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我国行政体制改革的伟大进程与丰富经验
管理系田云章
摘要：行政体制改革主要涉及政府职能定位、政府机构改革、行政人员管理和政府行为控制四个要素。文章从分析我国行政体制改革的背景出发，论述了我国府职能定位的选择标准、调整方向，组织结构调整的基本历程，总结了行政体制改革的基本特点和基本经验。

关键词：行政体制改革；政府职能；机构改革

一、继续深化行政管理体制改革具有重要意义
在一般意义上，体制是对国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权利划分等方面的具体体系和组织制度的总称。行政体制特指政府系统内部行政权力的划分，政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。党的十一届三中全会以来，我国行政管理体制经过近30年的改革，迈出了重要步伐，取得了重大进展。各级政府的经济调节、市场监管职能逐步完善，社会管理职能得到强化，公共服务职能不断加强，行政监督机制进一步健全，依法行政能力和水平不断提高，初步建立了与我国经济社会发展基本相适应的行政管理体制。
从理论上讲，行政体制改革主要涉及四个关键要素：一是政府职能的选择与确定，即政府“管什么”的问题。二是政府组织结构的调整，即借助于何种体制模式，改造政府的职责。三是改善对行政人员的管理和政府行为的控制，即通过什么样的什么样的制度体系，提高行政人员的素质和能力，保障政府职责的实现。四是控制政府行为，即政府行使权力时，依托什么样的行政程序和行为准则。改革开放以来，我国行政体制改革在这四个关键领域取的了巨大进步，产生了重大突破，积累了丰富的经验。
随着科学发展观的深入贯彻落实和经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的全面推进，深入研究改革开放以来我国行政体制改革的基本过程，继续深化行政管理体制改革，对于贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和建设社会主义法治国家具有重要意义。
二、行政体制改革进程中政府职能的调适
行政体制改革从来都是经济领域的变化反映到上层建筑的结果。在政府职能问题上，特别是政府经济职能问题上西方资本主义国家经历了三次大的调整：第一次是在自有资本主义阶段，国家奉行自由放任政策，政府成为市场经济的“守夜人”，基本理念是“管得最少的政府是最好的政府”，结果面临了“市场失灵”问题，引起了人们对政府职能的重新认识和考虑，政府开始干预经济。第二次是在垄断资本主义阶段，面对频发的经济危机和生产相对过剩，“凯恩斯主义”成为信条，“行政国家”全面干预经济，在促进了社会经济的复苏的同时，出现政府事务社会化和社会事务行政化趋势。然而，1970年代的经济“滞涨”宣告了“政府失败”，人们又开始对政府干预经济表示怀疑。第三次是在二战以后，随着人们对“政府干预”和“市场调节”的争论，结论是单纯的政府干预和市场调节都会对社会经济发展带来不利影响，发挥政府和市场作用有一个适当的范围和领域。主流看法是经济社会发展需要有限制的适度的国家干预，市场调节和政府干预需要结合。
中国走向改革开放正值西方国家的政府职能的第三次大调整。当时中国的现实有两点：一是机构繁杂，冗员过多，财政负担重，降低了政府行动能力；二是政府能力有限，却管得太宽，直接参与市场运作，社会依赖性强。政府该管什么、如何管、管到何种程度一度成为争论的焦点，出现过“大政府，小社会”、“小政府，大社会”等多种声音。在梳理资本主义国家的政府职能大调整历史的基础上，获得了共识性看法，即政府职能与社会环境和社会结构相关联；即政府职能设计要合理和优化——政府职能转变；政府职能直接关系到社会经济的可持续发展。政府职能调整的总体思路是全力推动“政企分开”和“政社分开”，即靠“政企分开”解决政府“不该管”的问题，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；靠“政社分开”对政府“管不了”的问题，依托社会中介组织和基层民众自治解决；政府只管“该管”的问题，即政务管理、政策调控和社会保障。
关于政府职能的定位与选择，经历了一个漫长的历史过程。1984年党的十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》明确了我国要实行政企职责分开的转换，正确发挥政府机构管理经济的职能，并把它概括为：制定经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制定资源开发、技术改造和智力开发的方案；协调地区、部门、企业之间发展计划和经济关系；部署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设；汇集和传播经济信息，掌握和运用经济调节手段；制定并监督执行经济法规；按规定的范围任免干部；管理对外经济技术交流和合作，等等。这些规定的范围是对原有计划经济条件下高度统一的经济管理职能体系的一次重大调整。
1992年10月，党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制，标志着我国经济体制开始由计划经济向市场经济的根本转变。在此背景下，按照自上而下渐进式的变革方式，沿着“机构改革——职能转换——全方位改革”的基本轨迹推动着中国行政管理体制改革。党的十四大报告从市场经济体制的角度对政府职能进行了全面阐述，指出政府职能转变的根本途径是政企分开，政府的职能主要是“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”。实行政企政事政社分开，使政府从大量的微观管理事务中解脱出来，集中精力抓好经济社会发展规划、政策指导、执法监督、组织协调，以及为企业和公众提供服务等方面的工作。
