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制度视角下大统战工作格局的效能提升康家玮(甘肃社会主义学院,甘肃 兰州 7 3 0 0 7 0)摘 要 坚持大统战工作格局是新时代中国共产党领导统一战线工作的重要原则。本文分析大统战工作格局在国家治理体系中的定位,剖析大统战工作格局的制度机制,探讨大统战工作格局制度工具的选择,进而提出大统战工作格局制度效能提升的路径。关键词 制度 大统战工作格局 效能提升 中图分类号D 6 1 3 文献标识码A 文章编号1 6 7 1-2 8 0 3(2 0 2 3)0 3-0 0 4 3-0 8 坚持大统战工作格局是新时代党领导统一战线工作的重要原则。关于大统战工作格局的探讨,最早集中于各地统战工作的实践交流,并在2 0 1 5年中央统战工作会议上形成了构建大统战工作格局的基本思路,体现了党中央总揽统战工作全局的制度布局。自此,针对大统战工作格局探究,成为学界、政界关注的热点问题。新修订的 中国共产党统一战线工作条例 强调“构建党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局”“要加强党对统战工作的领导,进一步完善大统战工作格局”1,2 0 2 2年召开的中央统战工作会议再次强调坚持大统战工作格局的重要性。坚持大统战工作格局成为统一战线工作的重要制度设计,从制度效能和制度建设角度对其开展研究,具有一定的现实意义和时代价值。一、相关研究述评近些年,关于大统战工作格局的理论研究,主要是围绕统一战线工作的全局谋划和总体布局,探究统一战线工作实践的协同配合。从治理行为看,大统战工作格局表现为一种有效治理范式,即在中国共产党的领导下,多元主体共同参与统一战线工作和治理的过程,这个过程有着正式或非正式协商性质,在共识性的政治导向下达成多元治理的合作关系和完善制度安排。而制度视角作为一个描述性的视角,为各方利益协调、制度安排、观念引导提供了可行性的分析方法,能够对特定政策执行效果做出反向映射,帮助改进制度设计342 0 2 3年第3期 统战理论与实践研究 收稿日期2 0 2 3-0 4-1 6 基金项目 本文系山西社会主义学院统战智库招标课题 大统战工作格局的效能提升与制度建设研究(课题编号:s x s y z b k t 2 0 2 2 0 0 4)阶段性成果。作者简介 康家玮,甘肃社会主义学院副教授,安宁智库联盟甘肃社会主义学院研究中心研究员。和政策调适。有关大统战工作格局的文献主要集中在国内学界、政界的研究探讨范围,本文以中国知网学术平台为收录文献进行梳理,以大统战工作格局为主题词检索,共查询相关文献2 5 0项,其中学术论文1 7 8篇、报纸5 8篇、学位论文4篇、国内会议论文4篇、专著1部、特色期刊5篇。从发文 趋 势 看,2 0 1 5年 之 前 较 少 探究,2 0 1 5年以来逐渐增多。最早涉及统战工作格局的表述是在2 0世纪8 0、9 0年代,既有对统战工作新局面的赞颂(周作亿,1 9 8 7),也有社会主义市场经济建立初期关于统一战线工作机制的实践探索,如将民族、宗教、侨务等工作归口统战部(王生洪,1 9 9 7)。早期也有围绕大统战工作格局这一主题探讨研究的文献,如提出将党的政治资源整合,形成全党抓统战、做统战工作的合力(张国昌,2 0 0 5)。一些地方也结合实际,探索统战部门与相关部门协调机制(成轩,2 0 0 5)。在2 0 1 5年之后,有关大统战工作格局的研究文献大幅度增加,如 大统战工作格局与基层协商民主机制建设(孙运军,2 0 1 5)、构建新时代大统战工作格局的实践、问题及思考(李荣梅,2 0 1 9)、新时代“大统战”格局下高校统战工作现状及对策研究(邱蕊,2 0 2 2)。