PPP项目风险管理及对策.doc

(PPP)的风险管理及对策
风险和风险管理

风险回避
风险减少
风险转移
风险分散
风险自留

用科学的方法识别风险、评价风险，并设计、实施有效的措施控制风险
风险管理的主要阶段
风险应对
风险评估

风险分析
风险衡量
风险识别

PPP项目的主要风险

按风险类别分
运营风险
· 政府部门违约
· 项目公司违约
· 运营商能力缺陷
· 项目公司中止合同
· 环境破坏(潜在的、现行的、持续的)
· 运营不可抗力
· 劳资争端
· 技术风险
· 停机时间过长
· 设备状况(维护)
类别
风险

政治风险
· 国有化、取消、扣押、没收
· 项目唯一性(没有竞争项目)
· 法律变更
· 项目审批延误
· 政府的无所作为或负面作为
· 当地合作夥伴的可靠性
· 现有设施状况及相关规定
· 税率提高(通用、特别)
· 政治不可抗力
· 政府中止合同
· 政府不支付费用
市场和收益风险
· 收费/收益不足
· 市场对产品(如电/水/气等)的需求发生变化
· 产品输送途径(如电网、水、气管等)中断
· 产品使用费(电/水/气/过路/桥费等)收取困难
· 其它收入不足
· 偷窃行为(如偷水、偷电、偷气等)
· 燃油/煤等原材料的供应和价格发生变化
· 政府对利润和收费价格的限制
建造风险
· 土地拆迁与补偿
· 设备/材料进口限制
· 成本超支
· 融资成本增加
· 工期/质量风险
· 承包商违约
· 项目公司(特许 项目公司)违约
· 工程变更所引起的工期、成本变化
· 环境破坏(潜在的、现行的、持续的)
· 考古和历史文物的保护
· 施工不可抗力
财经风险

· 通货膨胀
· 利率
· 外汇兑换率
· 外汇可兑换性
法律风险
· 设施抵押权/出租权
· 设施所有权
· 担保/合同结构
· 项目公司破产
· 违反融资合同
· 担保/抵押权实施/生效
· 文件/合同(歧义、争端、仲裁和适用法律

• 建造阶段：设计不当、承包商不当、成本超支、工
期延误、施工技术不当等
• 运营阶段：原材料供应和价格、管理水平、市场需求/销售量、销售价格/竞争、环境污染、合作夥伴信用、合资风险等
• 全阶段：不可抗力、可保险灾难(火灾/洪灾/地震/ 盗窃/事故)、政治风险(许可证)/国家风险、国有化/
没收、外汇、利率、通货膨胀等
PPP项目的主要风险 - 按阶段分

PPP项目风险 – 按层次等分
可控制的/ 不可控制的
可保险的/ 不可保险的
地质
天气
政治
技术
经济
管理
安全
健康
文化
金融/财务
法律
行业
国家
风险
公司
项目

风险控制

风险准备金/风险融资

•

风险应对策略和主要措施
• 风险应对策略

– 风险回避

–
– 风险转移
– 风险减轻

– 风险共担
– 风险自担
– 风险应对主要措施
– 合同(结构/机制/条款，界定责权利含定价和调节)、保险、准备金(不可预见费/备用资本金/备用贷款)等具体措施
– 取决于对风险的态度、控制力、承受力错误观念
– 官员：把尽量多的风险转移给企业，甚至不承担任何风险
– 企业：承担更多的风险就可以获得更多的回报，从而把承担风险看成是获得高额回报的机会

• 风险回避
– 使其不发生或遏制其发展，如不投标风险大的项 目。这是消极的手段，因为回避风险固然能避免损失，但同时也失去获利的机会
• 风险转移
– 将风险向其它单位转移而消除或减少风险：
• 通过购买工程保险进行转移(有时成本高)/减轻
• 将不可保险的风险通过合同条款转移给他方，如按"固定工期固定总价"合同分包而把建造工期延误和成本超支风险转移给分包商
• 风险减轻
– 降低风险发生的概率或发生后所带来的损失，如 购买工程保险可以减少地震所造成的损失
风险应对策略

风险应对策略(续)

• 风险分担/分散
– 增加风险承担单位以减轻风险压力，达到共同分摊风险的目的，如：
• 企业通过内部扩张、增设实体以分散风险，或
• 企业通过联合其他企业以加大风险承受能力
• 风险自担/自留/承担
– 风险分为纯粹风险和投机风险：
• 纯风险只会造成损大不会带来收益，只能想办法尽量减少或转移；
• 投机风险存在着有利和不利两个方面，只要认识到该风险的可利用一面，可变不利为有利