当人类社会跨入二十一世纪的时候，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，市场体系建设全面展开，宏观调控体系不断完善，政府职能转变步伐加快。2002年11月，党的十六大报告指出，要完善政府的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能，减少和规范行政审批。要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。
2007年10月，党的十七大提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府。要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为。为了更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府， 2008年3月十一届全国人大一次会议讨论通过了国务院大部门体制改革方案，对 “三权”——政府所行使的决策权、执行权、监督权进行厘清、分立归属，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率。
概观我国行政管理体制改革过程，我们可以总结出政府职能选择与定位方面的若干特点：
第一，政府职能定位的标准是是否有利于国家的发展和社会的进步，政府职能需要“转变”但不能“弱化”。政府职能调适的路径应该是强化政治职能，如军事保卫、民主法治建设；转变经济职能，方式上由直接到间接，由管企业到管市场，由微观到宏观；发展文化职能，克服“一手软，一手硬”的问题；拓展社会职能，如社会救济和应急处理等。
第二，政府职能转变，主要是政府经济职能的转变。政府职能转变的核心在于承认和维护市场在资源配置中的基础作用。政府职能转变的关键在于尊重经济主体的法人地位，即“自主经营、自负赢亏、自我发展、自我约束”。
第三，政府职能转变方向，经济职能和社会职能有着不同取向。政府经济职能转变的方向是制定和执行宏观调控所需的公共政策，制定国家经济发展战略和发展规划，按照市场要求制定市场规则和监督规则执行。政府社会职能转变的方向是从维护社会秩序到维护社会正义与公平，破除资源垄断和促进均衡发展。
三、行政体制改革过程中政府组织结构调整
政府组织结构的调整，即借助于何种体制模式，改造政府的职责。我国政府组织结构的调整，主要是通过政府机构改革的形式实现的。其中改革开放前和改革开放后先后有十多次次机构改革。
（一）改革开放前的五次改革
1949年10月1日，中央人民政府成立后，政务院设置了35个委、部、署、院，奠定了当代中国行政管理体制的基础。到改革开放前，随着经济的变化中国先后围绕机构的赠与减，权力的放与收进行了五次大规模的行政改革。，典型表现为
第一次改革(1951-1956)：由于过于强调中央的权力，使得政府机构数量大增，到1956年国务院设部委48个，直属机构24个，办公机构8个和1个秘书厅，共81个单位，达到建国以来政府机构数量的高峰｡
第二次改革(1957-1959)：由于机构臃肿，管理集中程度过高的弊端逐渐暴露出来，于是国务院在1957年正式下达了关于改进工业､商业､财政管理体制的规定，到1959年底国务院设部委39个，直属机构14个，办公室6个和1个秘书厅，共60个单位，精简了21个单位｡
第三次改革(1960-1965)：由于受“大跃进”运动的冲击，大批本应由中央掌管的权力被不适当地下放了，造成了管理上的混乱｡中央本着“调整､巩固､充实､提高”的方针，于1961年重新把管理权上收｡但是，其结果却是使中央直属管辖的企事业单位增加到10533个，到1965年底，国务院设部委共79个｡
第四次改革(1966-1970)：由于进行文化大革命，各个机构实行了大放权和精简，到1970年中央直属企事业单位精简到500多家｡经过裁并，国务院只设32个部委，其中有的部委归军委办事组织“中央文革小组”领导，这样国务院领导的部门实际上只有19个，达到建国以来的历史最低点｡
第五次改革(1971-1981)：在这次改革中，由于国务院各个机构不断的拆并与分合，到1981年底国务院所属部门创历史最高记录达到100个｡
（二）改革开放后的七次改革
1978年党的十一届三中全会的召开标志中国进入一个新的历史时代，抛弃了“以阶级斗争为纲”的错误路线，把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，开始了建立社会主义市场经济体制的伟大探索。1992年10月，党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制，标志着我国经济体制开始由计划经济向市场经济的根本转变。在此背景下，按照自上而下渐进式的变革方式，沿着“机构改革——职能转换——全方位改革”的基本轨迹推动着中国行政管理体制改革。
1982—1985年改革：党的十一届三中全会开始的经济体制改革，大大推进了我国政府行政体制改革，政府机构进行大精简｡1982年，提出了干部队伍“四化”（即革命化、年轻化、知识化、专业化）方针。这是中国改革开放以来进行的第一次规模较大的行政改革。国务院机构由改革前的100个，精简为61个，工作人员总编制缩减1/3左右。
1986—1988年改革：随着我国城市经济体制改革的全面展开和农村经济体制的深化，政府机构的改革不断向深层次推进，管理方式由直接管理转为间接管理，并提出定机构､定编制､定职能等“三定”原则｡从1988年开始，国务院在继续下放权力的基础上，第一次提出了转变政府职能的要求，并且按照转变职能、精干机构、精简人员、提高效率以及克服官僚主义、逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系的目标，再次进行了机构改革。国务院部委由原来的45个精简为41个，直属机构从原有的22个减少为19个，人员机构编制比原来的实际人数减少19.2％。