这些文献研究范围涵盖统一战线各领域大统战工作格局建设,也与社会治理进行交叉研究,如统一战线与基层社会治理实践等。从涉及研究领域分布看,排在前五位的分别是中国政治与国际政治、行政学与国家行政管理、高等教育、政党及群众组织、中国共产党,依次占8 0.7 7%、6.2 9%、5%、5%、0.7%。可见,有关大统战工作格局研究主要聚焦在政治学、行政学、管理学等学科方向。大统战工作格局的既往研究呈现出以下特征:一是围绕统一战线基本理论和政策,及时阐释党的统一战线工作最新政策,如解读 中国共产党统一战线工作条例 精神;二是将大统战工作格局理念融入统战工作各领域中,通过实证分析总结地方性实践经验。从整体上看,有关大统战工作格局的理论架构研究较少。综上所述,有关大统战工作格局研究在2 0 1 5年之前存在少量文献,多为探讨如何理顺统战内部工作机制。自2 0 1 5年中央统战工作会议召开以后,大统战工作格局的基本概念得以定型。一方面,学界、政界针对中央统战工作会议精神进行政策解读或者以马克思主义理论剖析;另一方面,形成学界和政界研究的分野。学界多从统战工作实证着手,针对统战工作某一领域进行政治学、社会学、民族学等学科实证研究,较少从大统战工作格局整体性进行系统阐释,缺乏普遍性、操作性的经验指导;政界多从统战工作实践经验出发,对大统战工作格局横向、纵向联动具有深刻认识,偏向构建大统战工作格局的宏观性指导。一定程度上,大统战工作格局研究的学理性与实践性融合度不高。因此,本文着力从制度视角对大统战工作格局制度机制进行探讨,提出学理性建设意见和实践性对策建议,为新时代统一战线发展提供参考。二、大统战工作格局在国家治理体系中的定位统一战线工作是全党的工作,必须全44 统战理论与实践研究 2 0 2 3年第3期党重视,大家共同来做。1两次中央统战工作会议的胜利召开,标志着统一战线事业进入新的发展阶段,统战工作的顶层设计突破了原有的部门限制,扩展为党中央总揽统战工作全局、其他工作相互配合的大格局,并将其嵌入全过程人民民主体系建设。大统战工作格局丰富了统战工作的对象和范围,基本上广泛代表着社会各方面,与社会治理的主体和对象相互覆盖。统一战线工作重视程度得到很大提升,党的地方统战部长由同级党委常委担任,肩负地方党委统战工作及统战部门工作的双重职责,加强了各级党委对统一战线工作的领导,逐渐形成了凝聚力强、影响力大、执行力好的大统战工作格局。在大统战工作格局中,各级党委是同级统一战线工作的领导者,通过充分发挥各级党组织主体作用,广泛调动各方面积极性,构建分工负责、协同配合的社会化大统战工作格局。首先,各级党委统筹协调所辖区域的各类社会资源,不断完善统一战线工作体系,在制度建设、平台拓展方面起到带动作用,动员各类社会力量服务当地经济社会发展。其次,通过与相关部门、人民团体等加强横向协作,积极与党外人士联谊交友,动员各民主党派、无党派人士等在社会治理中发挥智力支持作用,积极引导各类社会组织、非公经济组织等投身慈善公益、乡村振兴、社会服务等事业。第三,分层分类做好全域统战工作,理顺纵向层面的统战工作机制。在省级层面,推动地方性制度创新,协调中央、省级相关部门基础性对接工作。在市(州)级层面,建立统战工作协调机制,有针对性地关注和解决本市(州)统战工作的热点、难点问题;在县(区)级层面,注重基层统战工作实践,建立本区域内统战工作对象信息数据库,加强沟通联系,开展丰富多样的联系活动;在县级以下层面,将村镇(街道)作为服务广大基层群众和联系基层统战对象的第一线,开展丰富的统战工作实践。实践证明,深度融入国家治理体系,坚持大统战工作格局,在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中具有重要作用和显著成效。