风险应对策略与管控能力的关系

应对策略
转移风险
(不承担
风险)
可以承担责任，但前提条
件是风险发生后将由其他方承担后果和处罚
任何情况下都不承担责任
部分承担风险
承担特定的已达成协议限度的有限责任
任何情况下都不承担责任
承担风险
承担责任
可以承担责任
任何情况下都不承担责任

具有管理能力
能够实现所需管理能力
没有管理能力
风险管控能力

风险分担的主要公平原则
由对某风险最有控制力的那方承担相应风险
– 在发展中国家(包括中国)，一般由项目公司主要承担项目的融资、建设、采购、经营和维护的风险；
• 项目公司会通过合同和保函/保险等方法把有关风险再转移给承包商、供应商、运营商、银行、保险公司等
– 当地政府主要承担土地、法律变更和外汇的风险；
– 双方共同分担不可抗力和(最低市场需求)风险。风险由管理/控制该风险成本最低的那方承担所承担的风险与所得回报要相适应
所承担的风险要有上限(超过上限后要启动重新谈判或实 施调节/调价机制) → 更多目的和原则
实现方式: 主要是签好合同/保险/备用金，但要注意：
– 不同国家/地方的风险分担不同(如通胀等)，不能照搬
– 每个风险都要合理管理，因为“一粒老鼠屎也会坏一锅粥”
– 千万不要利用对方的暂时无知和贪婪签定“不平等条约”

通过有限追索项目融资实现项目风险与母公司的隔离
项目融资
企业融资
企业融资与项目融资的图示比较
特点、优点和缺点：完全追索vs有限追索

运营合同、咨
询合同等
承包合同
股东协议
有限追
索融资
销售协议
特许权协议
通过合同结构分担PPP项目风险
项目公司
(借款方)
放贷方
(银行)
用户或购买者
(个人/政府)
其它运营商
/咨询商等
承建商
股东n
股东2
股东1
政府

PPP风险管理措施 – 特许期全阶段
• 不可抗力和可保险灾难 • 外汇
– 政府担保 – 政府担保
– 保险 – 灵活收费(多货币)

政治风险 – 调价合同
– 政府担保 – 易货合同

– 保险 – 海外专用帐户
– 期权/期货/远期合同
– 外商政府出口信贷 • 利率、通货膨胀
– 与政府背景大公司合作 – 调价合同
• 国有化/没收 – 第三方评估
– 国际财团融资 – 灵活贷款合同
– 外商政府出口信贷 • 水电供应
-与政府背景大公司合作 –政府提供

不可抗力风险
定义：一般不能预见、不能避免或不能克服的灾难或不幸事件等，通常无法通过技术、经验、预先判断或小心对待来规避，例如：
• 地震、洪水、风暴、 应对要点：
雷击、辐射、音震 • 明确各参与方均要分担
• 火灾、爆炸； • 不同参与方对“不可抗力”
定义要达成一致
• 怠工、破坏、罢工 • 能够转移的不可抗力风险
• 政府非法作为 要尽量转移，如购买保险
• 战争、内战、骚乱 • 不能转移的部分要进行风
险控制以降低风险，如准
其他“上帝的行为” 备不可预见费
•

PPP风险管理措施 - 建造阶段

– 设计不当
1技术/工艺流程担保
2设计保险
• 承包商不当
1有经验/可靠的承包商
2合格的建筑材料
3足够的水电供应
4通畅的交通
5充足可靠的原材料
PPP风险管理措施 - 建造阶段(续)

• 成本超支 • 技术不当
• 固定总价合同 – 成熟的技术
• 备用信用/贷款 – 履约担保
• 备用资本金
• 工期延误
– 有经验/可靠的承包商
– 竣工担保/违约罚金
– 成熟的技术
– 专用寄托帐户
保险
PPP风险管理措施 - 运营阶段

• 原材料价格 • 市场需求/销售量
– 原材料储存 – 可靠分析+第3方
– 由独立第三方评估 – 或取或付合同
• 原材料供应 – 灵活收费方式
– 原材料运输 – 易货交易
– 由独立第三方评估 – 外汇匹配融资
– 长期供应合同 – 保险
• 管理水平 – 政府担保
– 管理人员资质 – 发展商/股东担保
–有经验/可靠的运营商 – 其它发展机会
风险管理措施 - 运营阶段(续)