1993-1996年改革：1993年3月22日，八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》着手进行行政改革。这是改革开放后，我国进行的第三次行政管理体制改革与政府机构改革。改革的重点是转变政府职能，中心内容是“政企分开”。为了适应社会主义市场经济体制建立的需要，政府增设了大量的经济管理部门｡这次改革，一方面加强了政府对经济工作的管理，另一方面也造成了政府机构的膨胀，使国务院常设机构由66个增至86个，非常设机构由49个增加到85个｡
1998年第九次改革：1998年3月10日九届全国人大一次会议第三次大会高票通过了国务院机构改革方案的决定。这是建国以来规模最大的行政体制与政府机构改革。这次改革的主要内容是：按照精干､高效､廉洁的宗旨，裁并专业部门，增设综合管理部门，加强宏观管理职能部门，裁撤微观管理职能部门｡据资料统计，在1998年国务院机构改革中，各部门的内设机构减少了1/4，有100多项职能下放给地方政府、企业和社会，还有100多项职能在国务院各部门内进行转移、合并。经过改革，国务院的机关人员编制由原来的3.2万人减少为1.67万人。裁减下来的人员，实行“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”的政策，并取得了实质性进展。
2003年第十次改革：国家按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次会议表决，通过了国务院机构改革方案。经过这次改革，除国务院办公厅之外，国务院组成部门只有28个。
2008年第十一次改革：十一届人大一次会议讨论通过了《国务院机构改革方案》，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合了社会管理和公共服务部门。新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部；不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、交通部、人事部、劳动和社会保障部、建设部；除国务院办公厅外，国务院由２７个部门组成。
四、我国行政体制改革的基本特点和基本经验
（一）行政体制改革的基本特点
纵观改革开放后的历次行政体制改革，具有一些明显的特点：首先，行政体制改革的切入点是职能转变和机构改革。由于政府职能总是处在经济和政治的交汇点上，政府职能又是体制运作和权力行使的起点和依据。所以历次改革都是把政府职能和机构改革作为行政体制改革的切入点。其次，行政体制改革是适应和驱动相关领域改革的手段。对当代中国行政体制改革做长时段、远距离和全方位的观察不难发现，中国行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，也是政治体制改革的必要先导。我国的行政体制改革至今依然带有滞后性，即行政体制改革往往是在经济体制改革受到羁跘和掣肘时被迫进行的。在某些情况下，行政体制改革带有一定的示范性和实验性，即借助行政体制改革，才逐步推动政治体制改革、文化体制改革等。再次，行政体制改革是为了促进我国行政管理的新发展。随着政治、经济、文化和社会环境的变化，政府市场面临着巨大挑战。为此，世界各国都在进行着不同程度的行政改革。我国行政管理体制改革对于理顺行政系统内外关系，重构政府权力的合法性、合理性和有效性具有现实作用和长远意义。
（二）行政体制改革的基本经验
第一，明确了政府的职能定位，提出了适应社会主义市场经济要求的行政体制管理框架，逐步解决了政府职能缺位、越位和错位问题，把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。这一点深刻体现在十七大报告党中，党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成‘权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力’的行政管理体制。”
第二，正确处理了中央与地方的关系，逐步依法规范了中央与地方的职能和权限。改革开放以来，党和政府的多次重要会议文件中对此做了论述，即属于中央职能范围的事务由中央政府统一管理，属于地方政府职能范围的事务由地方政府自主管理。事实上，30年来改革开放的活力和动力，主要来在于对地方政府积极性的调动。
第三，正确处理了政府与市场的关系。在努力搞好宏观调控的同时，政府着力培育良好的市场环境和有效率的市场。通过创造环境、政府扶持、业务移交等方式，逐步培育了一批市场中介组织。减少和规范行政审批，加强了对市场经济秩序的监管、整顿和规范。
第四，正确了处理政府与企业的关系。通过深化国有资产管理体制改革，促进现代企业制度建立等方式，逐步实现“政企分开”，实行所有权与经营权分离，政府从直接经营变为间接调控，由纵向管理变为横向协调，由指挥命令变为调节服务，既确保了企业法人参与市场运作的活力，又实现了国有资产的保值增值。
第五，正确处理了政府与社会的关系，进一步做到政事分开。在整顿、规范社会中介组织的同时，充分发挥社会组织“社会的自我管理、市场的自我组织、行业的自我约束和降低交易费用”的作用。按照政事分开的原则，分类推进了事业单位的管理体制改革。
五、结语
行政体制改革是一个值得长期深入探讨的论题，它与各国的现实国情、历史传统、社会状况等密切联系。关于行政管理体制改革，我国已经进行了伟大的探索，在政府职能转变、政府机构改革、行政人员管理、政府行为控制等方面均取得了很大进步，要彻底做全面论述远非一篇文章所能解决。为篇幅所限，本文仅从政府职能转变、政府机构改革方面做了探讨，旨在纪念改革开放以来我国行政体制改革领域的巨大进步。

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作者简介：田云章(1977— )，男，管理学硕士，陕西理工学院管理系教师，主要从事公共管理研究和市场营销教学。
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