制度变迁中的农村养老保障政策：整合逻辑与路径选择.pdf

年 月第 期 总第 期理论与改革 ，（）基金项目：国家社科基金后期资助项目“农村老年组织的连带福利机制研究”（）。作者简介：王辉，重庆大学公共管理学院副教授。刘惠敏，重庆大学公共管理学院硕士研究生。【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】：制度变迁中的农村养老保障政策：整合逻辑与路径选择王辉刘惠敏摘要：政策整合是破解我国农村养老保障制度各类不平衡和碎片化问题的有效路径。文章采用内容分析法系统梳理了我国农村养老保障制度在初步探索时期、老农保、新农保、城乡居保的变迁历程中，政策框架、子系统参与、政策目标、政策工具四个维度的整合状况，提炼整合逻辑。研究发现，我国农村养老保障制度在取得整合成效的同时也面临整体治理框架不健全、部门间联动效应难以凸显、目标共享和细化不到位、信息传导类工具短缺等明显短板。今后农村养老保障制度设计调整应继续沿着整合思路，完善农村养老保障整体治理框架；坚持多主体联动治理机制；提升政策目标的细化和共享程度；强化养老保障信息系统建设。关键词：农村养老保障；老龄化；制度变迁；政策整合；整合逻辑；整合路径引言第七次全国人口普查数据显示我国 岁及以上人口占比为 ，其中 岁及以上人口占比已达 。作为一种不可逆转的人口态势，老龄化的影响已经渗透到中国社会的各个层面 。近年来，我国农村养老保障制度持续深化，各级政府在政策制定和实施上的功能作用日渐凸显，逐步形成了中国特色的农村养老保障体系。然而，养老保障水平在城乡间、区域间、群体间的不平衡 ，各保障项目之间的碎片化问题 ，养老服务供给主体间系统性、协同性不足等问题严重困扰着农村养老保障制度的整合之路 。在中国特色社会主义新征程中，习近平反复强调要注重改革的系统性、整体性、协同性，这既是全面深化改革的内在要求也是推进改革的重要方法 ，农村养老保障制度亦不例外。当前农村养老保障制度研究主要沿着静态视角下的单一制度研究和动态视角下的制度变迁研究两大方向展开。前者以片段式的政策评估为主题。学者们从政策执行主体、政策服务对象等维度 ，抑或从制度发展的不同阶段入手 ，在政策评估的基础上提出相应的对策建议。后者则多于制度梳理的基础上提炼变迁规律。既有研究从历史制度主义等学理角度 、政府责任 、价值理念 等实践角度切入，研判农村养老保障制度的发展趋势。例如，有研究在梳理中央一号文件的基础上发现，我国农村养老保障制度呈现替代式与层叠式的演化特征 。城乡统筹、一体化的变迁趋势得到学界广泛认可 。综上所述，学者们多视角、多维度的观点为系统透视农村养老保障制度提供了诸多颇有价值的观点，但也存在两方面不足。其一，既有研究关注到农村养老保障制度整合发展的趋势，却鲜有研究对其整合过程进行细节梳理。其二，制度变迁研究多从政府责任、价值理念等视角刻画制度变迁特征，很少有研究从治理体系内在要素的角度剖解整合过程，提炼整合逻辑。因此，本文以 年中央发布的相关政策为蓝本，采用内容分析法在政策整合框架内梳理、解读农村养老保障制度的相关表述，刻画整合的过程特征，提炼整合逻辑，进而探讨如何进行系统性整合以便消解各类不平衡和碎片化问题。一、研究设计与分析框架（一）农村养老保障制度演进阶段划分新中国成立以来，农村养老保障制度历经了初期的农村养老政策、老农保政策、新农保政策和城乡居民养老保险等四个阶段 。考虑到地方政府在政策选择和执行中的自主行动空间的存在，以及政策变迁中的新老制度的叠加、并存的普遍性，为了研究的统一性，本研究以中央正式发文时间为节点，将我国农村养老保障制度发展历程划分为初步探索时期（年）、老农保时期（年）、新农保时期（年）、城乡居保时期（年至今）四个阶段。（二）样本选取文章选取 年中央层面发布的与农村养老保障相关的政策文本，在“北大法宝”数据库和政府官方网站检索“农村养老保障”“农村社会养老保险”“城乡居民社会养老保险”“老农保”“新农保”等关键词，剔除重复文本后按照以下原则筛选：（）所选文本须为有明确发文部门和发文字号的公开政策文本；（）文本需要涵盖农村养老保障的实质内容。基于以上条理论与改革 年第 期 年我国农村养老保障制度整体上处于停滞期，故不作讨论。件，共得到 组政策文本。由于 年农村养老保障制度基本处于停滞状态，故剔除这一时期的 条文本信息，最终获得 条数据信息。具体发文情况见表 。