公共财政与政策：2-公共支出理论与实践-政府采购与PPP.pptx

单击此处编辑母版标题样式,编辑文本,第二级,第三级,第四级,第五级,单击此处编辑母版标题样式,编辑文本,第二级,第三级,第四级,第五级,公共财政与政策,武汉大学政治与公共管理学院,行政管理专业课程,第二章 公共支出理论与实践,政府采购与,PPP,请在此输入您的副标题,1,公共支出的主要理论概述,第二章 公共支出理论与实践政府采购与PPP,2,公共支出与政府采购,3,公共支出与,PPP,模式,公共选择理论,公共产品理论,A,B,第一节 公共支出的主要理论概述,一、公共产品理论,公共产品理论与概念,公共选择理论与公共产品的生产和提供,公共产品、公共选择与制度改革,政府的基本支出职能,通过提供公共物品向公众分配社会福利（Welfare)，也可对实际的收入分配结构起到调节作用。,提供国防、司法、行政,提供医疗、教育等软性服务,提供基础设施：交通、电力、通信、市政等；,提供其他公共服务；,转移支付,公共产品的定义和特点,所谓公共产品是指具有社会共同需要性质的产品和服务，与私人产品具有排他性和竞争性的特征相对应，公共产品具有非排他性和非竞争性。,非排他性、非竞争性（不可分割性）,非排他性(Non-exludable)是指在产品消费中，很难将其他消费者排斥在该产品的消费利益之外。公共产品具有非排他性，即无法排除他人从公共产品获得利益。,非竞争性(Non-Rival)是指消费者消费某产品时并不影响其他消费者从该产品中获得利益。每一个消费者均可以从该产品中获得利益，在自己获得利益的同时，并不妨碍他人从中获得利益，消费者之间不存在利益上的冲突。也就是说，消费者的增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引起的社会边际成本为零，或者说，一定量的公共产品按零边际成本为消费者提供利益或服务。,案例分析：准公共产品的竞争性,路边停车收费还是免费,2015,年,10,月,1,日，武汉市政府决定取消市区内路边停车收费政策，武汉市民在规定许可的区域内，路边停车完全免费；,然而出现了私占泊位、久停不走等问题，直接影响到道路通行和交通秩序；,路边停车不收费后，车主,发现路边停车反而更加困难？,案例分析：准公共产品的竞争性,路边停车收费还是免费,于是，,2016,年,10,月,11,日，武汉市正式实施,武汉市机动车道路临时停放管理办法,，重启武汉路边临时停车收费；,重启后停车费用和收费时限与行政收费时标准相同。一类域区（二环线内）早,7,点到晚,9,点收费（,3,元,/,小时），全天封顶,25,元,;,二类区域（二环,-,三环间）早,7,点到晚,8,点收费（,2,元,/,小时），全天封顶,15,元；三环外（,1,元,/,小时）；,启用智能收费系统：,停车位感应器,+,各种无现金支付手段；,政策效果：财政收入,+,资源合理分配！,（二）公共产品的特点与分类,公共产品的分类,识别公共产品的第一个步骤是看产品消费中是否存在竞争性，有竞争性那就肯定不属于纯公共产品（,pure public goods),的范畴；反之则相反。对公共产品的进一步识别则要看该产品在消费中是否能够排他，如不能排他，或虽可排他但排他成本很高，则有可能成为公共产品；反之，则成为私人产品。,(1),同时具有排他性与竞争性的纯私人产品。,(2),同时具有非排他性与非竞争性的纯公共产品。,(3),具有非排他性与竞争性的准公共产品,(impure public goods),，如森林、渔场、草原等公共资源。这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时，在消费上具有一定的竞争性，当然，其消费竞争性又弱于私人产品。,(4),具有排他性与非竞争性的准公共产品，如收费的公园、博物馆、图书馆、学校、不拥挤的收费道路等。,案例分析：英国,TV License,纯公共产品或准公共产品的分类与收费？,案例分析：英国,TV License,纯公共产品或准公共产品的分类与收费？,案例分析：英国,TV License,纯公共产品或准公共产品的分类与收费？,分析无线电视的公共产品属性：非排他性、非竞争性（不可分割性）；,英国收电视税的原因（,1946,年开始）：,BBC,、中立的电视节目、传播英国文化与理念,;,公众的反应：,2012,年超过,40,万电视拥有者不交电视税；为减少交税，,1.3,万人仍在使用黑白电视机；,2016,年开始英国开始对在手机、电脑上观看,BBC,电视节目的人征收电视税！,我国的做法：公共电视台和广播电台均有财政拨款！,公共产品的特点和属性决定了其基本的生产和供给方式！