新能源开发中的环境保护问题研究.doc

目 录

摘要……………………………………………………………………………………1
关键词…………………………………………………………………………………1
前言……………………………………………………………………………………1
一、我国关于新能源的立法及鼓励措施 2
（一）专门性新能源立法 2
（二）非专门性新能源立法 2
（三）促进新能源发展的政策 3
二、开发新能源的意义……………………………………………………………….3
（一）缓解能源压力，保障能源供应安全．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3
（二）调整能源结构，促进能源与环境、社会协调发展．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．4
（三）发展新能源经济可以加速国家产业结构升级的步伐．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5
三、新能源开发带来的环境问题 5
（一）环境破坏 5
（二）资源耗竭 6
（三）环境污染 6
四、我国新能源法律与政策的缺陷 7
（一）经济鼓励不足 7
（二）新能源法律的可操作性、适应性不强 8
五、发达国家新能源开发利用与环境资源保护的协调立法 8
（一）鼓励新能源的开发利用 8
（二）在新能源开发中以发展低碳技术为重点 9
（三）注重新能源开发和环境保护协调立法 9
（四）注重立法的可操作性和适应性 10
六、我国新能源法律与政策的完善建议 10
（一）细化、补充、协调配套法规 10
（二）加强规划管理 11
（三）以环境保护为原则 11
（四）加大经济鼓励力度 12
（五）加强国际间的能源合作 12
结语 10
参考文献 104

新能源开发中的环境保护问题研究

学生姓名：黎凤乔
班级学号：2010113124
专业名称：法学双学位
指导教师：余澜
教学单位：法学院

摘要：能源及其环境问题是建设可持续发展社会的重要因素。随着经济社会的发展，能源需求不断扩大，传统能源逐渐向新能源转型，新能源的发展也日益推向了市场化。新能源的开发可以解决能源短缺、环境破坏等问题。但在实际生活中，新能源的开发和利用也受到越来越多的质疑，其根源之一在于我国新能源法律与政策体系存在的一些问题。为了达到新能源开发和环境保护双重目的，需结合我国国情，借鉴发达国家新能源立法，完善我国新能源法律及相关政策。一方面通过完善立法，鼓励开发及充分利用新能源；另一方面，通过新能源立法强化环境保护义务，尽量规避新能源开发所带来的问题，加强环保义务的实施。
Abstract：Energy and environmental issues is the important factor　in building a sustainable society. With the economic and social development, energy demand continues to expand, traditional energy to new energy transformation, new energy development is increasingly into the market．The development of new energy can solve energy shortages, environmental damage and other problems. But in real life, the development and utilization of new energy has also been increasingly questioned, one of its roots is that the laws and policies of China's new energy system exists some problems. In order to achieve the dual purpose of the development of new energy and environmental protection, combined with China's national conditions, borrowing from the new energy legislation, improve China's new energy laws and related policies. Through the improvement of the legislation, to encourage the development and take full advantage of the new energy; Through new energy legislation, on the other hand, strengthening environmental protection duty, as far as possible avoid problems brought by the new energy development, strengthen the implementation of the environmental obligations.

关键词：新能源；环境保护；法律；政策
Key Words：new energy；environmental protection；laws；policies

前言
新能源又称非常规能源。是指传统能源之外的各种能源形式。指刚开始开发利用或正在积极研究、有待推广的能源，如太阳能、地热能、风能、海洋能、生物质能和核聚变能等。随着近年来能源问题加剧、环境问题严重，新能源的开发和利用成为全球关注的焦点。我国为了保护环境实现可持续发展，积极致力于新能源的开发利用。可是，在大力鼓励新能源的发展时，由于开发利用不当，并不能同时达到能源供给和环境保护的双重目的，与开发新能源的目的背道而驰。新能源的开发利用与环境保护之间存在相互依赖、彼此制约的复杂关系。本文将从目前有关新能源开发的法律和政策出发，研究新能源开发中存在的问题，总结归纳目前立法制度的缺陷和不足，借鉴发达国家关于新能源开发的战略和政策，提出完善我国关于新能源法律及政策的具体建议。