表 年农村养老保险发文统计发文主体第一阶段第二阶段第三阶段第四阶段合计联合发文 中国共产党中央委员会全国人大常委会国务院（含前政务院）民政部（办公厅）人力资源和社会保障部（含前劳动和社会保障部、人事部）中国保险监督管理委员会工业和信息化部国家发展和改革委员会 国家民族事务委员会国家人口计生委国家税务总局国家卫生健康委员会（含前国家卫生和计划生育委员会）国土资源部国务院残疾人工作委员会农业部（已撤销）审计署卫生部财政部合计 （三）分析框架 年政策整合在研究综合海洋政策的背景下首次提出后便得到了学术界的热切讨论 。政策整合是为了应对复杂的、跨领域的、系统的挑战，依据特定的目标将若干分散的政策领域和政策工具整合起来，以此实现不同政策领域高效协作、程序规范和标准一致的系统性框架 。其目的在于预防政策过程中行动者因体制结构、价值观念、利益诉求导致的政策内容、目标以及工具冲突 。制度变迁中的农村养老保障政策：整合逻辑与路径选择早期研究将政策整合视为静态的政策支配原则或期望结果，最新研究逐步转向动态的、过程研究。有研究指出，随着时间的推移，现有治理体系内的政策框架、子系统参与、政策目标、政策工具等要素会呈现出不同的组合状态，进而塑造不同程度的整体治理能力 。政策框架是指跨领域社会问题需要整体治理的程度、政策重视程度以及覆盖范围。子系统参与是指在特定政策制定和执行中，相关利益参与者的数量、互动的频率和质量。政策目标是指跨领域目标在中央和地方政府、个人和社会等子系统之间的共享程度以及目标的持续和细化程度。政策工具是用来实现政策目标的手段和方式，依据政府干预强度的高低可以划分为强制类、市场类、信息传导类和自愿四大类 ，较高的整合水平既需要多样的政策工具也要求工具组合的一致性。政策整合评价体系见表 。表 政策整合评价体系一级指标二级指标整合水平低高政策框架整体治理的程度问题的跨领域性质尚未识别出来，未形成整合治理的意识存在整合应对趋势整合作为一种综合性话语获得普遍认同政策重视程度处在政策偏好序列靠后位置一定的政策重视高度重视，纳入国家发展规划覆盖范围特殊人群大部分人群全民覆盖子系统参与子系统的数量一个主导子系统独立地管理问题两个或更多子系统参与治理所有相关子系统自发自觉参与互动的频率缺乏互动或互动频率低特定层面较为频繁的互动互动频繁，互动常态化子系统协同性各子系统相互冲突，缺乏协同子系统行为部分冲突各子系统协调行动政策目标目标共享程度问题嵌入主导子系统的目标一个或多个子系统关注问题的解决，认同总体目标子系统将总体目标纳入自己的发展规划目标的持续性和一致性特定的短期目标目标持续细化长远战略规划政策工具政策工具数量主导子系统的政策工具为主相关子系统解决跨领域问题的政策工具数量较少各子系统存在解决跨领域问题的工具工具的一致性政策工具具有明显的“部门性”子系统之间进行工具协调，工具一致性是明确的目标跨子系统的工具整合，实现工具组合的一致性理论与改革 年第 期二、农村养老保障制度整合历程（一）初步探索时期新中国成立之初，国家财政的隐性约束以及“优先发展工业”“优先发展城市”的战略促成了我国养老保障制度的城乡二元发展格局。年出台的 劳动保险条例，正式划定了城乡分割的制度模式，随后城市逐步建立起以“单位制”为主的养老保障体系，而广大农村地区的养老则主要依托于传统的家庭和集体。少量无子女的鳏寡老人通过建立在人民公社基础上的“五保”供养制度实现了有限保障，而多数农民仍处于保障边缘化的状态。政策文本是重要的分析工具，通过文本梳理可以明确特定阶段政府的政策偏好和价值取向。这一时期国家对农村养老保障的制度安排始终是剩余取向的，是一种难以持续的、低水平的家庭和集体共担的模式 ，相关政策文本见表 。表 年关于探索建立农村养老保障制度的政策内容时间（年）政策名称主要内容 劳动保险条例针对劳动雇佣者出台的保险条例，初步形成城乡分割的保险体制 中华人民共和国宪法明确劳动者在年老时有获得保障的权利 高级农业生产合作社示范章程合作社应该承担救助困难群体的责任 一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要实行“五保”，开设敬老院 农村人民公社工作条例（试行草案）国家开始对老年农民群体提供基本养老保障，养老保险基金由生产大队和各生产队按比例分摊 中共中央关于加快农业发展若干问题的决定逐步办好集体福利事业，保障弱势群体生活 全国农村工作会议纪要完善公共提留，保障五保户生活，允许乡镇企业建立农民职工养老保险制度在政策框架方面，就整体治理程度而言，这一时期，以村集体内部自发探索为主的农村养老缺乏整体治理方案和规范化行动，整体治理无从谈起。就政策重视程度而言，正式的、专门的政策以及国家经济责任都处于缺位状态。年 农村人民公社工作条例（试行草案）提出满足一定条件的农民可以享受养老金待遇，然而基金由生产大队和各生产队按比例分摊。