸纳安置1600多人，实行了四项区别对待、宽猛相济的管理原则，采取了设立公示牌、挂牌出摊等五项管理方法，基本达到了“统一经营器具、统一卫生洁具、统一保洁标准、统一服装、统一标志”的“五个统一”要求和“不影响交通、不影响正常秩序、不影响环境卫生”的“三项标准”，同时实行了集中错时执勤管理，街面乱摆摊点数量显著减少，市中心区摊点逐步达到了规范有序。推行了违法建设整治机制创新。创建了“联动、共防、共管、互动”四项机制，营造各部门、社会群众参与管理监督的有利局面，对新发生的违法建筑，做到发现一处，查处一处，对影响城市规划的坚决予以拆除，1至7月份共拆除违法建筑391处、3.2万平方米，有效遏制了违法建设。推行了野广告治理机制创新。实行了“清、涂、呼、停”综合治理，积极推行“协议管理”，并实行定期考核和通报制度，有效地激发了公用设施产权单位参与整治的积极性和主动性，街面乱贴乱画现象明显减少，为争创全国文明城市创造了良好的容貌环境。
（二）服务创优取得新成效。树立服务观念。倡导树立“爱岗敬业、执法为民、服务社会、促进和谐”的宗旨和“亲情执法、热情服务”的理念，深入贯彻“在管理中体现服务，在服务中实施管理”的政策要求，做到以服务树形象，以服务得民心，以服务促和谐。强化为民服务措施。注重以踏踏实实的服务赢得民心。在摊点管理上，对自产自销的本地市民，热心支持和帮助销售，对以贩卖蔬菜、水果等为生的本市市民，以教育引导为主，对流动摊点进入固定摊位的，给予优先照顾；在“拆违”方面，耐心做当事人的思想工作，设身处地帮助当事人解决生产生活困难，在古陌村拆迁改造中，为一违章房的残疾人协调办理了低保，并派人派车帮助搬运物品，贴心的服务使拆迁问题迎刃而解。转变执法方式。实行以教育、引导、疏导为主，处罚为辅，做到查处与引导相结合、处罚与教育相结合、执法与服务相结合。实行了处罚前教育劝告制度，向第一次、第二次的轻微违法违章行为当事人发《责令纠正通知书》，不予处罚。对违法停车罚款数额由200元降为100元，对严重的违法停车行为，废除将车辆拖至统一地点的惩罚性做法，改为由现场拖移至附近停车泊位。优化审批服务。缩短户外广告招牌审批时限，将原来每周2次（周二、周四）现场勘察增加为每周3次（周二、周四、周五），确保2个工作日内回复审查结果；对特急的审批项目，当日勘察，当日回复；对招商项目实行重点扶持，在符合法律规定的前提下，给予户外广告审批方面的优先照顾。这些实实在在的服务举措，受到社会各界和市民群众的欢迎和称赞，城管执法环境更加融洽和谐。
（三）队伍形象有新提升。在队伍建设方面，立足打基础，利长远，做到用制度和机制管人、管事。确立了系统的建队思路。确立了“一个宗旨、两个理念、三个机制、四个原则、五个方法、七个意识”的思路，旗帜鲜明地指出了全局的工作方向和奋斗目标。加强了制度建设。加强了机关规范化建设和队伍思想作风整顿，进一步建立完善了《考核工作管理办法》、《督查实施意见》等22项规章制度，将《制度汇编》印发到人手一本，同时强化了10项内部管理措施，进一步规范了内部运行机制。完善了工作机制。建立健全了执法、管理、服务三位一体的协调机制、绩效考核的促进机制和奖惩兑现的激励机制。以考核为总抓手，每月定期进行考核督查通报，向前两名大队发流动红旗，与年终考核直接挂钩，激励先进，鞭策后进，极大地提升了执法管理效能。加强了廉政建设。将党风廉政建设和反腐败工作摆在突出位置，研究制定了《2008年党风廉政建设和反腐败工作实施意见》，使中央、省、市一系列关于党风廉政建设和反腐败工作的政策要求得到贯彻落实。通过加强队伍规范化建设和思想作风纪律建设，干部职工面貌发生深刻变化，城管社会形象明显提升。
三、当前城管执法工作存在的主要问题和原因分析