一、我国关于新能源的立法及鼓励措施
随着我国经济的快速发展，对能源的使用量不断增加，新能源的发展在我国日益受到重视。法律及政策由于其特有的调节、控制、管理、引导等功能，为了促进新能源发展，我国制定了一系列关于新能源的法律及相关的鼓励措施。
（一）专门性新能源立法
为了加快新能源的发展，我国根据实际国情制定了一系列有关能源开发利用领域的专门立法。例如矿产资源法、电力法、煤炭法、节约能源法。新能源的发展得到了不同程度的重视。
为了全面促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，我国制定了《可再生能源法》。该法确立了可再生能源发展规划制度，可再生能源开发利用总量目标制度。对可再生能源的价格管理、经济鼓励等进行了详细规定，目的在于大力开发可再生的新能源，并将其作为能源开发的指导规范。
为了推进全社会节约能源，提高能源利用效率和经济效益，保护环境，保障国民经济和社会的发展，满足人民生活需要。《节约能源法》第7条规定：“国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源。”第40条规定：“国家鼓励在新建建筑和既有建筑节能改造中使用新型墙体材料等节能建筑材料和节能设备，安装和使用太阳能等可再生能源利用系统。”第59条规定：“国家鼓励、支持在农村大力发展沼气，推广生物质能、太阳能和风能等可再生能源利用技术，按照科学规划、有序开发的原则发展小型水力发电，推广节能型的农村住宅和炉灶等，鼓励利用非耕地种植能源植物，大力发展薪炭林等能源林。”王利：《中国新能源法律、政策的缺陷与完善》[J]，《北方论丛》，2011年第6期,第148页。

这些专门性的新能源立法有利于改善我国能源结构，加快新能源的发展，缓解能源短缺和环境破坏等问题。
（二）非专门性新能源立法
有关环境资源的非专门性法律规范性文件中也涉及到了新能源的开发利用，以积极促进新能源的发展。新能源可以减少污染物的排放，节约不可再生的传统能源，所以在防止污染和和保护环境的法律规范性中，新能源的开发利用涉及较多。
如《农业法》第57条：“发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护和改善生态环境。”《大气污染防治法》第9条规定：“国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术；鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。”《循环经济促进法》23规定：“有条件的地区，应当充分利用太阳能、地热能、风能等可再生能源。”第34条规定：“国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采取先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农业薄膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源。”《水法》第4条规定：“应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能。”第26条规定：“国家鼓励开发、利用水能资源。”丘国堂：《试论我国可再生能源的开发利用与环境保护的可持续发展——关于我国可再生能源开发利用与可持续发展的研究》[C]，载《资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究——2006 年全国环境资源法学研讨会（年会）（2006.8.10~12·北京）论文集》（二），第541页。

我国有着丰富的新能源和可再生能源资源，在其开发利用方面也取得了很大的发展，为进一步发展奠定了良好的基础。
（三）促进新能源发展的政策
此外，在一些政策中也有促进新能源与可再生能源开发利用的专门规定。为了把握发展机遇，国家计委、国家科委、国家经贸委制订了《1996-2010年新能源和可再生能源发展纲要》，大力开发风能、太阳能、水能、生物质能等新能源和可再生资源，强化科技研制和试点示范工作，使我国新能源的开发利用趋向成熟，走向产业化，赢得市场竞争力。《农业生物质能产业发展规划（2007-2015年）》分析了我国农业生物质能资源的潜力和发展现状，并确定了农业生物质能产业化发展的思路，大力发展农村沼气，积极发展农作物秸秆固化成型和气化燃料以及适度发展能源作物的战略目标，以加速生物质能的技术开发和推广应用，拓展农业功能，促进区域经济发展，缓解能源供应紧张的局面。《中国能源中长期发展规划》，要求采取综合措施解决能源供应不足的问题，要大力开发水电、积极推进核电建设、鼓励发展风电和生物质能等可再生资源，在提供优质、经济、清洁的终端能源的同时，尽量减弱能源开发与利用给生态环境造成的负面影响，促进人与自然的和谐发展。
从总体上来看，我国已将新能源的开发作为能源利用领域里重要的部分，并致力于通过新能源的合理开发利用，达到环境保护和节约能源的目的。