三、大统战工作格局制度机制分析大统战工作格局制度机制由引导驱动、协同共振、调整适应等部分构成,塑造出大统战工作格局运行基本范式,并通过集体行动对统战事务治理系统产生相应的协同结果。(一)引导驱动引导驱动主要由政治引领、激励机制、组织协调等要素衔接。政治引领,指在中国共产党领导下,为统一战线工作开展提供一定的政治资源和物质支持。这种政治引领主要体现在:中国共产党始终代表最广大人民根本利益,能够整合各类统战成员的基本利益诉求,更好地贯彻和执行统一战线政策精神,有序引导统战各类成员直接或间接地参与国家治理实践活动。激励机制,指大统战工作格局内部(问题导向、协同行动、资源需求等)或外部(情境或制度的机遇与挑战)的驱动要素,是促进统战工作对象达成共识目标过程的激励条件。在内部,充分考虑到大统战工作格局协作过程中所需的资源成本,统筹规划最优化的解决路径;在外部,科学考量各类统战对象的价值偏好,量身设计制定符合多542 0 2 3年第3期 统战理论与实践研究 样化利益诉求的激励措施,这是化解分歧、增进共识的必要条件。运用好正向激励措施,能够拉近与统战工作对象的距离,进而就某一议题提出有效解决方案,如获得各种资源、智力支持,促进统战事务治理的协同性。大统战工作格局是一项系统工程,需要一定的组织协调来运作和调适。从实践逻辑看,组织领导者(各级党委)与参与治理的各主体共同参与这一过程。在大统战工作格局中,依靠的是中国共产党的坚强领导,各级党委发挥主导作用;其他参与方在统战事务治理的相互依存关系是大统战工作格局协同性的前提条件。(二)协同共振1、接触协作。接触,是遵循党的统一战线政策指导下须有的基本原则,基于参与者的视角和认知,开展协商话语的表达反馈、开放包容的互动交流,使各类群体合理诉求及不同利益得到平衡。这种接触具有持续性,可能涉及代表不同利益的群体,并且可能时空场景不固定,如发生在现实场景或者虚拟的跨组织网络,也有可能处于正式或非正式的接触场景中。此外,经过充分的接触,使具有不同关系、身份等统战事务治理主体跨越地区、部门或领域共同参与来解决问题、化解分歧或创造价值。面对面对话是最为直观的接触方式,但只限于价值目标趋于一致且分歧较小的场景。面对更为复杂的情形,应建立一种常态化接触机制,即通过发现、定义、协商、决策等四个基本要素不断持续,可以看作动态协作治理的必要阶段。发现,是对个体或群体的利益关切、价值关照的及时反映,并分析相关重要信息内涵。在发现中寻求关注的重合部分,以此确定共同利益或协作方向,进行事实调查和研究分析。定义是阐明共同目标,塑造共同价值或意义,将描述和讨论的议题转化为统战事务治理话语;明晰各类主体的角色及作用,合理调整所承担的统战事务治理任务与彼此期望;阐述评估达成共识所需的治理策略及实际效果。作为一种坦诚和理性的沟通,开展协商是各类主体参与统战事务治理的必由路径。协商取得的效果既取决于参与协商的个体及其代表利益群体的倡导,也取决于分歧解决策略与适当干预措施的实效。这种协商本身具有系统耦合性,各类主体可以提出或回答建设性、实操性的自我主张,就某些挑战性、分歧性的问题进行表达,是构成跨域边界有效沟通的重要组成部分,创造出一定的制度空间和实践平台。协商民主是各类主体参与治理集中“发声”的重要体现,拓展了深层次互动、意见充分表达和公众参与。它不是“利益聚集”,而是对某一问题开展缜密调查,广泛征求各方意见和建议,形成对各方共同利益的研判。最后,充分采纳各方意见,促成最终决策落实,包括建构性环节(如议程设置、讨论分析、任务分配等)和实践性环节(如建议采纳、行动实施,或者采纳适时建议达成等)。其中,实践性环节一般会被认为协作治理或协商解决所促成的最终决策结果。2、建立互信。建立互信,可视作大统战工作格局制度机制的自我强化,是建立统战事务合作治理的前提条件,表现为合作逻辑的基础性、预期目标的可见性和实现过程的可靠性。