就覆盖范围而言，五保供养制度的主要保障对象是缺乏劳动能力或没有子女的农民，覆盖范围狭窄。在子系统参与方面，就参与数量而言，这一时期，农村养老保障制度以全国人大及其常委会和国务院的宏观规划为主（见表）。农村养老责任由家庭和集体分担，基层政府尚未实质参制度变迁中的农村养老保障政策：整合逻辑与路径选择与到农村养老保障体系的构建中去 。就互动频率而言，中国养老保障制度具有“条”上的层级性与“块”上的分割性，触及各种利益关系，充满着行为者之间的利益博弈 。相关政策子系统在“本位主义”的驱使下，联合发文数量少，尚未形成有机的政策网络。就子系统的协同性而言，国家层面缺乏统一的、整体性的政策文件，导致地方自主探索的养老模式差异大，难以实现规范化的统一管理。此外，这一阶段农村养老保障的共济范围局限于生产队、公社或村集体内部，各共济体之间相互独立，缺乏合理的余缺调剂机制，难以实现协同运作 。在政策目标方面，就目标的共享程度而言，探索时期农村养老保障缺乏统筹管理的主导系统，各子系统目标各异，尚未将农村养老问题纳入自身的发展规划之中，目标的共享程度低。就目标的持续性和一致性而言，以地方分散探索为主的农村养老保障制度随意性大、稳定性差，长期的战略规划难以达成。在政策工具方面，就政策工具的数量而言，中央政府给予的财政支撑十分有限，更多依靠村集体的“公益金”以及各生产队按比例分摊。地方层面政策工具类型单一，市场类、引导类、自愿类政策工具皆处于短缺状态。就工具的一致性而言，缺乏正式的制度设计使得政策工具“部门性”愈加明显，协调难度大。（二）老农保时期改革开放后，伴随着农村集体养老式微，国家开始了新的制度探索。年初民政部组织力量调研，积极与各省市民政局厅（局）、中央有关部门探讨，形成了我国农村养老保障工作的粗略构想，迈出了建立农村社会养老保险的第一步。年，民政部在农村养老保障工作中的主导地位得以确立，同一时期也提出了社会统筹的新思路。年，县级农村社会养老保险基本方案（试行）（以下简称 基本方案）正式提出建立“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”的农村社会养老保险制度，简称“老农保”，相关政策文本见表 。表 年关于探索建立老农保的政策内容时间（年）政策名称主要内容 关于探索建立农村基层社会保障制度的报告民政部牵头试点，提出了社会统筹的新思路 关于城镇和农村社会养老保险分工的通知明确民政部负责农村居民的社会养老保险 县级农村社会养老保险基本方案（试行）建立“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”的农村社会养老保险制度 关于建立农村社会保险管理机构有关意见的通知民政部成立农村社会保险司，负责制定农村社会养老保险相关事项 关于印发劳动和社会保障部职能配置内设机构和人员编制规定的通知建立劳动和社会保障部，但城市和农村分开管理 国务院批转整顿保险业工作小组 保险业整顿与改革方案 的通知我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件理论与改革 年第 期在政策框架方面，就整体治理程度而言，农村养老保障的跨领域性质逐步获得认可。国家出台正式的政策文件，明确由民政部下设的农村社会保险司专门负责农村养老保障工作，制度的整体性和规范性有所提升。就政策重视程度而言，这一时期农村养老相关的政策数量和质量都有了很大的提升，但仍旧处于政府偏好序列靠后位置，集体补助也很少，基本完全靠农民自愿储蓄 。老农保仅以民政部部门通知的形式管理农村养老保障事业且政府尚未承担相应的经济责任，重视程度有待提高。就覆盖范围而言，社会统筹理念下的老农保跳出了生产队、公社或村集体内部的简单共济，覆盖人群更具普遍性。在子系统参与方面，就参与数量而言，横向上部门规章的数量增长迅速，超过总发文数的一半。民政部、劳动和社会保障部、计生委、财政部等部门相继发布农村养老保障相关文件。纵向上中央对南京、湖北多地出台的暂行方案予以答复和指导，实现央地有效互动。就互动的频率而言，民政部在党委和政府的领导下开展工作，积极和上级互动，和同级部门保持良好互动关系。例如，基本方案 提出在农村设立养老保险基金管理委员会，民政、税务、乡镇企业、审计、银行等部门围绕着基金的运营监管展开互动。就子系统的协同性而言，老农保将权力下放到各县（市），但中央有关老农保的表述过于笼统、抽象，对操作细节并无明确规定，在激发地方主动性和积极性的同时，也催生了地方“各自为政”的副产品 。在政策目标方面，就目标共享程度而言，中国幅员辽阔，地区差异大，地方政府受压力和父爱主义的驱使 ，在 基本方案 基础上结合具体情况出台的“办法”，缺乏法律效力，导致各地政策的建立、撤销、资金的筹集、待遇的发放具有很强的随意性。