中国进出口食品安全法律监管的优化路径.pdf

基金项目：国家社科基金项目（编号：）作者简介：陈和芳（），男，四川轻工业大学副教授，硕士生导师，博士。：收稿日期：改回日期：犇 犗 犐：犼 狊 狆 犼 狓 文章编号 （）中国进出口食品安全法律监管的优化路径 陈和芳犆犎犈犖 犎 犲 犳 犪 狀 犵（四川轻化工大学法学院，四川 自贡 ）（犛 犮 犺 狅 狅 犾 狅 犳犔 犪 狑，犛 犻 犮 犺 狌 犪 狀犝 狀 犻 狏 犲 狉 狊 犻 狋 狔狅 犳犛 犮 犻 犲 狀 犮 犲犪 狀 犱犈 狀 犵 犻 狀 犲 犲 狉 犻 狀 犵，犣 犻 犵 狅 狀 犵，犛 犻 犮 犺 狌 犪 狀 ，犆 犺 犻 狀 犪）摘要：目前，中国已初步建立了以现行 年 食品安全法 为基本法，以检验检疫部门为主要监管机构的进出口食品安全监管体系，但仍存在食品安全标准科学性偏低、监管部门管理和技术水平亟待提高、与主要贸易伙伴之间缺乏高效的必要的协调等问题。提出从构建与国际接轨的科学的食品安全标准、加强监管部门的管理和技术能力建设、建立与主要贸易伙伴间的食品安全通报协调机制等维度，对中国进出口食品安全法律监管进行优化与构建。关键词：进出口食品；食品安全；食品安全标准；法律监管；通报协调机制犃 犫 狊 狋 狉 犪 犮 狋：，犓 犲 狔 狑 狅 狉 犱 狊：；随着中国工业化进程的推进，食品的商业化程度和国际化程度日益提高，与之相伴随的食品安全问题，尤其是进出口食品的安全问题也受到社会越来越多的关注。近年来，中国出口到国外的食品安全问题日益引起国际社会的重视，如 年月 日短短几天内，即有西班牙通报中国出口黄花菜不合格，韩国召回农残超标的中国进口新鲜胡萝卜等事件，给中国食品出口造成了相当程度的负面影响。与此同时，中国从国外进口的食品也不断出现食品安全不合格的情况。据海关总署公布数据，年共检出不符合中国法律法规和标准、未准入境食品 批、万、万美元，同比分别增长 ，。未准入境食品涉及的不合格原因：资证不全、未获准入、动物疫病等问题，共计 批次，占总不合格的 ；违规使用食品添加剂，共计 批次，占总不合格的 ；质量指标不合格，共计 批次，占总不合格的 ；标签不合格，共计 批次，占总不合格的 ；微生物超标，共计 批次，占总不合格的 ；其余不合格原因占比均不足。这些食品安全不合格的食品一旦流入国内市场，必然对人们的生命健康安全造成严重威胁。因此，对进出口食品安全采取严格的法律监管是包括中国在内的现代国家为了促进进出口贸易，以及保证国民生命健康安全必然实行的政策措施，对其进行研究具有重要的理论价值与实践意义。中国进出口食品安全法律监管体系的考察中国进出口食品安全的相关法律与进出口食品安全相关的法律近年来，中国政府不断加强进口食品安全治理体系顶层设计，监管体系进一步完善。初步建立了覆盖“进口前、进口时、进口后”个环节的全程监管体系。除了 年 中华人民共和国食品安全法 之外，当前与进出口食品安全相关的其他法律主要包括 国境卫生检疫法 进出境动植物检疫法 第 卷第期 总第 期 年月 进出口商品检验法。另外，食品卫生法 消费者权益保护法 标准化法 农产品质量安全法 产品质量法 农业法 动物防疫法 等法律，也与进出口食品安全的法律监管存在一定程度的关联性。除了这些正式的法律外，与其相关的其他法律还包括这些法律的实施细则或实施条例，以及与进出口食品安全相关的其他法规和规章，如 兽药管理条例 种畜禽管理条例 农业转基因生物安全管理条例 国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定 无公害农产品管理办法 食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则 食品标签标注规定 新资源食品卫生管理办法 食品添加剂使用卫生标准 等。