,纯公共产品同样可以由私人生产(1),Lowdham Grange Prison,PFI Project,UK,纯公共产品同样可以由私人生产(2)RAF The Future Strategic Tanker Aircraft(FSTA)PFI,二,.,公共选择理论与公共产品的生产和提供,（一）什么是公共选择理论,（二）“公共选择”的基本内容,（三）政府决策程序与选举制度,（四）公共选择理论的基本内容,（五）公共选择理论与财政,（一）什么是公共选择理论,公共选择理论的基本概念,是一门介于经济学和政治学之间的交叉学科。它以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人的假设）、原理和方法作为分析工具，来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党、官员和政治家）的行为和政治市场的运行机制与特点。因此，公共选择理论是用研究经济的一系列方法来分析和研究政府政策的制定过程，是对政府决策的经济研究，或者说是经济学在政治学中的应用。,（二）“公共选择”的基本内容,（,1,）含义：公共选择是指集体行动的组织把该组织中成员的个人选择有效率地转化为组织的选择，实际是政府选择。,（,2,）特征,1,）偏好的表达方式不同，即以“选票”投票；,2,）个人偏好的表露对决策结果产生的影响很小；,3,）偏好的体系不同。公共选择依靠众多的不同偏好综合为统一的社会偏好，但这种社会偏好往往不可能同时符合所有个人的偏好。,4,）公共选择的结果（即政府决策）其执行具有强制性。,主要代表人物,混合经济体制下，市场与政府是两种相互依存的资源配置方式。,以亚当,斯密为代表的早期的经济学家主要致力于市场理论和市场运行机制的研究，并形成各种不同的学派。随着市场经济的发展，不少的经济学家开始研究政府在资源配置中的作用。,约瑟夫,熊彼特于,1942,年出版的,资本主义、社会主义和民主,一书开创了公共选择理论。,肯尼思,阿罗（,K Arrow),在曾获诺贝尔经济学奖的关于社会选择的研究中提出了著名的“阿罗不可能定理”。,安东尼,唐斯在,(A Downs),民主的经济理论,(1957),提出政治家在决定经济政策中的动力是为了重新当选的新论。,詹姆斯,布坎南,(J.M.Buchanan),和戈登,塔洛克,(G.Tullock),在,同意的计算,(1959),一书中对公共选择理论作出了进一步研究，并由这一著作和其他工作，布坎南于,1986,年获诺贝尔经济学奖,（三）政府决策程序与选举制度,公共选择是与个别私人选择相区别的集团选择，是指人们选择通过民主过程决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。,(,政治过程,),1,、立宪阶段。制定根本性的法规，约束人们的活动。公共项目（产品或服务）的种类的确定（生产什么？）；,2,、立法阶段。在现行的法律和规范下进行活动。公共项目（产品或服务）的成本分担方式（怎么筹措资金？谁来付钱？付给谁？）；,3,、行政和司法阶段。公共项目（产品或服务）的规模的制定等（生产多少？）。,研究流派与方向,宪法经济论、,直接民主制经济论、,代议民主制经济论、,官僚经济论、,准公共物品理论。,财政既然是政府提供公共产品：应该提供哪些公共产品？怎样提供公共产品？为谁提供公共产品？牵涉到政府如何进行财政决策的问题。,指出了法定多数、简单多数和一致决策等投票优胜原则对公共选择结果所产生的不同影响。,(,制度、过程、程序能够影响决策的结果）,西方财政学的公共选择理论还分析了利益集团、政党以及官僚机构及其人员的行为和活动对政治决定的影响，探讨它们之间进行选票交易等所可能产生的结果，等等。,（三）政府决策程序与选举制度,政府的财政规划被称作预算，预算是政府的重要政策计划之一，预算需要议会来批准才能执行。针对预算的内容，议会的议员有权提出质疑、批评、建议、争论，预算修正之后，经议会批准授权，政府才能执行。,这样一种民主的制度，是否能够代表人民大众的意愿，满足人民的切实需求呢？在这种制度下，产生的政策和决定，从经济学的角度看是不是有效率呢？这就是公共选择理论所探讨的问题。,可以看到公共选择不仅考察了财政学的基本问题,还考察了政治学的问题，政治体制与程序的问题。它是从经济学的角度来探索公共管理、财政和政治制度的问题,.,（三）,政府决策程序与选举制度,另外一方面，政府政策的制定者（政客）、执行者 （官僚）也都是自私的，以个人利益为最大化为标准。（为人民服务？学雷锋？,No!?,）,因此，在制定和执行政策的过程中，政客和官僚都以个人利益最大化为目标（政客以追求选票最大化为目标，官僚以追求个人和部门利益最大化为目的）。,如果，制定和执行某项政策能给他们带来利益，他们将积极推动该项政策的制定和实施。