（一）体制问题。主要是“纵向不通”。向上看，作为一个行业，城管执法在国务院、省一直没有业务主管部门，单由属地政府指挥调度，执法管理工作缺乏统一性、规范性、专业性，这是“先天不足”的问题；向下看，市城管执法局与荣成、文登、乳山执法局没有工作关联，缺乏必要的信息沟通，更不能谈及互通有无和相互促进。从我市市区目前的城管执法体制看，执法局派驻在三区的五个执法大队工作相对独立，没有真正建立“双管”制度，与“三区”和社会其他部门联动、联管的机制不畅，管理合力不大；另外，工业新区成立后，对其如何组织实施执法管理，在体制方面存在空白。
（二）机制问题。主要是“横向不调”。目前的城管执法具有鲜明的集中综合执法特点，涉及到规划、工商、公安、环保等多个部门职能，衔接配合工作尤为重要。我市城管执法为市建委内设机构，且成立时间短（在全省17个地市最后一个设立城管执法局），城管与其他相关部门还没有形成有效的协调和配合，衔接不畅顺的问题较为突出，存在“执法结合部”的问题。譬如，对“五小行业”（小餐饮、小烧烤、小加工、小维修、小洗车）扰民问题，涉及工商、环保、卫生防疫、交通等多个部门，由于审批和管理相对独立，相互间缺乏协调统一，不能形成有效的监督和管理。
（三）管辖范围广和人手少的问题。按照规定，中心城市（769平方公里）应配备400人，目前只配备不足130人，执法力量明显不足。特别是工业新区扩展以后，城市规划区面积已经增加到1000平方公里，除了局机关人员，执法队员平均每人要负责10平方公里的管理任务，人力更加不足，实行全覆盖管理更加困难，尤其是对城乡结合部和城市周边镇村广大区域的违法建设难以实施有效遏制，在较大程度上影响了执法力度和效能。
（四）市民的城市意识问题。近年来，随着我市城市化进程的不断加快，城市规模越来越大，大量“城中村”和城郊区的“村民”成为“市民”，外来人口不断涌入城市，流动人口大量增加。但是，市民的城市意识还没有跟上城市发展的步伐，随地吐痰、乱摆乱卖、乱丢杂物、乱贴乱画、乱停车等现象仍然存在，对城市容貌环境卫生和交通秩序造成较大影响，增加了城市管理难度。
（五）社会舆论问题。长期以来，城管一直是社会争议最多、市民意见最大、与管理相对人矛盾最突出的部门之一，经媒体曝光的城管执法不文明甚至打死人事件，时常冲击着人们敏感的神经。虽然近年来我市城管十分注重文明执法和改善社会形象，但是城管多年来在人们心目中形成的印象尚未改变，这既有社会对城管的认知程度问题，也有队伍自身建设的问题。在建设和谐文明新威海的今天，提升城管自身形象已经成为一项重要工作，需要坚持不懈地做长期、大量、细致的工作，努力赢得市民群众的广泛理解和支持，营造良好的社会舆论环境。
（六）“屁股”（立场）问题。意识决定行为，“屁股”（立场）决定意识。在管理相对人面前，个别执法者潜意识里总有居高临下的感觉，以斥责和命令的口吻对群众说话，有的甚至态度蛮横。这些现象反映了为民执法的立场不明。当前城管执法存在的难点和矛盾问题，在很大程度上缘于部分执法者没有搞清为谁执法，“亲情执法、热情服务”的执法理念还没有印在脑海、融入血液中。
（七）创新问题。作为承担七项城市管理职责的综合执法部门，我市城管是一支特别能吃苦、特别能战斗、特别能忍耐、特别讲奉献的城市卫队，在攻克拆迁障碍和突击解决难事、硬事上具有很强的能力，但是在解决长期反复出现的、带有普遍性的城市管理问题上，习惯于常规性管理，创新意识不强，破解城管执法瓶颈动力不足，开拓性工作做得不够，一些热点、难点问题还没有从根本上走出整治——反弹——再整治——再反弹的不良循环，离科学化、高效化、长效化的管理要求还有差距。