建立互信有助于改进治64 统战理论与实践研究 2 0 2 3年第3期理协作关系,提高大统战工作格局协同治理的稳定性,同时,促进治理合作中的学习、交流、创新。通过建立互信以便促进相互理解,增强参与者对治理目标及价值的认同感。行动者能够以创造性的行为去聚合起合作行动,从而协作成为民主的实现状态。2(P 2 0)如果在集体行动中能够确认参与者的可靠度和信赖度,并且能够整合他们各自利益凝结为相互兼容或相互依存状态,那么能够推进合理化、持续化协作。建立互信可以促进有序引导,增强统战事务治理协作的凝聚力,使共同承诺的纽带更加巩固。这也意味着参与统战事务治理的参与者跨越各自为政的组织、部门、领域等社会空间范畴,共同致力于大统战工作格局协作治理。3、联合行动。联合行动是协同治理各功能要素的集合,以及由协作产生有效行动的潜力,并作为集体行动策略与绩效的动态联系。联合行动指的是行动体系的有机特性,正如马克斯韦伯描述的“必须知道是谁的行动以及此项行动与同一行动者的其他行动有什么关系”3(P 7 4 4)。统战事务协同治理目标的实现是各方协作共同努力的结果,需要通过治理实践提高各类主体达成共同治理目标的主动能力。大统战工作格局制度机制促发各类主体产生联合行动能力,并且为实现共同目标维持和发展该能力。这种必要能力的形成在接触协作过程中被明确下来,反映了参与者对治理合作目的、行动策略的认同,在大统战工作格局制度机制目标、范围和规模等影响下,进而转化为统战事务治理授权基础。具体而言,联合行动表现为制度安排、领导力、知识、资源等四个概念化要素组合。制度安排,包括必要的治理互动过程和各类主体的治理架构,可从不同维度或多个层面形成化解分歧的方案,如促使不同主体在利益诉求、规则制定、执行操作等方面达成共识。其中,一些非正式的规范必须以权威性、合法性制度设计因素予以补充,如规章、制度、法规。也就是说,统战事务治理涉及面广泛,既需要更为复杂、系统、大规模的协同治理网络,更加需要明确具体的治理结构和实施方案。领导力是统战事务治理联合行动的协同性重要表现以及协作的触发因素,关键需要治理主导者进行角色的转化和决策的制定,主要表现在协商互动、化解分歧、治理执行等场景。在这样的情景下,统战事务协同治理需要对相关数据和信息,经过深度分析、重构、预判等生成一种新的、共享的知识(这里的“知识”指经过加权、处理,并与所有参与者的价值和判断相结合的共有知识的社会资本),以知识充实完善统战事务治理的基本理论,强化信息、网络、能力之间的紧密结合。因此,联合行动的优势表现为:共享和充分利用统战事务特有的治理资源,以信息、智力、技术、智力等为支持,通过联合行动使各种资源作为共享资源重新分配、利用,运用好最优化策略实现大统战工作格局治理的目标。(三)调整适应由协同动力刺激集体行动会直接影响统战事务治理绩效,这是不同治理情境状态变化的直观反映,其主导因素取决于各种治理环境和不同的治理职责,需要在不同系统情境中进行调适。当统战事务治理742 0 2 3年第3期 统战理论与实践研究 各类主体职责分工是明确的,主导方和协同参与方通过持续反复的治理协作,不断进行合理调整,达到期望目标与结果相一致的最佳效果。大统战工作格局制度机制,随着统战事务治理系统情境变化而不断调适完善,比如协同因素的改变;或者针对统战事务治理行动潜在需求,需要对治理目标、行动策略、联合行动等方面适当调整,不断提升针对性和有效性。四、大统战工作格局的制度工具选择大统战工作格局顺应了国家治理体系和治理能力现代化要求,有利于促进社会整合、调节社会关系,最大化的保障了各方基本权益。4(P 2 4 6)运用好大统战工作格局的制度工具,是巩固完善最广泛爱国统一战线的有效方法策略。