一地一策、一地多策的情况时有发生。例如，在苏南等地同时存在民政部牵头组织的、乡镇合作经济组织经办的、社会保障局办理的养老保险，各部门各自为政，很难就保障人群和目标达成一致。就目标持续性和一致性而言，部门规章的稳定性差，导致政策难以延续，各级子系统也未做好目标的分解和细化工作。在政策工具方面，就政策工具数量而言，这一时期不论是中央还是地方都缺乏对农村养老保障制度的财政支持，而是采用政策、规章这类政策工具辅助老农保的正常开展。地方层面出台的“办法”，是一种缺乏行政效力的政策工具，实质作用有限。就政策工具一致性而言，由于缺乏一定的政策工具进行管理协调，不同区域之间、部门之间的政策工具相互冲突，难以统合。（三）新农保时期老农保整顿清理期间，由于政策的固化性和决策权的弥散性，旧制度的延续和新制度的探索叠加进行，制度共存的现象在地方层面更加显著 。直至 年新农保从国务院层面正式启动，地方原有的养老保险政策响应国家号召，向新农保靠拢，相关政策文本见表 。在政策框架方面，就整体治理程度而言，新农保设立之初就有打破城乡二元格局的构想，并鼓励有条件的地方先行合并新农保和城居保，但这种整合仍处于小范围试点阶段，尚未大面积推广。在机构设置上，将职能更加集中的人力资源和社会保障部、财政部、较高层级的地方政府、国有银行纳入新农保的政策架构中。在央地关系上，中央职能部委通过纵向行政调控，制度变迁中的农村养老保障政策：整合逻辑与路径选择确保地方政策试点和创新处于中央的有效控制中，从而提升整体行动的能力。在国家责任上，通过全额提供基础养老金的方式实现政府经济责任的基本归位。但上述种种整合措施始终带着城乡户籍分割的惯性，没有脱离城乡分割的制度体制 。表 年关于探索建立新农保的政策内容时间（年）政策名称政策内容 关于农村社会保障体系建设情况的报告建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村养老保险制度 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见新农保试点正式启动，规定新农保工作开展具体事宜 关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告有条件的地方可以先行衔接农村低保、新农保、新农合、农民工和被征地农民社会保障等制度 中华人民共和国社会保险法标志着我国养老保险事业逐步走向法治化与规范化 加强审计监督促进“十二五”规划顺利实施的意见加强农村养老保险政策执行情况和实施效果的审计力度 西部大开发“十二五”规划实现新型农村养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度全覆盖就政策重视程度而言，农村养老保障在党和国家政策议程中的重要性大幅提升，相关政策文本数量到达峰值。年的 关于推进社会主义新农村建设的若干意见、年的十七大以及中央经济工作会议明确提出要“探索建立农村养老保险制度”；国家“十一五”规划也对建立农村社会养老保险制度提出了明确要求。国家重要会议和文件中也多次强调农保工作，可见国家高度的政策重视和坚定的行动决心。尤其是 年 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 更是从国务院层面正式启动新农保。就覆盖范围而言，以国家财政为基础的新农保覆盖范围更广，年满 周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工养老保险的农村居民，皆可在户籍地自愿参加。在子系统参与方面，就参与数量而言，政府财政投入盘活了各子系统的积极性。人社部、财政部、国有银行、农业农村部等多个子系统积极参与到新农保的制度框架中。就互动频率而言，在人社部的主导下，各相关子系统围绕着新农保的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调工作频繁互动。就子系统协同性而言，从中央、省（区、市）到试点县存在严格的行政科层体系 ，各层级普遍成立了由政府主要领导任组长、有关部门负责人参加的新农保试点工作领导小组或试点工作办公室，以此来遏制地方试点的随意性，从而提升制度的整体性和一致性。在政策目标方面，就目标共享程度而言，新农保时期以探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，保障老年人基本生活为目标。