二、开发新能源的意义
能源短缺，能源消耗过大，环境污染加剧，生态破坏严重，是限制我国能源可持续发展的重要因素。大力发展新能源，可以保证我国的能源供应安全，促进能源与经济、社会、环境的协调发展。因此，发展新能源具有重大的战略意义。
（一）缓解能源压力，保障能源供应安全
我国人口众多，能源资源相对匮乏。人均能源资源占有量不到世界平均水平的一半，石油仅为1/10。我国能源资源储备不足，而随着我国工业化速度加快，能源消耗不断加大，能耗平均呈指数增长，所带来的后果十分严重，煤炭、石油、天然气等不可再生能源的储备量急剧下降。有数据表明，世界化石燃料耗尽时间从现在开始只有几十年的时间。据世界国际上通行的能源预测，石油将在40 年时间内枯竭，天然气将在60 年内用光，煤炭也只能用220 年。赵锦辉：《中国新能源发展战略意义研究》[J]，《经济研究参考》，2011年12月第13卷12期，第20页。
我国能源资源储备不足，能源短缺，能源消耗大，能源的潜在危机将是我国经济社会可持续发展的制约因素。我们必须及时采取措施，发展新能源和可再生资源，开辟新能源的供应渠道，推进新能源的可持续发展。
经济增长与能源消耗之间存在密切关系。随着我国经济的快速增长，工业化规模不断加大，能源消耗随之也大量增加，能源供不应求。当前，我国在能源供求上面临以下三项突出矛盾：
第一，能源消费总量大于能源生产总量。改革开放以来，我国的能源生产和消费总量都呈现稳步增长的态势。目前，我国是世界上最大的煤炭生产和消费国，一次能源消费总量略低于美国，成为世界上第二大能源消费国。1978 年，我国能源生产总量为62770 万吨标准煤，2009 年达到274618 万吨标准煤，年增长速度为4.72% ；1978 年，我国能源消费总量为57144 万吨标准煤，2009 年达到306647 万吨标准煤，年均增长速度达到5.39% 。赵锦辉：《中国新能源发展战略意义研究》[J]，《经济研究参考》，2011年12月第13卷12期，第19页。
1992 年以前，我国的能源生产总量大于消费总量，但从1992 年以来，我国的能源消费总量年年超过供给总量，且两者的差额逐渐扩大，能源供求总量矛盾，成为我国能源供求上面临的首要矛盾。
第二，能源资源匮乏，储备量不足。我国人口众多，能源资源相对匮乏。人均能源资源占有量不到世界平均水平的一半，石油仅为1/10。我国能源资源储备不足，而随着我国工业化速度加快，能源消耗不断加大，能耗平均呈指数增长，所带来的后果十分严重，煤炭、石油、天然气等不可再生能源的储备量急剧下降。有数据表明，世界化石燃料耗尽时间从现在开始只有几十年的时间。据世界国际上通行的能源预测，石油将在40 年时间内枯竭，天然气将在60 年内用光，煤炭也只能用220 年。我国能源资源储备不足，能源短缺，能源消耗大，能源的潜在危机将是我国经济社会可持续发展的制约因素。
第三，石油对外依存度逐年升高。近年来，随着我国工业化、城镇化的快速推进，石油消费量迅速增长。受制于资源储量的限制，我国石油产量增长缓慢，快速增长的石油消费主要依靠进口来解决，这导致石油对外依存度逐年升高。2000 年，我国石油净进口量为7576.4 万吨，对外依存度为33.8% ；2008 年,我国石油净进口量为20069.8 万吨，对外依存度为53.8% 。诸多专家预测，2020 年我国石油对外依存度将达到60% ，接近目前美国的水平。赵锦辉：《中国新能源发展战略意义研究》[J]，《经济研究参考》，2011年12月第13卷12期，第19页。

因此，要破解我国能源供求矛盾和安全困境，除了节能之外，我们必须及时采取措施，发展新能源和可再生资源，开辟新能源的供应渠道，推进新能源的可持续发展。通过大力发展新能源，增加能源供应，缓解我国能源供应紧张的局面，减少对国外能源特别是石油的过分依赖，这是未来解决我国能源短缺，保障能源安全的重要途径。
新能源资源潜力巨大，太阳能、风能、海洋能等可再生资源储量巨大，只要技术可行，成本可接受，可再生能源的开发利用是没有上限的。因此，在化石能源储量有限，供应日益紧张的条件下，开发利用新能源，对于调整能源结构，保障能源供应安全就有着重要的意义。以核能为例，1980年核能消费量为1.86 亿吨油当量，到2000 年达到6.75 亿吨油当量，年均增长速度6.32% ，远超过同期化石能源消费量增长速度。赵锦辉：《中国新能源发展战略意义研究》[J]，《经济研究参考》，2011年12月第13卷12期，第18页。