（八）工作作风问题。表现在：“家长型”，对管理相对人存有恃强制弱的定势思维，在平等待人、平等处事上做得不够；“敌视型”，对违法违章当事人有敌视心理，执法方式简单，态度强硬；“情绪型”，对乱摆摊点、店铺探头经营等长期反复出现的违章问题缺乏说服教育的耐心和恒心，特别是在管理相对人不服从管理时，情绪不平稳，易产生言辞过激、裁量失当的问题，导致执法矛盾产生。
（九）宣传问题。与新闻媒体联系还不够紧密，对一些重要的执法行动限于一事一报，缺少综合性、连续性报道和大篇幅、冲击力强的稿件，宣传声势不大。宣传方式不活，依靠和偏重于新闻媒体宣传，对自行组织开展执法咨询活动、户外宣传等重视不够，网站平台的建设还不到位，作用发挥不明显。“执法＋宣传”结合不够，城管队员在实际执法中，对有关的政策、法律、法规解释宣传还不到位，一些群众对哪些做法违法及违法会受到什么样的处罚等还不十分了解，在处置违法违章行为时，对当事人教育引导不够。
四、对策和措施
（一）进一步解放思想、转化理念，为实施城市管理行政执法工作提供有力的思想保证。以解放思想“回头看”活动为载体，教育引导全体干部职工做到“七破七立”，摒弃陈旧观念，切实树立创新理念、服务理念和技能理念，以思想的大解放、理念的大更新，促进城管工作的新发展、新跨越。树立创新理念。破“常规型”和“自满型”，克服自满心理，突破按部就班、拘泥于老一套的管理方式，树立“创活意识”和“品牌意识”，始终保持永不满足的创业激情，一步不落朝前奔、一招不让往上拼，使城管工作稳居全省同行前列。树立服务理念。破“家长型”、“敌视型”和“情绪型”，力戒家长作风，改变敌视对立的定势思维，避免因不良情绪影响正常工作，杜绝“门难进、脸难看、事难办、办事拖、办事板”的现象；树立“换位意识”、“亲人意识”和“公正意识”，以更加主动、更加贴心的服务赢得市民的认可和支持。树立技能理念。破“懒惰型”、“简单型”，树立“勤奋意识”、“争先意识”，做到惟旗是夺，惟优必创，惟先必争，发动干部职工敢闯敢为，能干能为，立功立业，为岗位增光添彩，为全局增光添彩，为自己增光添彩。
（二）强化服务措施，做到在管理中体现服务、在服务中实施管理。优化机关服务。实行“六个一”、“六个快”、“六个办”的服务准则。“六个一”，即：一句您好相迎、一张笑脸相见、一把椅子相让、一杯热水相敬、一份热情相待、一声再见相送；“六个快”，即：办事动作快、咨询答问快、审批手续快、急事处置快、联络协调快、解决问题快；“六个办”，即：当日事当日办、明日事提前办、份内事积极办、份外事帮助办、难事设法办、特殊事特别办。要在机关设置科室导示图，为来局人员提供方便，要为来局办事的老年人安排车辆、人员随身服务，要在院内台阶设置盲道，为残障人士来访提供便利。抓好举报问题的查处落实。对各个热线渠道和来访群众反映的问题，要建立受理、查处、督办、回复一整套的快速反应机制，严格规定办理时限，力求用最短的时间、最快的速度处结和回复，对一次办不成的事要解释清楚，尽最大努力达到群众满意。搞好“拆违”服务。对违法建设做到早发现、早查处、早处置，消灭在萌芽状态，最大限度减少群众损失；要实施人性化拆迁，耐心做好当事人的思想工作，尽力促使自行拆除；对生产生活有困难的拆迁户，要设身处地、想方设法帮助排除后顾之忧。搞好对摊点的引导服务。使城管与摊点真正由相互“对立”变为相互“依存”。要对便民摊点实行A、B、C升级达标管理，组织摊点经营业主相互观摩学习，提高摊主的规范经营意识，促使其主动维护好经营秩序和周边环境卫生。要开展本地摊点经营者的经济收入调查，对生活确实困难的市民和残障人员，在收费上适当给予减免。要进一步加强特色摊点、季节性摊点的归拢安置，使自产自销时令水果的本地市民适得其所、安心经营。执法服务进社区。开展“环境综合整治达标早（夜）市评比活动”和“环境综合整治金、银、铜奖小区评比活动”，解决好早夜市脏乱差以及扰民问题，在小区出入口设置公益信息广告栏，为居民发布房屋租赁、招工、就业等信息提供便利，对居住小区内乱扔垃圾、乱堆乱放、破坏树木绿地、流动商贩占道经营等进行综合治理，改善和提高社区的容貌卫生管理水平，为市民创造整洁、舒心、方便的生活环境。