各级人民政府将新农保试点工作列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，认真会同有关部门做好新农保的规划执理论与改革 年第 期行工作，提高目标的共享程度。就目标持续性和一致性而言，新农保的指导文件 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 既提出 年之前基本实现农村适龄居民全覆盖的战略目标，又对保险的经办规程等细节问题进一步细化，各层级政府也在中央的统一指导下层层分解目标，这在很大程度上提升了政策目标的延续性。在政策工具方面，就政策工具数量而言，这一时期，中央对符合条件的参保人全额支付基础养老金；地方对参保人给予一定的缴费补贴；对重度残疾人等特殊困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。此外，中华人民共和国社会保险法 和人社部主导地位的确立为新农保的顺利推行提供了法律和组织基础。就政策工具一致性而言，新农保提出要建立全国统一的信息管理系统，建立一体化的社会保障网络。但现实中各地信息化系统与中央系统在结构设置、业务模块、功能操作上存在差异，碎片化现象严重。（四）城乡居保时期 年发布的 关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见（后文简称 意见）打破了长久割裂的城乡养老保障体制，是实现公共服务均等化的重要一步。这一时期，城乡统筹和养老保障制度一体化发展是最大亮点，相关政策文本见表 。表 年至今关于探索建立城乡居保的政策内容时间（年）政策名称政策内容 关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见合并新型农村和城镇居民社会养老保险制度，在全国范围建立城乡居民基本养老保险制度 城乡养老保险制度衔接暂行办法规定了不同类别的保险以及保险跨地区转移细则 建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制 关于巩固拓展社会保险扶贫成果助力全面实施乡村振兴战略的通知对缴费困难人群，地方人民政府为其代缴部分或全部最低缴费档次养老保险费在政策框架方面，就整体治理程度而言，意见 的出台，打破了长久割裂的城乡养老保障体制，使得农村居民同城市居民一样平等享有社会养老保险待遇，是实现公共服务均等化的重要一步。中央和地方各级部门对城乡养老保险政策的整合形成共识。城乡居保还将原本针对农村特殊群体的养老保险制度也并入政策设计中 ，进一步扩大政策框架的整合范围。就政策重视程度而言，这一时期，我国加快城乡养老保险制度的并轨工作，政府也在“十二五”等重要经济发展规划中强调城乡统筹的必要性，给予城乡养老制度合并足够的政策重视。就覆盖范围而言，城居保的覆盖人群不再作城乡户籍区分，更具普遍性。在子系统参与方面，就子系统数量而言，财政部、农业部、国家计生委、工信部、保监会、国家乡村振兴局等子系统都在特定层面参与农村养老保障工作。就互动的频率而言，子系统互制度变迁中的农村养老保障政策：整合逻辑与路径选择动频率加强，形式更加多样化，尤其是人社部与财政部、人社部与国家发改委在城乡居保的制度框架下互动频繁，多次就该议题联合发文。就子系统协同性而言，意见 以及 城乡养老保险制度衔接暂行办法 正式从行政法规和部门规章层面指导地方政府规划新农保与城居保的制度合并以及相关养老保险制度衔接问题，确保互动的协调一致性。意见 中明确，省（区、市）人民政府依据具体情况增设缴费档次、提高基础养老金标准以及制定的具体实施办法要报人力资源和社会保障部备案。在政策目标方面，就目标共享程度而言，农村养老问题嵌入国家治理总目标，实现了各层级目标共享。地方在中央的指导下，将建立和落实城乡居保纳入自己的目标范围，形成了对目标的广泛共识。就目标的持续性和一致性而言，中央明确提出“十二五 末实现城乡制度合并，与职工基本养老保险制度相衔接，年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度”的战略目标，各地政府也通过规范经办流程、调整基础养老金等方式实现目标的细化，目标的持续性和一致性都有所提升。在政策工具方面，就政策工具数量而言，中央建立了完善的基金财务会计制度和业务管理的规章制度，为打通农民、职工、城镇居民三类养老保险制度提供规制等政策工具。地方则加强信息网络建设，利用网络信息工具宣传解读政策，提供农村养老便捷服务。相关职能部门如财政部和审计署等也为城乡居保的顺利开展提供了微观工具支持。