（二）调整能源结构，促进能源与环境、社会协调发展
随着我国工业现代化进程的加快，粗放型经济发展模式“高投入、高消耗、高污染、低效率”的资源投入，加剧了经济发展同能源、环境之间的矛盾，主要体现在以下两个方面：
一方面，以矿物能源特别是煤炭能源开发利用为主的能源结构对生态环境造成了相当大的压力。我国是煤炭消耗大国，环境污染严重，空气污染范围从室内扩大到城市和区域，烧煤排放的二氧化碳使得环境污染加剧，导致地球不断变暖，国土荒漠化和沙化扩大，森林覆盖率降低，生态环境恶化，生物多样性减少。能源的潜在危机和生态环境的恶化迫使我们积极推进可再生能源的开发利用与环境保护，以解决我国能源的可持续发展中的问题，探索出一条能源开发利用与环境保护的可持续发展的新路子。
另一方面，环境污染使人类生活质量下降，威胁着人们的身体健康。我国的大气污染属于煤炭型污染，主要的污染物是烟尘和二氧化硫，此外，还有氮氧化物和一氧化碳等。这些污染物主要通过呼吸道进入人体内，不经过肝脏的解毒作用，直接由血液运输到全身。所以，大气的化学性污染对人体健康的危害很大。这种危害可以分为慢性中毒、急性中毒和致癌作用三种。大气污染物对人体的危害是多方面的，主要表现是呼吸道疾病与生理机能障碍，以及眼鼻等粘膜组织受到刺激而患病。
因此，要调整能源结构，我国就必须大力发展新能源。通过大力发展新能源，可以逐步改变我国以煤炭为主的能源结构，推动能源结构转型。逐步建立可持续发展的、环境友好型的能源结构，同时，通过发展新能源，降低化石能源消耗，减少温室气体排放，不断提高应对气候变化的能力，有效的缓解身体健康，实现能源消费与环境保护的双赢，实现能源与环境、社会的协调发展。
（三）发展新能源经济可以加速国家产业结构升级的步伐
新能源的开发和利用，不仅会影响企业的能源消费结构或者生产结构，从而促进企业生产方式的转变，也将会带动“新能源经济”这一新兴产业的发展，从而对调整目前以重化工为主的产业结构、经济结构和发展战略，带动相关的一系列产业的发展，提高经济运行的抗风险能力发挥重要作用。而且当前，大力促进新能源经济的发展，是发展中的重要战略机遇。发展新能源经济不仅可以开辟新的能源供应途径，有效增加新能源供应量，还可以有效降低环境污染，有利于建设环境友好型社会。把新能源产业培育成为一个特色产业和新的经济增长点，必将有力地推动我国经济又好又快发展，成为有效应对挑战、抓住发展机遇的重要途径。韩维霞：《发展新能源的必要性分析》[J],《科技与生活》，2010年第22期，第218页。