现正在执行的共有配套法规（如：实施细则、局令、公告）余件，与食品有关的国家标准 项，与食品加工有关的行业标准 多项。上述法律法规和国家标准行业标准一起，构成了当前中国 较 为 完 备 的 进 出 口 食 品 安 全 监 管 相 关 的 法 律体系。新版 食品安全法 增补了针对进出口食品安全条款现行 年 中华人民共和国食品安全法（以下简称 年 食品安全法）是中国保证食品安全的基本法，其中第六章为专门对“食品进出口”的相关规定。由于进出口食 品 对 于 中 国 食 品 安 全 的 重 要 性 日 益 增 加，年 食品安全法 在 年版本的基础上进行了较大的修改，相关条款从原来的条增加到了 条，即第九十一条到第一百零一条。相关条款明确了国家出入境检验检疫部门是进出口食品安全的主要监管主体，进口食品进入国内销售渠道后，县级以上人民政府食品药品监督管理部门为主要监管主体；并在此基础上强调了地方政府与相关行政职能部门在监管过程中的统筹和协调职能、以及企业作为主要质量责任主体的自律管理义务；同时，对某些具体监管措施和标准等方面进行了一定程度的调整，加大了对违反 食品安全法 的打击力度。总体上来讲，年 食品安全法充分注意到了进出口食品对于食品安全保障的重要意义，是当前中国进出口食品安全法律的主要组成部分。进出口食品安全的监管机构根据 年 食品安全法 第九十一条规定“国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理”，进出口食品安全监管的主要机构为检验检疫部门。中国当前的检验检疫部门分为中央和地方两级设置，中央一级为国家质量监督检验检疫总局，地方一级为各市的出入境检验检疫局，而国家质量监督检验检疫总局负责直接领导各地方出入境检验检疫局的机构为进出口食品安全局。进出口食品安全局根据相关政府官方网站上的介绍，进出口食品安全局对其所负责的进出口食品，以具体列举的方式明确规定。进出口食品安全局在中国进出口食品安全监管工作中位于核心地位，具体负责的进出口食品安全监管的职能主要包括以下方面：制定并负责组织实施全国性的进出口食品、化妆品的检验检疫和监督管理工作的规章制度、技术规范，以及工作计划等；负责分工承担进出口食品的检验检疫监督管理工作，与进出口 食 品 相 关 企业 和 其 他 主 体 的 备 案 管 理 工 作；拟定并组织实施进出口食品的风险预警和控制措施；与外商签订并组织实施相关进出口食品检验检疫协议，并承担实施与 协定相关的工作等。地方出入境检验检疫局当前中国共有 个中央直属的地方出入境检验检疫局，这些检验检疫局还根据各自的具体情况设置了数量不等的分支局。地方出入境检验检疫局中的分支局是直接面对进出口食品安全监管的检验检疫的基层监管机构，负责按照相关法律对辖区内的进出口食品的检验检疫工作，实施进口安全质量许可和出口质量许可工作，以及 技术性贸易壁垒协议（，）和 实施动植 物 卫 生 检 疫 措 施 的 协 议（，）的实施等。在进出口食品安全监管领域，进出口食品安全局按照国家规定代表国家质量监督检验检疫总局直接领导地方各直属出入境检验检疫局的进出口安全监管业务工作，在检验检疫系统内部实行垂直领导模式，地方检验检疫部门的相关工作不受地方政府的管理，直接向代表总局的进出口食品安全局汇报并接受其领导，从而保证了进出口食品安全监管部门的办事效率和工作质量，为进出口食品安全提供了有力的制度保障。