（三）实施大城管战略，为实行科学化、高效化、长效化的城市管理提供良好的机制保障。着力构建社会各层面齐抓共管的大城管格局。推行“双管机制”。严格执行局驻区执法大队“双管”规定，主动接受当地政府、管委的领导，参加驻区的工作考核，接受驻区的监督，努力维护驻区的城市管理秩序。建立“联动机制”。搞好与公安、工商、规划、物业等有关部门的横向联系，做到协调联动，增强合力。创建“共管机制”。推广经区“城管＋物业”的管理模式，进一步发动各个物业公司、商场等大的服务、经营单位参与城市管理，实现城管执法力量与企业公司管理人力有机结合，达到优势互补，共建共管。推行“共防机制”。通过设立社会监督员、执法联络员等形式，构建监督网络体系，做到先入为主，防重于治，将各种违法违章行为消灭在萌芽状态。
（四）突出重点、难点问题整治，创造更加整洁、优美、文明、和谐的城市容貌环境。抓好户外广告整治。对破损、陈旧、外文翻译不准确等不规范的门头招牌进行严格整改；从审批环节入手，提高设计、设置标准，倡导使用新材料、新技术、新工艺，引导主要道路两侧的单位和业户对档次低劣的门头招牌进行改造；按照市政府确定的意见，对大型立柱广告进行专项整治，本着“合理布局、逐步减少、提升品位、塑造亮点”要求，促进上档升级。抓好沿街容貌秩序整治。要对“野广告”实行严密监控，加强“清、涂、呼、停、罚”综合治理措施，确保街面无乱贴乱画现象。要抓好门前责任制的落实，杜绝沿街乱堆乱放、乱拉乱挂等问题，督促沿街企事业单位、店铺业主主动维护好门前容貌卫生秩序。抓好违法建筑整治。加大对违法建筑的监督和查处力度，对新发生的违法建筑，坚决做到发现一处，查处一处，对严重影响城市规划的坚决予以拆除。认真落实《市区违法建筑处置意见》，联合各区和各有关部门开展“‘拆违’联合执法行动”，全面遏制违法建设问题发生。抓好违法停车纠察。全面加大市区违法停车管制力度，着力解决好主次干道和商场、超市、酒店等重点部位的乱停车问题，进一步健全完善停车管理机制，出台停车场管理相关规定，进一步规范好停车秩序。抓好光亮工程的督导检查。积极督导有关责任单位搞好夜间景观工程，实行跟踪督办、跟踪服务，促使早落实、早见效，努力塑造夜间景观新亮点；搞好现有光亮设施的检查维护，及时纠正损坏、掉字等现象，保证功能完好。抓好环境污染整治。开展“夜间违规经营专项清理整治行动”，着力抓好露天烧烤摊点污染治理，切实解决好夜间烧烤扰民问题；对餐饮店排烟除噪设备不达标的，要责令限期整改，直至达到规定标准，创造整洁有序的环境。
（五）加强队伍建设，创立城管执法品牌。抓学习培训，提高综合素质。举办公文写作培训、《威海市实施城市管理相对集中行政处罚权规定》培训和执法案例分析会三项活动，通过集中听课、完成作业、评比、竞赛等形式，提高执法人员的公文写作、法律知识水平和执法技能。在全局开展文明执法树形象活动，严格执行《文明执法规范》，达到形象亲切、行为规范、程序严明、服务热情四项要求，做到态度和蔼、语言文明，对违法违章当事人先敬礼示证，再教育整改，最后处罚，执法事项完毕向当事人道别示谢，树立文明、亲和的队伍形象。抓内部管理机制，提升执法效能。