三、新能源开发带来的环境问题
在鼓励新能源开发的同时，由于往往片面强调新能源开发利用在缓解能源短缺、保障能源安全、调整能源结构及促进经济发展中的意义，而忽视新能源开发利用对环境可能造成的负面影响。在新能源的开发利用时，主要带来了以下几个方面的问题：
（一）环境破坏
几乎所有新能源的开发利用过程，均需要从自然界攫取各种资源，包括原料如生产生物质能的粮食、秸秆等和土地、水以及其他能源设备材料等。这些资源的攫取和利用以及新能源项目工程建设等都可能造成资源短缺、各种资源环境功能的丧失和生态系统的破坏。
例如，为了达到大量的生物质的农作物资源，开发者大面积单一引进新物种，造成农业生态系统的单一化。在培育转基因作物方面，转基因作物与野生作物杂交，导致遗传的稳定性，从而降低了物种遗传多样性。外来物种的入侵，使原来的生态系统遭到破坏，威胁生物多样性。除此之外，开发者为了大规模生产，往往会开垦林地、荒地、湿地等来造田，使本土生态系统受到破坏，使原有物种大量丧失。在发展生物质能源作物的同时，也要注意植物保护等管理工作。若生物质作物管理过程中，大量使用化肥以及杀虫剂等化学物质，会造成水土流失，影响大气和水环境，导致生态环境恶化。
又比如，利用水力发电时，大量的、无节制的使用水力资源，导致河滨植被、河流植被的面积减少，微生境的生物多样性降低，鱼类的产卵条件发生变化，鸟类、两栖动物和昆虫的栖息地改变或避难所消失，这造成物种的数量减少和某些物种的消亡。使本来复杂的食物链断裂，这对生物群落多样性的影响不是局部的，而是全局性的。中国长年来不顾生态环境的工业化和城市化发展，尤其是中国近年来高强度开发黄河上游、金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江等多条河流的水力资源，极大地破坏了森林植被，进一步削弱了环境承载力，使生态环境变得脆弱。
（二）资源耗竭
自然界中可以被人类利用的物质和能量，如土地、阳光、水、空气、草原、森林、野生动植物、矿藏等，被称为自然资源。开发新能源的资源也来自于这些自然资源，因此，新能源的开发利用也受制于特定的环境和资源状况。
第一，并非所有的新能源都是取之不竭、用之不尽的无限资源。资源短缺依然是制约部分新能源和可再生能源开发利用的关键因素，这一点在生物质能的开发利用中表现得尤为突出。目前，燃料乙醇、沼气、生物柴油等是生物质能开发利用的主要形式，但是作为生物质能原料的粮食、秸秆及生产这些原料的土地等资源依然短缺，特别是当一种原料存在多种竞争性用途的情形下，新能源开发利用中的原料短缺以及因此而引发的能源生产成本过高的问题更加突出。例如，在粮食紧缺的情况下，用粮食生产乙醇汽油，一方面要遭受道义的谴责；另一方面，就特定国家和地区而言，用粮食生产乙醇汽油直接威胁着国家的粮食安全。目前玉米仍然是生产乙醇汽油的主要原料。据统计，我国的玉米消费量，从1999 年到2003 年的几个年度中平均增长速度仅有1 %，但从2004 年开始，随着燃料乙醇新增长点的出现，酒精消费玉米量增长速度却达到了20 %。2001 年国内酒精原料中玉米原料占总量的比重为59 % ，到2005 年，这一比重已上升到76 %。目前以玉米为原料的乙醇加工业比重约在80 %左右。在中国，发改委日前叫停“粮变油”项目，即是解决人车争粮难题的举措。杨解君、蔺耀昌： 《新能源及可再生能源开发利用与环境资源保护的关系及其立法协调》[J]，《经济行政法专题》，2008年第1期，第69页。

第二，即使如太阳能、风能、潮汐能等被认为是取之不尽、用之不竭的无限资源，其能量转化工程的实施依然仰赖于矿产、化工、土地、水等资源，而这些资源往往是有限的、不可再生的。
总之，即使新能源的开发利用，也同样是一个从环境中攫取资源的过程。
（三）污染环境
若单纯从新能源最终产品的使用过程所排放的污染物如二氧化碳、硫化物等而言，与煤炭、石油等常规能源相比，新能源确是清洁能源或污染很小的能源。但须强调的是，在探讨新能源开发利用对环境资源的危害时，不应仅仅局限于最终产品的使用环节，而应运用系统论思维关注新能源开发利用过程的每一个环节。与常规能源相比较，虽然新能源的最终产品是清洁的或污染小得多，但是，新能源产品的产生过程，也会排放大量的污染物，对生态环境构成威胁。
例如，可持续性是生物质产业的一大特征，其最终生产的产品具有环保作用，可以实现循环利用，在缓解空气污染、治理有机废弃物、保护生态环境方面具有明显效果。但生物质产品生产过程本身却存在着很大的污染风险。生产燃料乙醇不但要消耗大量的水资源，其生产过程还会产生大量废气、废渣和废液，如果直接排放，不仅会对环境造成极大的污染，同时也会造成资源上的极大浪费。就目前整体来看，乙醇生产企业中污染治理不彻底、资源消耗偏高的情况仍然存在。有些小企业即使没有享受国家优惠政策也能够存活下来，其中的秘密之一就是省掉了巨额的环保开支，以污染环境为代价来获取自身的经济利益，这是与发展生物质产业的初衷背道而驰的。因此，生物质产业本身更需要提倡绿色环保理念，重视污染治理和废物综合利用。
再比如，虽然所有的国际标准和协议都认为太阳能发电可以足够地遏制污染，太阳能也一直被吹捧比化石燃料更好，作为一体的“绿色”能源考虑，它可能在未来十年内成为主流。但是，太阳能电池制造过程中也会排放有害物质，太阳能光伏（PV）电池绝不是一个零排放技术！作为制造业，太阳能电池板生产过程中产生的气体硅烷、三氯氢硅、二氯和盐酸污染，除了像硅，镉等化合物，锗和聚氯乙烯这些化学品也会危害环境。太阳能电池制造过程中还需要有硅料、金属矿石和石英砂等原料，这些材料需要不同阶段的加工，最后制成太阳能电池和光伏组件。所有这些进程导致重金属排放并造成空气污染和高耗能，以及温室气体的排放。