大统战工作格局主要的制度工具有政治引领工具、协商民主工具、协调结构工具和整合资源工具。第一,政治引领工具。中国共产党领导的爱国统一战线是中国新民主主义革命取得胜利的“三大法宝”之一,并在社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代化建设等各个时期发挥了巨大的政治引领和社会整合作用。发挥好政治引领作用,根本在于加强党对统一战线的集中统一领导,强化各级党组织在统战事务治理的主体功能,坚持做好统战工作对象思想政治引领工作,不断巩固共同思想基础。第二,协商民主工具。统一战线也通过协商民主、民主监督等形式,畅通社会各阶层、各方面的表达渠道,保证他们参加国家政治生活、表达利益诉求、反映意见呼声,体现了极强的政治稳定功能。统一战线的民主监督不同于法律监督、党内监督、行政监督等“刚性监督”,是一种建立在协商民主基础上的“柔性监督”,具有广泛性、特殊性和统战性,是社会治理的民主价值体现。第三,协调结构工具。统一战线在协调利益冲突、化解社会矛盾、整合社会公共资源等方面具有独特的优势,需要找到社会各方利益的共同基础,最大化地保障各方利益。各类社会群体通过统一战线载体进行制度化实践和良性互动,实现利益诉求渠道畅通。统一战线工作实践随着社会发展而不断调适,折射出不同时期统战事务治理对社会结构调整起到协调作用,能够将不同利益群体凝结在推动中国特色社会主义事业发展的道路上,其实质是一个“求同存异”的过程。第四,整合资源工具。在遵循中央和国家的大政方针前提下,根据不同地方统战工作实际,探索地域性的统战事务治理经验。树立统一战线工作“一盘棋”思维,整合涉及统一战线领域的党政机构的相关职能,统筹调配各种社会资源,配合统一战线工作稳步有序开展。针对统战事务治理的薄弱环节,将社会资源予以优先倾斜,助力补足短板、提升工作质效。五、大统战工作格局制度效能提升的路径(一)健全大统战工作格局制度首先,加强顶层设计。强化各级党组织开展统战工作的主体责任,压实各级党组织书记是本单位统战工作的第一负责人责任。完善各级统战工作领导小组机制,明确领导小组调查研究、议事协调、督促检查等统战工作职责,对同级党委负责,向同级党委请示报告工作。明晰统战工作领导小组成员单位职责,负责指导推进本系统84 统战理论与实践研究 2 0 2 3年第3期的统一战线工作,健全完善向领导小组述职评议制度。积极发挥统战工作领导小组办公室作用,履行好协调服务、推动落实沟通联系等职能。第二,推进改革创新。推动统战系统人员融合、业务融合和职能优化。如,优化调整各级民委委员成员单位,以“铸牢中华民族共同体意识”为主线,细化各级委员单位职责任务;加强宗教事务管理机构主体责任,在基层纳入乡镇(街道)组建的综合行政执法机构,逐步建立各层级宗教工作网络和跨区域宗教治理协作机制。第三,坚持党建引领。建立健全大统战工作与党建工作融合发展机制。统筹党内党外资源智慧力量,增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。推动各级党委统战工作实践与社会治理实践协同发力,着力构建党建引领统战工作与社会治理的联动机制。第四,加强沟通联系。健全统战成员联系服务引导机制,完善统战成员信息情况台账制度,全面掌握各类统战对象的规模结构、分布特点、思想状况、专业特长、作用发挥等。建立健全党外代表人士思想政治引领制度,在统战成员中广泛深入开展各类主题教育活动,切实增强思想政治引领的政治性、时代性、针对性、实效性。建立健全党员领导干部与党外代表人士联谊交友制度,规范化常态化沟通联络,掌握思想动态,通报有关情况,为统战工作对象建言献策、参与治理、民主监督等创造条件。建立健全照顾同盟者利益制度,确保有效组织起来、参与进来、双向服务。(二)完善大统战工作平台载体第一,完善统一战线组织平台。