中国进出口食品安全法律监管的问题审视目前，中国已经初步形成了以 年 食品安全法为基本法，以检验检疫部门为主要监管部门的进出口食品安全法律监管体系。然而，此体系在具体运作过程中，仍然存在一系列问题，对其保证进出口食品安全的目的造成严重的阻碍。食品安全标准科学性不足食品安全标准是控制进出口食品安全最重要的监管手段之一，科学的食品安全标准不仅可以保证相应的进出口食品达到标准规定的安全质量标准，而且可以作为国际贸易中提高本国食品的国际市场竞争力，并限制其他国家食品进口的有力武器。根据 年 食品安全法 第二十七条第一款规定“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。”然而，就当前中国相关部门制定的同进出口食品相关的食品安 ，陈和芳：中国进出口食品安全法律监管的优化路径全标准来 看，其标 准 的科 学 性 明 显 存 在 有 待 改 进 的 地方。科学性不足的食品安全标准不仅使其不能成为保证进口食品安全质量，并限制其他国家食品进口的有用工具，反而使某些具有潜在安全隐患的外国食品，因为缺乏科学的食品安全标准的约束而大量涌入中国市场。与此同时，由于中国食品安全标准科学性的不足，中国出口到国际市场的食品往往受到进口国的特别关注，并经常出现因为达不到进口国标准而被迫退市的情况，对中国食品行业的国际声誉和市场竞争力产生了非常负面的影响。监管部门管理和技术水平有待提高作为 年 食品安全法 第九十一条规定的负责进出口食品安全的主要监管机构，检验检疫部门要充分发挥其保证进出口食品安全的作用，必须拥有高效的管理机制和较为专业的技术水平。然而，当前检验检疫部门的管理和技术水平的管理水平和技术水平均有待提高，难以适应当前进出口食品安全监管日益重要的现实情况。一方面，对于申请检疫许可的具体执法过程中，各地检疫部门的操作程序不一致，部分地区的检疫部门的申请审批程序较为繁杂，不利于时效性强的生鲜食品的安全，甚至可能为造成相应的经济损失。如对于进口水果，在拥有输出国或地区的官方检疫证书的同时，还必须获得中国官方的检疫许可证才能入境，检疫许可申请的时间稍长，即会大大增加相关水果腐败的风险。另一方面，当前不少地方检验检疫部门的技术水平较低。京津沪北上广深等经常性面对进出口食品的一线城市，其检测设备与检测水平近年来都有大幅提升，其工作人员的素质以及技术装备较为先进，能够及时检验出各种不安全的食品成分；内地欠发达地区的很多地方检验检疫部门工作人员技术素质参差不齐，缺少必要的设备和试剂、标样等技术装备，一些应检必检的食品质量检测项目无法开展，必然导致其实际监管能力的不足，对进出口食品安全的保障能力产生了极大的限制。与主要贸易伙伴之间缺乏必要的协调全球化作为当前最主要的国际潮流之一，体现在进出口食 品 安 全 监 管 方 面 即 表 现 为 跨 国 监 管 的 日 益 普及。因此，在当前国际贸易日益发展的形势下，与主要贸易伙伴对进出口食品安全进行监管协调乃至某些方面的共同监管已经成为必然的趋势。然而，当前中国同其进出口食品的主要贸易伙伴之间，尚缺乏这种必要的高效协调机制。就中国主要负责全国性进出口食品安全的监管机构进出口食品安全局来说，其具体职能中并不包括国际食品安全监管协调的职能，而地方检验检疫部门的具体职能中，也仅有负责 协议和 协议的实施具有一定程度的国际食品安全监管协调的意义。因此，总体上来讲，中国当前的进出口食品安全的法律监管仍然局限在纯粹的国内监管这一初级阶段，并不存在制度化的与主要贸易伙伴进行相关监管协调的机制。