四、我国新能源法律与政策的缺陷
虽然我国致力于开发利用新能源，并不断出台了各类相关的法律及鼓励措施，但仍然存在着一系列问题。主要表现在以下几个方面：
（一）经济鼓励不足
可再生能源开发生产成本、技术相对传统能源无明显优势，需要资金、研发、技术的支持目前，可再生能源的生产成本比化石燃料要高。这迫使可再生能源的发展更需要健全的融资机制，强大的研发能力，先进的装备制造技术。就目前而言，我国还处在新能源开发的初期阶段，在新能源的研发方面需要投入大量经济费用。
虽然，为了加快新能源的发展，《可再生能源法》第24条规定：“国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持以下活动：
　　（一）可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；
　　（二）农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；
　　（三）偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；
　　（四）可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；
　　（五）促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。”然而，在实际生活中，我国财政基金应用领域对新能源发展的投入仍然不够，导致科技研发滞后。另外，税收政策作为国家的宏观调控工具，在经济方面有着举足轻重的作用。虽然出台了一系列鼓励开发新能源以及支持能源资源节约和环境保护的税收优惠政策，但这些政策并未完全实施，并且对新能源开发的税收优惠力度不够，导致能源开发成本高，从而限制了新能源的发展。
我国目前新能源财政补贴主要在新能源技术的研发和投资生产环节，财政补贴对新能源供给产生了激励效应，但缺乏在消费环节的财政补贴，缺少对新能源需求的财政补贴机制。虽然2010年在上海、长春、深圳、杭州、合肥等5个城市试点对私人购买新能源汽车给予财政补贴政策，但这种财政补贴方式并未直接补贴给消费者，而是一种间接补贴形式，对消费者的刺激效应大打折扣。徐孟洲、胡林林：《发展新能源与可再生能源的税收激励机制研究》[J]，《中州学刊》，2010年第2期第99页。
新能源的需求不足将直接影响其供给，也就是说，即使政府对新能源的投资生产给予大量财政补贴，供给旺盛，若需求的不足直接导致新能源产品的价格下降，收益较小，还是会进一步会影响新能源的投资生产。
一方面，财政补贴的范围窄不利于新能源整体产业的发展。尽管我国2005年颁布《中华人民共和国可再生能源法》，强调对可再生能源的财政补贴，但纵观近五年的财政补贴政策，不难发现，我国对新能源财政补贴偏重于对风电产业、光电产业、生物质发电等，而地热能等产业的财政补贴较少，不利于新能源整体产业的整体发展，影响着新能源产业结构。
另一方面，缺乏财政补贴监督机制导致新能源产业生命力减弱我国对可再生能源、风电产业、光电产业等给予了一定的财政投入，但缺乏相应的监督机制。媒体曾报道，新疆某大型光伏发电基地，为减少成本，在基地建设时偷工减料，导致光伏发电基座寿命较短，影响光伏发电产业的长期有效的发展。政府在该基地建设时给予大量的财政投入，但缺乏对投入生产建设的监督，不利于新能源产业的长期发展。再比如，有些企业名义上利用光伏自助发电用来企业的生产、加工，但实质上是骗取贴息贷款和财政的无偿补助，导致财政资金的浪费，致使一些财政补贴未能在新能源产业发展道路上发挥真正的作用。
（二）新能源法律的可操作性、适应性不强
新能源立法的基本法律《可再生能源法》只是一部法律框架，仅仅作了一些原则性的、指导性的规定而已，具体的实施还需通过各类相应的配套实施细则加以完善。虽然《可再生能源法》在生效以后， 《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发展专项资金管理办法》等相关配套法规、规章和技术规范相继出台，但很多新能源发展领域中相关的财政贴息和税收优惠等进一步的细化法规还没有制定出来，致使许多关键性的具体措施难以操作。这也使得很多省市的新能源发展规划和实施条例难以出台，相关部门和企业无章可循，影响新能源领域的进一步发展。现有的能源法律法规一直存在着体系不健全、位阶低、效力有限、法律保障程度差、配套法规不健全不协调、可操作性差等问题。
1、缺乏配套实施的具体细则 如伴随着2006 年《可再生能源法》的生效，本应与该部法律同时配套的多部实施细则尚未及时出台。我国计划出台《水电适用可再生能源法的规定》、《可再生能源资源调查和技术规范》、《可再生能源发展的总体目标》等12 个可再生能源配套法规，直到目前尚未全部完成，致使其可操作性大受影响。
2、有的法律条款表述不够严谨 以《可再生能源法》第17 条为例，该条明确地规定了国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能利用系统，要求房地产商为太阳能利用提供必备的条件，并规定对已建成的建筑物，住户可以在不影响其质量与安全的前提条件下安装符合技术规范和产品标准的太阳能利用系统，而对是否影响建筑物质量与安全并没有规定一个具体判断标准，这容易导致用户和物业双方当事人各执一词，为物业公司以“影响建筑质量与安全”为由制订小区禁装太阳能利用系统提供借口，为太阳能利用系统的推广和普及增加难度和障碍，不利于很好地达到鼓励单位和个人积极安装和使用太阳能利用系统的根本目的。
3、有的法律条款以宣示性和口号性为主，过于原则和抽象 《可再生能源法》里的很多规定原则性较强，主要以鼓励的法律规范为主要内容，直接进行行政控制和管理的规范条文很少。如《可再生能源法》第13 条规定“国家鼓励和支持可再生能源并网发电”；第18 条规定“国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用”等等，这些规定只是表明了国家的一种鼓励支持的态度，较为原则和抽象，缺乏可操作性。