但，对于全体人民来讲，该项政策不会带来效率的改变，也不会满足人民的需求，公共利益可能会受到损害。,所以政客和官僚做出的决策往往受到各种因素的影响，比如，利益集团和自身利益的考虑。这些决策通常是短视的、有一定的利益倾向的。,公共选择理论分析框架,“经济人”的,基本假设*,政治市场,投票反映偏好,选票进行交易,政治家、,官员,选民、,利益集团,经济市场,价格反映偏好,货币进行交易,厂商,消费者,*,还有一个前提假设：即，In a Liberale Democratic Country.在自由民主国家。,中国是自由民主国家吗？什么是自由民主制度？具体的特点是什么呢？（由人民选出的民意代表行使决策权力，其权力则受到法治的监督和限制，通常还会采纳保障个人及少数派权利和自由的宪法，同时也限制了多数派及其选出的领导人的权力。）,政治决策程序及选举制度,1.,直接民主决策,即“一人一票”制,其决策规则有：（,1,）一致规则；（,2,）多数规则,2.,集中决策,个别或少数人的决策,3.,间接民主决策,代议民主制,其决策中的影响因素：选民、政治家、管理者,（四）公共选择理论的基本内容,1.,投票悖论与阿罗不可能定理,投票是把个人偏好转变为社会偏好的手段之一，是现有民主决策中的最佳方法。然而，采用多数投票规则可能产生“投票悖论”。,（阿罗不可能定理对帕累托效应的结论的影响“帕累托最优原则”，指在不损害他人福利的前提下使自己的福利得以改善）,举例：政府采购招投标中遇到的决策困境及其解决方案,投标人越多、竞争越激烈，就越“公平”“公开”“公正”么？！,（抽签评标法：双色球、大号球中标法）,循环投票困境的产生：当投票人中存在多峰形偏好时，可能没有稳定一致的投票结果,假定有三个投票人甲、乙、丙，有三个关于政府开支的被选方案,A,、,B,、,C,（从高到低），三个人对这三个方案的偏好次序如下：,甲：,ABC,乙：,CAB,乙为双峰形偏好,丙：,BCA,在,A,、,B,两提案中选择，,A,以,2,：,1,获胜；在,B,、,C,两提案中选择，,B,以,2,：,1,获胜；在,C,、,A,两提案中选择，,C,以,2,：,1,获胜。结果形成循环。,2.,利益集团理论（,Interest Group,）,英国希斯罗机场扩容的难题,有某种共同的利益目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体。代表性理论：奥尔森（,Olsen),的集体行动理论。,社会中的每一个人总要归属于某一个或几个利益集团，由于这些利益集团的目的各不相同，于是在这些利益集团之间产生竞争，而错综复杂的社会政治活动就源于这种竞争的压力。,3.,寻租理论（,Rents-seeking,）,是指为了维护既得利益，为了取得垄断利益，或对既得利益进行再分配的各种非生产性活动。,政府及其公共权力的行使者，一定要最大化地减少政府对市场活动不必要的干预，更好地发挥市场自身的功能。否则就可能大大增加权钱交易的机会和可能。,案例分析,（五）公共选择理论与财政,公共选择理论的财政渊源,之所以将公共选择理论引入财政学领域，其中一个重要的原因在于公共选择思想最初就产生于公共财政理论，财政理论是公共选择的理论源泉。,“毫不奇怪，现代公共选择理论的主要创始人都是一些受过欧洲财政理论传统训练的经济学家。”,布坎南,财政的公共选择问题,财政问题本身的某些固有属性，决定了大多数财政问题的解决都可以吸收和借鉴公共选择理论。,从单纯的经济角度考虑,政府提供公共产品的过程实质上是财政归集社会资金（主要是税收）提供公共产品的过程。公共选择所做出的决策内容大都与公共产品的提供有关。,从财政管理的角度分析,公共财政的发展过程就是财政管理公共化程度不断加深的过程,其实质也是一个公共选择的发展过程。,政府决策程序、选举制度和政府失败,公共决策失误,政府扩张或,政府成长,官僚机构,的低效率,寻租行为,专栏：,政府决策失败原因及其对策,克服政府决策失败的对策,引进利润动机,对政府的税收和支出加以约束,在政府机构内部形成竞争机制,进行制度改革,三、公共产品、公共选择与制度改革,政府决策程序、选举制度和政府失败,克服政府决策失败的对策,引进利润动机,对政府的税收和支出加以约束,在政府机构内部形成竞争机制,进行制度改革,第二节 公共支出与政府采购,（一）概念和特点政府采购（Government Procurement），也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。,1、资金来源的公共性2、采购主体的特定性3、采购活动的非商业性4、采购对象的广泛性、政策性、规范性、影响力大,货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。