就工具组合一致性而言，城乡居保时期正式提出要实现制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四统一”，推行全国统一的社会保障卡，有效避免了政策工具间的冲突。三、农村养老保障制度变迁中的政策整合逻辑（一）农村养老保障制度遵循渐进整合的路径我国农村养老保障制度经历了初步探索、老农保、新农保、城乡居保四个阶段的演化过程，整合水平逐步提升。具体而言，新中国成立初期地区经济状况、人口结构特征约束着养老保险制度的初始选择 ，城乡分割的制度体制是特定生产力水平、特殊政治经济背景下的产物。初步探索时期，农村养老局限于集体内部的分散探索，老农保虽在一定程度上体现了国家行政注意力的转移，但其失败实践证明缺乏财政支持的养老保障制度难以持续。因此，作为一种政策进步和替代的新农保实现了政府的经济和制度责任基本归位，同时在制度设计上同城居保一样，采用社会统筹和个人账户相结合的方式，充分考虑了未来制度衔接 。随后，中央在大力发展农村养老事业的基础上，积极寻求城乡并轨时机，最终于 年正式建立了权责明确、城乡一体的城乡居保，清除了养老保障制度城乡分割的制度基因。中国农村养老保障制度的整合没有统一的借鉴模板，是中央制度供给和地方政策实践在互动中不断调整完善的结果。跳出片段式研究可以发现，我国农村养老保障制度整体上坚持先易后难，先缩小差距、后寻求整合的渐进策略（见图 ）。理论与改革 年第 期图 农村养老保障制度的整合逻辑（二）经济社会发展水平是政策整合的前置条件整合程度受经济发展水平、政策权力配置、行政注意力等因素的影响，选择与经济发展水平相适应的整合水平及模式是我国农村养老保障制度从城乡分割成功过渡到城乡统筹的关键。初步探索时期乃至老农保时期，受限于社会经济发展水平，我国农村养老保障制度处于一个较低的整合程度。新农保和城乡居保时期，我国农村养老保障制度在四个维度都呈现出了较高的整合程度。整合水平的差异归根结底在于经济发展水平的差异，财政的大力支持是农村社会养老保险制度可持续发展的关键 。对比 年与 年国内生产总值、人均国民总收入、中央财政收入、农村居民人均纯收入四个经济指标（见表 ），可见新农保实行之日中央财政已经具备提供基础养老金的能力，这使得国家有实力去介入农村养老，从而从一个较高的层级推动政策整合。表 年与 年主要经济指标对比经济指标时间（年）国内生产总值（亿元）人均国民总收入（美元）农村居民人均纯收入（元）中央财政收入（亿元）（三）国家责任强化是整合的重要依托中国农村养老保障制度从初步探索到城乡居保，国家责任经历了缺位国家、集体、个人三方共担国家责任进一步强化的变迁过程。纵观农村养老保障制度整合历程，国家责任强化突出体现在政策支持和财政支撑两大维度。初步探索时期，农村养老保障制度中国家责任制度变迁中的农村养老保障政策：整合逻辑与路径选择数据来源于国家统计局官网。严重缺位，国家针对少量特殊人群提供的五保供养制度无法实现广大农民群众老有所养。老农保时期，国家积极出台一系列政策措施辅助老农保的落地实施，但财政责任始终处于缺位状态。直至新农保时期，国家逐步建立起个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的农村社会养老保险制度，表明国家将对农民老有所养承担重要财政责任。党和政府接连发布相关政策文件，在推动新农保制度化发展的同时也为城乡合并统筹奠定基础。比如，关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告 强调在制度推进过程中，要关注新农保与农村低保、农民工和被征地农民社会保障等制度之间的衔接，一些试点地区甚至先行实现了新农保和老农保的整合。进入城乡居保时期，我国经济发展水平大幅提高，农村养老事业稳步推进，国家的责任也进一步强化，来自政府的强制力量合并了长期分割的城乡养老保险制度，并为参保的城乡居民提供稳定的基础养老金。（四）价值理念转换是整合内在动力“效率优先”转向“统筹效率和公平”和整合价值共识的达成是农村养老保障制度整合历程中价值理念的重要体现。一方面，新中国成立初期，为摆脱贫穷，实现经济的快速发展，效率优先曾一度成为社会公认的价值观 。党的十五大就曾提出“坚持效率优先，兼顾公平”。直至老农保时期，农村养老保障都是在效率优先的价值理念下进行的，为提高效率，减轻国家发展的负担，农村养老保障很少获得国家的财政补贴。世纪以来，经济和效率关系逐步调整，公平的重要性日渐凸显。农村社会养老保险城乡统筹便是提升制度公平，促进城乡养老保障公共服务均等化的重要手段 。在党的二十大报告中，习近平也强调“统筹效率和公平是社会主义现代化建设的重要要求”，可见公平也已成为指导中国养老保障的重要价值理念。