五、部分发达国家新能源开发利用与环境资源保护的有关立法
能源问题是一个全球性的问题，在解决能源短缺问题方面，发达国家将目标锁定在新能源的开发利用方面，并取得了一定的成效。与此同时，为了实现资源合理利用，发达国家不仅重视发展新能源、鼓励技术创新，在新能源立法方面处于领先地位。而且，注重在开发利用中的环境保护问题。
（一）鼓励新能源的开发利用
为了促进新能源的开发与利用，日本中央政府与地方政府出台了一系列的鼓励政策。
1、税收优惠　　出台了《促进能源供应结构优化的税收制度》，安装运营太阳能、风能等新能源发电设备的企业，可从企业所得税与法人税中扣除7％~30％作折旧费用，由特别偿还机制偿还。出台了《地方能源税制》，对太阳能、风能发电投资主体，3 年内每年减收1/6 固定资产税。
2、低息融资　　日本的政策投资银行、中小企业金融公库可以为新能源设备的购置、安装提供低息融资。对新能源产业提供低息贷款和信贷担保，如为住宅安装太阳能系统提供低息。政府还积极采取措施吸引民间资本在新能源产业上的投入，各种各样的经济激励政策的实施使从事新能源事业的公司对新能源产业的前景信心十足，极大地促进了这个新兴产业的快速发展。
3、支持技术研发　　1993年推出“新阳光计划”后，每年拨款570多亿日元，其中约362亿日元用于研究新能源技术、能源输送与储存技术等，预计该计划将延续到2020年。通产省从1993年起计划在今后27年中共拨3000亿日元用于开发氢能源的国际合作项目，以推动水力资源丰富的国家通过电解技术从水中提取氢的技术的发展。王健夫、韩松：《日本新能源政策研究及对中国新能源发展借鉴》[C]，《第十三届中国科协年会第7分会场-实现“2020年单位GDP二氧化碳排放强度下降40-45%”的途径研讨会论文集》。