推动乡镇(街道)、园区、高校、中高职院校、国有企业建立健全统战工作领导机构。探索建立商务楼宇、商圈、市场等统战工作组织,建立健全园区、学校、国有企业等统战工作重点单位联系平台,定期围绕本领域统战工作重点难点问题开展实证研究。第二,完善统战成员联系平台。坚持把统战组织建在生产力最活跃、离统战成员最近的地方,建在基层治理空白点、薄弱点。健全完善各级知联会、新联会、留联会、海联会、同心服务团等统战联谊组织,加强支持扶持和指导引领,促进有效运转。加强对新的社会阶层人士自组织的规范和管理,将其纳入统战联谊组织体系。第三,完善统战工作实践平台。推行网下网上实践平台统筹规划、一体建设,分领域建立健全统战成员投身社会治理实践平台,最大化激发他们的积极性、主动性、创造性。探索建立党外人士建言献策小组、党外人士智库等,以“党组织委托+自主策划”方式,组织引导党外人士深入调研、务实建言。支持成立党外代表人士领衔的“工作室”“工作站”等,极力打造人才发展平台,加强资金项目等扶持保障。做好商会组织统战工作,组织统战成员参与光彩事业、乡村振兴和公益慈善事业。(三)加强统战干部及工作对象的能力建设第一,提升统战干部的政治能力、调查研究能力、政策把握能力和联谊交友能力。教育引导领导干部、党员干部、统战干部切实担负双重政治责任,坚定理想信念、对党忠诚,更好团结引领各类统战成员听党话、跟党走。加强对本地区统战工作重点问题942 0 2 3年第3期 统战理论与实践研究 的调查研究,认真总结基层统战工作创新实践的做法经验,形成一批研究扎实、科学成熟的调研报告,为科学决策提供参考。加强统战干部人才培训工作,开展分级分层全覆盖培训,特别是要重视统战联络员的培训。第二,提升党外干部合作共事、民主协商能力,支持他们加强能力建设。支持党外干部工作,积极为他们开展工作创造条件。增强开放意识,善于借智借力,善于共享资源,加强对外交流合作。积极推进基层协商民主建设,引导统战成员有序参与各类协商议事活动,促进基层协商规范化、制度化运行。支持党外人士加强能力建设,弘扬和宣传“五一口号”精神,通过思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练,帮助党外代表人士提升政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。(四)强化大统战工作格局的保障激励机制第一,增强大统战工作格局的财政支持。各级党组织应加强统战工作财政保障力度,将统战活动开展、平台载体建设、阵地设施建设、人才培养培训、统战成员权益维护等经费纳入财政预算。强化人才支撑,通过内部整合优化统战部门人员编制,增强统战工作力量。第二,提高统战事务治理数字化水平。建立统一战线网络化信息化数字化平台,纳入本地区的经济社会发展规划之中,为做好网络统战工作、画好线上线下同心圆提供技术支撑。第三,重视统战工作创新示范基地的引领作用。加强统战工作创新实践示范基地建设,每年由省级统战部门组织开展统战工作创新项目评比,对成效显著的创新实践基地予以奖励或资助,可组织省内外统战系统单位前往观摩交流,不断提升统战工作创新实践效能。参考文献:1 习近平在中央统战工作会议上强调:促进海内外中华儿女 团 结 奋 斗 为 中 华 民 族 伟 大 复 兴 汇 聚 伟 力N.人民日报,2 0 2 2-0 7-3 1(0 0 1).2 张康之.社会治理的伦理重构M.北京:中国社会科学出版社,2 0 2 0.3 美 塔尔斯特帕森斯.张明德,夏遇南,彭刚译.社会行动的结构M.江苏:译林出版社,2 0 0 8.4 康家玮.统一战线与我国城市基层社会治理实践研究M.北京:华文出版社,2 0 2 0.责任编辑:袁霄05 统战理论与实践研究 2 0 2 3年第3期