正是因为这一缺陷的存在，中国出口到别国的食品以及来自别国的进口食品一旦出现食品安全问题，往往在公众媒体进行曝光之后相关食品生产国的监管部门才能了解详细情况，大大降低了进出口食品安全法律监管部门可能的工作效能。中国进出口食品安全法律监管路径的优化构建同国际接轨的科学的食品安全标准中国进出口食品安全标准较低的局面，对保证进出口食品的安全和促进食品的出口造成了重大的负面影响。要改变这一局面即必须结合中国现有经济社会发展水平，并充分考虑全球化这一时代背景，按照 协议和 协议的建议，尽可能借鉴国际上通行的食品安全标准，建立同国际接轨的科学的食品安全标准。（）提高食品安全标准的立法层次。考虑到食品安全对于人民生命健康安全以及国民经济的重要性，有必要通过人大正式立法的形式，制定 中国食品安全标准法典，提高食品安全标准的权威性。（）充分借鉴国际食品法典标准委员会的立法成果，并按照其建议，使中国食品安全标准尽量向 国际食品法典标准 汇 编 靠 拢，提 高 食 品 安 全 标 准 的 科 学 性 和 技术性。（）充分借鉴发达国家的立法成果，尤其是中国主要的食品贸易伙伴，如欧盟、美国、法国和日本等的食品安全标准，充分考虑新的食品安全标准可能对中国同主要贸易伙伴之间的进出口食品安全保证和国家贸易的影响，并将其反映在新的食品安全标准的具体条款之中。（）积极参与国际食品法典委员会（）的标准制定工作。国际食品法典标准是目前国际认可的食品领域的唯一参考标准。世界贸易组织（）的 实施卫生与植物卫生措施协定（协定）也将国际食品法典标准作为成员间因食品安全标准或法规差异产生贸易争端时的仲裁标准。中国于 年正式加入国际食品法典委员会，年成立了中国食品法典委员会，由与食品安全相关的多个部门组成。中国 年成功申请成为国际食品添加剂法典委 员 会（）和 国 际 食 品 法 典 农 药 残 留 委 员 会（）主持国。年当选为 执委，代表亚洲区域参加执委会的工作。目前，中国作为发展中国家的重要代表，正承担着多项国际食品法典标准的制定工作。中国目前在以往食品卫生标准体系上建立的食品安全标准体系框架与国际食品法典委员会标准的覆盖范围基本相同。在这些标准的制定过程中，国际食品法典标准已经成为重要参考之一，确保在达到对中国消费者充分健康保护水平的前提下有力促进国际食品贸易的发展。安全与检测 总第 期 年月通过建立同国际接轨的科学的食品安全标准，可以从根本上改变当前由于食品安全标准较低导致的难以充分保证进口食品安全并严重影响食品出口的局面，为进出口食品安全的法律监管奠定良好的法律基础。加强监管部门的管理和技术能力建设各级检验检疫部门是 年 食品安全法 第九十一条规定的进出口食品安全监管部门。然而，当前检验检疫部门较低的管理和技术能力，对相应的监管效率和质量产生了严重的负面影响。因此，有必要采取一系列加强监管部门的管理和技术能力建设的措施，促进监管部门工作效能的提高。（）有必要适当加大对监管部门的投入。这种投入既包括技术装备方面的投入，也包括人力资源方面的投入。通过全面更新和提升检验检疫部门相应的检测设备，并增加较高专业技术水平人才的招聘，促成其技术能力的全面提高。（）加强执法过程中的管理程序和相关制度的研究，并在此基础上进行管理创新。尽可能在借鉴国外先进监管经验的基础上，结合监管部门的具体情况，建立科学高效的监管制度，改变当前效率低下，且官僚作风严重的管理方式。（）建立制度化的培训制度。对监管部门的工作人员，按照其具体负责的岗位，进行定期和不定期的培训，使其掌握最新的国内国际动态，以及最新的管理和技术成果，提升其管理和技术素质。