另一方面，新中国成立初期乃至老农保时期，我国农村养老保障制度的相关子系统基本维持彼此割裂的状态。新农保出台以来，党和政府积极倡导将不同社会主体整合到基层治理网络中来，子系统间的互动更加多样频繁。常态化的互动促进了农村养老保障的协调治理过程，整合共识逐步超越“部门分治”“部门主义”。四、农村养老保障制度的困境及整合路径政策整合相较于政策变迁的宏大叙事，更加注重对过程的具象化分析 。本文从政策框架、子系统参与、政策目标、政策工具四个维度梳理我国农村养老保障制度的变迁历程，发现其在取得整合成效的同时也面临一些困境。（一）农村养老保障制度的困境 农村养老保障整体治理框架不健全我国现阶段实行的城乡居保保障对象为没有固定工作单位且没有参加职工社保的人员，与企业职工、机关事业单位职工养老保险相比，保障待遇差距较大。尽管中央确立的全国基础养老金已由最初 元 月上涨至 元 月，加之以地方财政补贴，城乡居保人均养老金水平已理论与改革 年第 期达到 年末的 元 月 ，能够满足农村居民的部分生活所需，但与城镇职工相比保障功能仍是杯水车薪，可见政府对农村养老的重视程度还有提升的空间。此外，与城市相比，农村居民年轻时从事大量体力劳动，是支气管炎、心脑血管疾病、糖尿病等慢性病的高发群体，医疗照护需求相较于城市居民更为迫切。然而，人社局和医保局的制度规章仍带有明显的“部门性”，采取政策联动化解农村居民健康风险仍存在梗阻，整体治理意识有待强化。子系统间联动效应难以凸显目前，我国农村养老制度已逐步确立起家庭、政府、社会三方共担的责任体系。政府在农村养老保障工作中充分扮演“元治理”的角色，将家庭功能萎缩、社会参与不足等现实问题吸纳整合到政策议程中来，并输出了相关的政策。然而，家庭对老年人经济上的供养责任、生活上的照料责任、精神上的慰藉责任都很难完全落实。社会组织受限于自身发展能力也很少参与到农村养老的制度建设和服务供给中来。此外，在农村养老保障制度发展历程中，参与子系统的数量和互动的频率呈现明显的上升趋势，人社、发改、财政、医保、民政、农业农村、残联等部门也就农村养老这一议题频繁互动，但互动仍具有明显的形式性，政策制定和调整上的协商合作往往在执行中遭遇层层障碍。目标共享和细化不到位农村养老保障制度的可持续发展需要多部门间的协同合作。为了更好地回应农村多层次的差异性养老需求，围绕着积极应对人口老龄化、乡村振兴战略等长期战略，各相关子系统在目标的共享程度、持续和细化上有所提高。然而，尽管农村养老也已经纳入国家总体发展规划之中，但政策执行中仍无可避免部门目标间的冲突。此外，“十四五”提出要建立多层次养老保障制度，但缺乏对这一宏观目标相关的保障项目、政策工具的细节规划。各相关部门也尚未将其纳入部门规划考核的范围之中，实现部门目标和农村养老保障制度目标的兼容。信息传导类工具短缺伴随着农村养老制度的日渐完善，农村养老保障领域的政策工具也日渐丰富。受技术性和结构性因素影响，农村养老的相关部门往往将自己的工作领域视为封闭起来，造就一个个“信息孤岛”，政府部门间难以共享和整合。此外，政策工具选择和使用上往往具有惯性，缺乏工具间的交流借鉴。譬如经济发达的地区更多使用财政拨款、公共事业等强制类的政策工具来辅助政策执行，而中西部地区受限于地区经济发展水平则更多地使用市场类和自愿类的政策工具来实现政策目标。这种惯性不仅导致工具使用的负面效应以及多个政策工具间的冲突，还阻碍了工具间的学习乃至组合。（二）农村养老保障制度整合路径选择 强化政府责任，完善农村养老保障整体治理框架一是强化政府责任，逐步提升农村养老保障功能。一方面，中央政府要持续发挥统筹作用，综合考虑国家财政收入、城乡居民收入增长水平、物价增长水平等要素，适时提高国家基础养老金标准；地方政府应该在财政允许范围内提升对参保人的缴费补贴，尤其要加大对农村困制度变迁中的农村养老保障政策：整合逻辑与路径选择难群体的经济补助。另一方面，政府可以通过开设保洁员、护林员、稳岗员等公益性岗位和以工代赈的方式鼓励农村居民参与劳动，使没有缴费能力的农村居民参保，使低档次缴费农民有机会选择较高的缴费档次，进而增加个人账户资金积累。二是要逐步完善农村养老保障整体治理框架。农村居民整体治理框架要加强对农村养老保障政策、组织管理、基金管理、经办服务的统一管理，针对有悖于中央政策精神的地方政策表现予以批评问责。纵向上，地方政府要积极向中央看齐，主动清理与中央不一致、不协调的的政策；横向上，农村养老保障的相关部门要确保彼此行动一致，尤其是要统筹好医保和养老保险的关系，定期组织人社部门和医保部门交流学习，探寻二者的长期合作机制，确保农村居民“老有所养，病有所医”。