• 销售价格/竞争 • 运营效率/技术
– 或取或付合同 – 成熟的技术
– 履约担保
– 价格调整协议 – 运营商资本金
– 固定资产抵押 – 技术效率合同
– 利益冲突保险 • 运营/维护
• 环境污染 – 有经验/可靠的运营商
– 保险 – 承建商/制造商参与(资
• 合作夥伴信用 本金)
备用支持/夥伴 • 实例：以色列轻轨|柬埔寨水电

通过合同实现风险分担
• 四类主要(长期)合同：
– 股东协议：股东之间
– 特许权协议：政府和项目公司之间
– 履约合同：项目公司和承包商/运营商之间
– 贷款/融资合同：债权人和项目公司之间
• 五类重要文件
– 融资文件
– 项目文件和公司文件
– 政府支持和保证文件
– 担保和保险文件
专家意见/咨询顾问建议

如果违反融资合同，银行生效担保/抵押合同

剩余风险
向政府索赔项目
贷款或以新契约代替旧契约
如果合同允许，中止合
同并向政府索赔资本金和预计利润的损失

剩余风险
放贷银行

行动
项目公司

行动
法律 审批 政府 政府 现有 税率 政治 政府中
变更 延误 不作 不付 设施 增加 不可 止特许
为 费/款 状况 抗力 权合同
规定
化 唯一
国有 项目
PPP项目风险分析流程图 - 政治风险

政治风险
主办人可能失去资本金
银行可能失去已发出的贷款本金与利息

按拆
项目公司
从银
注新资
从银

项目公司

承包商索

向保

向保
迁合
索赔承包
行支
本金或
行支

索赔承包

赔项目公

险/违

险公
同索
商的违约
取备
主办人
取备

商的违约

司的违约

约方

司索
赔
赔偿金
用金
备用金
用金

赔偿金

赔偿金

索赔

赔
PPP项目风险分析流程图 - 建造风险

建造风险
拆迁
补偿
成本
超支
工期/
质量
工程
变更
融资成
本增加
承包商
违约
项目公
司违约
环境
破坏
不可
抗力
风险
政 项目
府 公司

行动
风险
项目公司

行动
承包
商
风险
项目公司
风险
项目公司
风险
项目公司

行动
风险
承包商

行动
风险 风险
项目 项目
公司 公司
行动
行动 行动
如果违反融资合
同，银行可能生效担保/抵押合同
银行可能失
去贷款本金与利息
剩余风
险和可能后果
项目主办
人可能失去资本金
如果违反特许
权合同，政府可以中止合同

特点：
• 实际经营期取决于完工时间：提前完工，实际经营期比计划经营期长； 延迟完工，实际经营期比计划经营期短。
• 项目公司承担完工风险：如果提前完工，享受比计划长的经营期所带来的收入；如果延迟完工，承担因经营期缩短所造成的损失。
移交
延迟
完工
提前 计划
完工 完工
开始
建造
时间
计划经营期
实际经营期(<计划经营期)
计划建造期
实际经营期(>计划经营期)
完工风险的分担：特许经营期的设计
单时段不带激励措施

剩余风险
剩余风险
行动
风险
风险
PPP项目风险分析流程图 - 法律风险
政府中止特许权合同
在商定的改正期后，银行可认为项目公司违约
行动
发款银行
项目公司
生效抵押/ 担保合同
违反融资合同
项目公司破产
合同/担保结构
设施所有权
设施抵押
/出租权
法律风险
项目主办人可能失去资本金或不得不注入更多资本金
银行可代替项目公司，或生效担保/抵押合同，可能失去项目贷款本金与利息

政府应主要承担的风险

• 征用/公有化、政府信用、政府干预、政府
决策失误/过程冗长、土地获取风险、政府官员腐败、项目审批延误、配套基础设施风险、招标竞争不充分、唯一性、法律变更和法律及监管体系不完善
• 这类风险的共性
– 大多数属于国家层级风险
– 与政府机构或者其官员的行为相关

企业应主要承担的风险

• 工程/运营变更、残值风险、组织协调风
险、特许经营人能力不足、企业投资者变动、供应风险、完工风险、融资风险、运营成本超支和技术风险
• 这类风险的共性
– 属于项目层级风险

双方应共同承担的风险

• 政治/公众反对、税收调整、收费变更、不
可抗力风险、费用支付风险、环保风险、项目财务监管不足、项目测算方法主观、合同文件冲突/不完备、通货膨胀、外汇风险、气候/地质条件、市场需求变化、第三方延误/违约和利率风险
• 这类风险的共性
– 可能无法由某一方单独来承担
– 风险产生的原因可能来自于双方