建立与主要贸易伙伴间的食品安全通报协调机制中国作为食品进出口大国，对进出口食品安全监管建立相应的国际协调乃至某种形式的跨国共管机制是时代发展的必然。在当前的情况下，考虑到进出口食品安全的跨国监管尚处于萌芽状态，而且中国也缺乏与其他国家对食品安全进行跨国监管的具体经验，建议首先建立与主要贸易伙伴间的食品安全通报协调机制。这一协调机制的建立主要包括以下方面内容。（）通过中国同主要贸易伙伴进行食品安全方面的谈判，缔结食品安全监管合作，建立食品安全通报协调机制的双边乃至多边协议。（）在中国同已经缔结食品安全合作协议的主要贸易伙伴之间设立专门的政府间合作机构，由其负责相应国家间的食品安全通报协调工作。再次，建立主要贸易伙伴间定期通报食品安全监管信息，以及特殊情况下不定期通过食品安全监管信息，并在必要情况下进行必要的协调和磋商机制。（）促进主要贸易伙伴间的食品安全监管部门、行业组织、相关企业，乃至学术机构之间的交流和沟通，在互相借鉴互相学习的基础上促进进出口食品安全法律监管水平的不断提高。通过与主要贸易伙伴间的食品安全通报协调机制的建立，有效扭转当前中国食品安全处于纯粹国内监管的闭塞状态，提高监管水平，并尽可能减少食品安全监管引起的国际贸易摩擦。结语总之，随着经济全球化的日益发展，中国进出口食品的比例越来越大，对进出口食品安全能够进行有效的法律监管，对保证人们的生命健康安全和促进国际贸易的发展具有十分重要的意义。目前，中国虽然已经初步建立了以 食品安全法 为基本法、以检验检疫部门为主要监管机构的进出口食品安全监管体系，但其在实际运行中仍存在一系列影响其监管效能充分发挥的问题。因此，针对这些问题，对当前的法律监管模式进行相应的创新，能够大大促进进出口食品安全，并对国际贸易的发展起到重要的推动作用。参考文献?食品伙伴网?“进出口食品一周（?）看点?俄罗斯对我国?家企业不合格产品实施强化实验室检测 我国出口黄花菜在西 班 牙 遭 扣 留”?（?）?（?）?（?）?食品伙伴网?年我国进境食品不合格分析?（?）?（?）?海关总署?海关总署进出口食品安全局加强对进口冷链食品源头管控?中国食品学报?（?）?（?）?王海璐?吴长青?董开衢?食品安全标准在抽检工作中的应用探讨?食品工业?（?）?（?）?严皓?凌潇?差异化标准下农产品贸易中的食品安全问题?食品工业?（?）?（?）?（下转第 页），陈和芳：中国进出口食品安全法律监管的优化路径?（?）?栗阳?王振文?吴敏?双螺杆挤出机流道流场和操作参数的数值模拟研究进展?食品工业科技?（?）?（?）?李成?薛晓俊?胡建树?等?啮合同向双螺杆挤出机结构参数对混合关键参量的影响?兵工学报?（?）?（?）?王贺祥?彭炯?葛震?等?双螺杆挤出过程数值模拟研究进展?中国塑料?（?）?（?）?田野?樊瑜瑾?双螺杆中啮合块、螺杆元件混合过程及混合性能的研究?塑料科技?（?）?（?）?王远?马秀清?新型捏合盘元件不同螺杆构型混合性能的数值模拟?橡塑技术与装备?（?）?（?）?王建?王浩男?许丽杰?等?和?型双螺杆挤出机性能模拟比较分析?塑料?（?）?（?）?汤霖森?郭树国?王丽艳?等?基于?的同轴变速双螺杆挤出机三维流场分析?食品与机械?（?）?（?）?郭树国?韩进?王丽艳?带有反向捏合块的双螺杆挤出机三维流场分析?饲料工业?（?）?（?）?于淼?郭树国?王丽艳?二阶非对称双螺杆挤出机三维仿真?食品与机械?（?）?（?）?（上接第 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