,工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。,服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。,采购模式,各国的政府采购模式不尽相同，有的国家实行集中采购模式，即本级政府所有的采购均由一个部门负责，如韩国。,有的国家实行分散采购模式，即采购由需求单位自己进行。完全实行分散化采购的国家不多。,多数国家实行半集中半分散的采购模式。,从采购模式的历史来看，很多国家的采购模式都经历了从集中采购模式到半集中半分散模式的过程。随着电子贸易的普及，估计政府采购模式将又会走向集中。,集中采购,分散采购,规模化,强竞争,低成本,适应性,高效率,集中采购：是指本级政府各部门及下级政府的采购由本级所设的集中采购机构统一实施。,集中采购是政府采购的主渠道；,属于中央预算的政府采购项目，其,集中采购目录,由国务院确定并公布；,属于地方预算的政府采购项目，其,集中采购目录,由省、自治哎、直辖市人民政府或其授权的机构确定并公布；,纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；,集中采购机构,市政府采购中心、各区县政府采购中心；,分散采购：是指集中采购模式的对称，指采购由各采购需求单位自行采购。,采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购；,也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购；,分散采购机构,获得政府采购代理资格的社会中介机构，上海共有,100,多家；,政府采购,采购人,供应商,采购代理,（三）政府采购的原则,1、公开、公平、公正和有效竞争的原则；2、物有所值原则；3、推动国内竞争，促进产业发展原则；4、防腐倡廉原则；5、支持政府其他政策的原则,诚实信用原则,公开透明原则,公平竞争原则,公正原则,（五）政府采购的程序,政府采购的完整采购程序包括：确定采购需求，预测采购风险，选择采购方式，资格审查，执行采购方式，签订采购合同，履行采购合同，验收，结算，效益评估。在以上10个阶段中，前6个阶段称为合同形成阶段；后4个阶段为合同管理阶段。,政府采购法,；,政府采购法实施条例,（招标方式？,5,种？两种？）,招投标法,；,招投标法实施条例,政府购买服务管理办法,（政府购买服务内容是什么？是工程还是服务？）,政府采购货物和服务招标投标管理办法,政府采购的目标,1、加强支出管理，提高资金使用效率2、宏观调控手段3、保护民族工业4、保护环境、稳定物价、促进就业、促进国际贸易、加强国有资产管理,（六）政府采购管理,1、主管机构,政府采购按使用对象，可分为民用产品采购和军用产品采购，军用产品采购的主管部门为国防部门，而民用产品的主管机构一般都是财政部门。,2、法律体系,为了加强对政府采购的管理，实现政府采购的政策目标，各国都制定了一系列有关政府采购的法律和规章。各国的基本法规为政府采购法或合同法，如美国的联邦采购法案、联邦采购条例、合同竞争法案等；新加坡的政府采购法案，英国的通用合同及商业法等。除了基本法规之外，各国还制定了大量的配套法规，如美国的合同纠纷法案、小额采购法案、购买美国产品法案等近20个配套法规，新加坡的政府采购指南，英国的非公平合同条款、贪污礼品法案等。,3、采购官员管理,世界各国对政府采购的官员都有严格的要求:不仅要懂政府采购的法规政策，还要懂国际贸易的政策和规则；不仅要熟悉采购程序，还要掌握国内外市场情况；不仅要懂经济知识，还要具备多方面的专业知识；不仅要懂采购技巧，还要善于解决采购过程出现的问题。,采购信息管理不仅是指采购信息的发布，还包括采购情况的各项记录信息。关于采购信息的发布,通常做法是在采购主管机构指定的公开发行的刊物上刊登采购通告；或者将采购信息输入互联网。,招标的方式,公开招标,邀请招标,2,询价采购,5,其他采购方式,6,单一来源采购,4,竞争性谈判,3,1,政府购买服务的滥用？！,关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知,PPP,模式的运用,PPP基本概念、理论与政策篇,第一部分,国内外PPP项目案例与实践,第二部分,反思与结语,第三部分,第三节 公共支出与,PPP,模式的运用,引言：从中国PPP热潮谈起,截止2017年3月份,国务院、财政部、发改委等共发布十余项PPP相关政策，在规范PPP项目发展的同时给予各种投融资便利，以推动PPP模式落地。