进一步强化“三位一体”（执法、管理、服务一体化）的协调机制、绩效考核的促进机制、奖惩兑现的激励机制；严格执行“四项工作原则”，多讨论、少争论、不辩论、勤“会诊”，营造群策群力、团结共进的工作氛围；积极推行“‘五到’的工作方法”，想到、走到、看到、讲到、办到，树立真抓实干、深入一线履行执法职责的工作作风；着力抓好规章制度执行情况考核、业务工作完成情况考核、党风廉政及廉洁执法工作考核，实行大队、科室双向考核评价，每月组织考核讲评会，提高考核权威。进一步强化对科室、执法队员的考核力度，做到考核到人、责任到人、整改到人，并将个人的平时考核成绩与年终评先选优直接挂钩，增强考核的执行效果。抓责任追究，杜绝违规违纪。对不履行职责、影响行政效能、贻误执法工作等违规违纪行为，一经查实，严厉追究有关科室、大队负责人和直接责任人的责任。对行政过错责任追究实行逐级分解，落实责任，狠抓落实，做到谁的范围谁负责，谁出问题谁负责。对酒后执法、酒后驾车等严重违反“八条禁令”的，对在执法中刁难、谩骂、殴打、唆使他人打骂当事人和随意裁量处罚、随意扣押物品等严重违反文明执法规定、造成不良社会影响的，一次进行警告批评和责令检讨检查，二次进行通报和待岗处分，三次坚决清出执法队伍。
（六）加大宣传力度，营造有利的社会舆论氛围。在新闻媒体上宣传。在联合电台办好“城市服务管理广播——城市之音”栏目的基础上，与电视台新闻栏目保持密切联系，联合《威海晚报》设立“城管专版”，增强局网站的宣传作用，努力实现“电台有声、报纸有文、电视有像”的宣传目标。同时，加强与省级报刊驻威海、国家级报刊驻济南记者站的沟通联系，准确掌握大报记者关注的热点、焦点，有针对性、有目标地挖掘新闻素材，必要时约请记者亲自采访，提高上报率。在执法中宣传。在专项集中执法行动前，要通过设立咨询台、张挂横幅、播放录音带、散发宣传单等形式，让市民真正了解整治行动的意义、要求和有关法律规定，面对面地为群众解疑答惑，实实在在地为群众解决困难。要开展多种形式的户外宣传活动，包括与团委共同组织学生举行清洁城市活动，联合物业公司开展“无‘癣’小区”评比活动等，让群众自觉参与到美化城市环境的活动中来。建立互动平台。要与市民群众、管理相对人、新闻媒体加强联系，协调互动，采取常规宣传与专题报道相结合的方法，实行宣传报道关口前移，经市民讨论、产生共鸣后，依法实施处罚，让市民了解城管、参与城管、支持城管，进一步提高市民的城市意识，将城管工作融入人民群众和良好的社会舆论之中。
五、建议
整合城管力量和资源，进一步优化完善城管体制。建议设立“城管执法分局”。针对当前我市周边镇村区域管理覆盖面问题和城管执法人力不足的实际困难，本着管理重心下移，夯实基层管理的指导思想，建议在四区设立城管执法分局，接受市、区两级双重领导，并对市城管执法大队和四区卫生督察大队进行优化组合，达到激发市区两级管理效能、弥补城管人力不足的目的。建议建立“城管联谊会制度”。就现行体制，联合我市各市、区城市管理和执法部门，发起成立“威海市城市管理联谊会”，通过会议研讨、交流经验、相互学习，充分利用和有效整合我市的城管资源，群策群力研究具有威海特色的城管新模式、新路子，为城市发展服务。建议建立“批前审核制”。建议由四区建设部门牵头，联合环保、卫生、工商、交通、城管等部门成立联席审核工作小组，实行批前审核制。对申请从事小餐饮、小烧烤、小加工、小维修、小洗车等“五小行业”者进行现场审核，对达不到标准要求的，暂停发营业执照。对经改进能够达到要求的，由有关部门提出整改意见，指导申请人在一定时间内整改完善。整改后达到标准的，发给营业执照。真正解决“五小行业”经营扰民问题。

二〇〇八年八月十八日

主题词：城市管理 调研 报告
抄报：市建委。
威海市城市管理行政执法局办公室 2008年8月18日印发
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