4、政府补贴　　截至2010年，面向太阳能发电、太阳热能利用、风力发电、废弃物发电、废弃物热利用、生物质能、地热等新能源，针对电力企业、民间团体、民营企业、各种法人、研究机构和普通居民等先后出台了80多种财政补贴政策，促进了新能源的开发与利用。为了鼓励太阳能的开发利用，日本政府提出了太阳能促进计划，从1994年到2010年，日本政府对住宅用的光伏发电实施了补贴，累计补贴总额达到了1322亿日元。陈伟：《日本新能源产业发展及其与中国的比较》[J]，《中国人口·资源与环境》，2010年第20卷第6期，第107页。

（二）在新能源开发中以发展低碳技术为重点
为了经济社会可以快速的持续发展，利用优良技术在能源环境领域中开拓广阔的市场，低碳技术是一个很好的选择。近年来，低碳经济的发展已经成为受全球化关注的问题，发达国家趋向于向低碳经济发展，并且在立法中得以明显的体现。
例如日本的《低碳投资促进法》，作为一部日本发展和建设低碳经济社会的法律依据，该法对从事低碳开发的投资者提供了适当的经济补助，以及给予了强大的市场支持，从而通过开发日本产业来实现经济的健全发展。
又如《2009年美国清洁能源与安全法》中，对“绿色建筑标准”进行了规定，以加强建筑物的低碳环保性，而且还成立了“绿色银行中心”，以此来为消费者提高能源使用效率而得到资金补助。到2013 年为止，美国《能源政策法2005》授权政府通过直接拨款、低息贷款、贷款担保、税收优惠等激励性措施推进清洁低碳能源领域的技术开发、技术示范、技术推广、技术改造、设备引进、设备更新等，涉及到总额高达145亿美元的各种激励措施，内容系统而详尽，可操作性非常强。美国《国家综合能源战略》确定的新能源开发利用目标是，发展先进的可再生能源技术，开发非常规的甲烷资源，发展氢能的储存、分配和转化技术。美国能源部最近投资31亿美元用于碳捕获及封存技术研发。杨泽伟：《发达国家新能源法律与政策：特点、趋势及其启示》[J]，《 湖南师范大学社会科学学报》， 2012年第4期第5页。

低碳技术将是未来全球竞争中的战略制高点。世界主要发达国家近年来都在致力于新能源技术和清洁能源技术的开发利用，以期抢占低碳经济发展的制高点。
（三）注重新能源开发和环境保护协调立法
随着经济与科技的快速发展，发达国家在新能源立法方面也在不断更新，以适应社会的发展，以保障新能源法律及政策日渐成熟和完善。
例如日本政府遵循法治原则，一系列强制性法律、法规和政策陆续出台，为新能源开发和利用提供支撑。1993年，日本政府将“新能源技术开发计划”(阳光计划)、“节能技术开发计划”(月光计划)和“环境保护技术开发计划”合并成规模庞大的“新阳光计划”。“新阳光计划”目标是实现经济增长、能源供应和环境保护之间的合理平衡。1997年，日本又出台了《促进新能源利用特别措施法》，它也被称作《新能源法》。该法的目的是为确保安定稳妥地供给适应内外社会环境的能源，在促进公民努力利用新能源的同时，采取必要措施以顺利推进新能源的利用。该法于1999、2001、2002年进行了三次修订。
又如欧盟，欧盟成员国的能源消耗仅次于美国，对进口石油的依存度大。为了促进新能源和可再生能源的发展，顺应经济发展需求，欧盟根据实情发布了一系列新能源政策。2001年，欧盟国家颁布了《促进可再生电力生产指导政策》，对具体的各种可再生能源提出了明确目标，规定可再生能源发电要达到总发电量的比例，详细规定了风能发电、太阳能发电的具体量，并鼓励大规模发展生物质能源。目的在于促进新能源和可再生能源的发展。2003年，欧盟建立了《关于温室气体排放限额交易体系的指令》，目的在于促进所有市场部门的可再生能源的使用。2005年，欧盟成员国实行了一个生物资源行动计划。目的在于提高市场竞争力、加强能源安全，实现能源的可持续发展。2009年，为了适应国情的发展，完善新能源和可再生能源的立法及相关政策，欧洲议会和理事会通过了《欧盟第三次能源改革方案》。2010年，欧盟成员国出台了一部新的能源战略文件《2020欧盟能源：竞争、可持续和安全的能源战略》，规划了之后十年的能源发展