界定参与子系统责任，坚持多主体联动治理机制一是明确家庭、政府、社会三大子系统的责任定位。通过传统文化中敬老孝亲、乡村社会的公序良俗来监督和强化家庭养老责任，严格落实 老年人权益保障法 的各项规定，巩固家庭在农村养老中的基础性作用。政府应该持续发挥主导作用，在政策调整和完善过程中，通过政策听证会、咨询会以及各类线上线下渠道了解家庭、社会的意见诉求，并以此作为政策制定调整的重要指向。社会组织作为重要的补充力量，要积极参与社会保险基金的监督工作，发现涉及社保基金的违法违规行为要及时举报，还可以利用其在生活照料、情感慰藉、资源链接等方面的独特优势，参与养老服务供给。二是消除部门隔阂，构建多主体联动机制。逐步完善人社部牵头、多主体联动的治理机制。财政部应该建立完备的基金会计制度，做好基金的监管工作；国家医保局要加强与城乡居保制度的协调配合，对经济困难的农村居民给予适额的就医补贴；国家发改委要将城乡居保整合纳入国民经济和社会发展规划之中；农业农村部要落实乡村振兴战略的工作要求，大力发展农村养老产业和事业。对于部门互动中产生的利益冲突，可以通过成立独立的委员会或政策规制机构予以协调。培育深层次目标认同，持续细化农村养老战略目标一是通过形式多元的宣传、教育、培训活动，贯彻中央系统治理思想，提升各级政府对整体推进养老保障工作的认同程度，转变政策制定思维。发改、财政、医保、民政等部门的干部应以身作则，把握农村养老保险政策的最新动向，在增进了解的基础上寻求目标的兼容和共享。二是持续细化多层次养老保障制度这一战略目标。逐步提高城乡居民基础养老标准至最低生活保障标准；完善农村经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，在评估家庭经济水平和失能程度的基础上，下发补助金并提供相应的照护服务；积极拓展商业医疗保险，对参加商业保险的农村居民给予一定的政策支持和税收减免。强化农村养老保障信息系统建设，优化政策工具组合一是加大云计算、人工智能等新技术在城乡居保的基金管理、经办服务、信息公开中的使用力度。着力搭建一体化的信息平台，发挥平台优势，将民政部、国家卫健委、财政部公开的数理论与改革 年第 期据整合起来，实现数据间的共享。二是强化农村养老保险的普适性宣传。邀请党员干部下乡开展主题演讲，传达农村养老保险的目标定位、筹资原则、待遇水平；号召村干部利用村庄座谈会，引导动员农村居民参加城乡居保以及各类补充养老保险。三是强化政策工具学习，提升工具组合一致性。为破解政策工具使用的地区惯性和部门惯性，要逐步完善政策工具的学习机制，定期开展农村养老保障政策交流会，推动各部门、各级政府在学习了解各类政策工具的基础上逐步实现工具间的配套组合。参考文献 国家统计局：第七次全国人口普查公报（第五号），中国信息报，年 月 日。胡湛、彭希哲：应对中国人口老龄化的治理选择，中国社会科学，年第 期。丁建定、曹永红：共享发展理念视域下中国农村养老保障制度体系的完善 基于“社会保障制度三体系”的分析框架，学海，年第 期。杨园争：病有所医，老有所养 中国农村医疗和养老保障制度七十年改革回溯与展望，社会发展研究，年第 期。郑功成：面向 年的中国特色社会保障体系建设 基于目标导向的理论思考与政策建议，社会保障评论，年第 期。辛向阳：建构中国特色自主知识体系必须深刻把握习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，公共管理与政策评论，年第 期。封铁英、高鑫：路径依赖与路径创造：中国养老保险制度变迁逻辑，经济社会体制比较，年第 期。杜智民、雷晓康等：我国西部城乡居民养老保险制度发展及政策评估，西安交通大学学报（社会科学版），年第 期。林闽钢、霍萱：中国社会保障的制度变迁 以 、年经济危机为关键节点的考察，武汉大学学报（哲学社会科学版），年第 期。阳旭东、王德文：从缺位到归位 新中国成立以来农村养老保障与政府责任的再思考，学术界，年第 期。董才生、常成：中国养老保险制度 年：理念变迁与经验反思，学术交流，年第 期。王辉、张继容：农村养老保障制度变迁与养老服务体系优化路径，行政论坛，年第 期。蒋军成：农村养老保障的制度演进与发展趋势探析，云南民族大学学报（哲学社会科学版），年第 期。贾丽萍：中国养老保障 年：在整合中走向高质量，社会科学战线，年第 期。，：？，（），王辉、刘惠敏：政策整合的研究议题与本土展望，上海行政学院学报，年第 期。钱再见：论公共政策冲突的形成机理及其消解机制建构，江海学刊，年第 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