,财政部PPP项目数据库平台显示全国共有11784个PPP入库项目，项目金额达到元139155.7亿,国家发改委在其门户网站开辟了PPP项目库专栏，合计发布拟推广项目,3724,个（,2016,年底合计），总投资额高达约,6.37,万亿元。总体来看，我国PPP项目立项数量已十分庞大，但目前签约比例不高（第一批约,60%,；第二批约,20%,）。,2016年湖北省PPP推荐项目,（,国家发改委与财政部PPP项目库统计,）,截止,2016,年底，湖北省向,国家发改委,上报推介项目（第二批）,52,项，项目投资总额,583.5,亿，包含：交通项目,19,项，,市政项目,25,项,，公共服务,8,项；,此外，国家发改委、全国工商联、湖北省发改委联合推介项目,38,项，投资总额为,821.10,亿。其中，交通项目,14,个，市政项目,2,个，城建项目,4,个，公共服务（文教体卫）,6,项，生态环保,1,个，其他农业项目,2,个,我国推行PPP的政策大背景,49,政治因素,经济因素,PPP,热潮,P,E,技术因素,T,社会因素,S,化解地方政府债务和积极的财政政策,政府财政体税收制和地方投融资体制改革、简政放权、地方公共治理体系及治理能力建设,十八大以来：市场的资源配置作用、社会资本与公共服务和基础设施建设,城镇化、城乡一体化带来的公共服务和基础设施需求,PPP,模式热潮：背景与目的,引入PPP模式的目的,效率,资金,需求,政府与社会资本合作模式,Public-Private Partnerships,提高公共服务效率,引入社会资本,满足公共需求,50,我国PPP模式的适用范围,从政策导向看，凡公共服务领域均可采取PPP模式吸引社会资本参与，能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等行业将受益。,但就目前实际运作的项目看，运营模式相对成熟的领域主要在,市政/环保、园林绿化、交通运输,等行业，智慧城市领域亦有少数项目开始运行。,Text,in here,混合模式,PPP,完全市场模式,公共产品和服务,政府模式,公共产品,由谁生产？,以什么模式,生产？,没有固定的模式，要具体问题，具体分析,.,基于不同的公共产品，根据不同公共产品的特点，来做出决定。,52,公共产品和公共服务的生产和供给方式决策,新制度主义经济学的分析,第一部分 PPP概念、理论与政策篇,一.PPP起源和基本概念,Public-Private Parntership,简称PPP，P3，一般称作“政府与社会资本合作”模式，又译为“公私合作伙伴关系”模式，又称作PPI。,PPP一词最早起源于英国。英国新工党政府1997年上台后推行了一系列的“市场化”政策，其公共部门的改革侧重于公共产品和服务的采购。2000年，在英国财政部政策文件“,Modern Government Modern Procurement,”,“,Public-Private Partnership:The Governments Approach,”明确提出了PPP的概念，而后广为其他国家和国际组织所使用。,53,PPP的定义,英国财政部，,1999,年：“所有公共部门与私营部门之间的合作关系和活动均可称作,PPP,”,加拿大，,2001,：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。,美国，,2000,年：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。,欧盟委员会，,2003,：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。,54,中国财政部，财金（2014）76号，,“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”,中国发改委，发改投资（2014）2724号,“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”,我国PPP的基本推行模式,通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化,购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系,56,57,PPP,（DBFO)模式,的基本,构架,固安工业园区新型城镇化项目（国家发改委示范项目）,北京地铁4号线项目,一张图看懂PPP各运行模式的所有权性质,61,二、PPP,项目,的基本性质,与特点概述,公共性和垄断性(排他性）,资产专属性（Asset Specificity),复杂性（综合性）、长期性和不确定性（项目的全寿命周期）,混合模式：既不是纯市场经济，也不是纯政府管理,公私合作（Partnership)：政府的角色；私人部门的角色？,62,三,、我国PPP,法规,政策体系,以及PPP项目操作流程,63,（一）,PPP法律体系简介-国务院PPP法律文件构成及简介,2015.4.21,基础设施和公用事业特许经营管理办法国发（2015）25号（6部委联合）,64,国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见,在,公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。对,生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业,等七个重点领域提出了吸引社会投资的政策措施。,鼓励通过,PPP,方式盘活存量资源。,重点领域的范围,社会资本投资途径,在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广政府与社会资本合作（,PPP,）模式。,（一）,PPP法律体系简介,-国务院PPP法律文件构成及简介,65,（一）,PPP法律体系简介,-财政部及发改委PPP法律文件构成,2014.12.04,关于开展政府和社会资本合作的指导意见,附,政府和社会资本合作项目通用合同指南,发改投资（,2014,）,2724,号,2015.2,基础设施和公用事业特许经营管理办法,财政部,2014.10.31,关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金（2014）76号,2014.12.30,关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知财金（2014）112号,关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金（2014）113号,2014.1.19 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知附PPP合同指南财金（2014）156号,2015.01.21,政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库（2014）215号,政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法财库（2014）214号,2015.04.14 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财金（2015）21号,2015.12.28 PPP物有所值评价指引（试行）的通知 财金2015167号,2016.07.18 政府和社会资本合作项目财政管理办法（征求意见稿）,发改委,66,（二）,PPP,项目操作流程,PPP,指导文件重点内容释义,-,适用范围,67,（二）,PPP,项目操作流程,PPP,指导文件重点内容释义,-,参与主体,Your text,in here,Your text,in here,财政部：,政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。,发改委：,按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。,财政部：,已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。,发改委：,符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。,财政部：,财政部门全面统筹政府和社会资本合作管理工作。省级财政部门积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构。,发改委：,各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署，认真作好,PPP,项目的统筹规划、综合协调等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。,68,（二）,PPP,项目操作流程,PPP,指导法律文件重点内容释义,-,操作流程（5/19/61；为什么做？做什么？谁来做？),69,政府发起或社会资本发起,（包括存量资产）,项目筛选；制定,年度,和中期开发计划,物有所值评价,财政承受能力论证（对于部分政府付费或政府补贴的项目）,（二）,PPP,项目操作流程,PPP,指导法律文件重点内容释义,-,操作流程,各省区市发改委建立,PPP,项目库，从,准备建设,的公共服务、基础设施项目中，筛选适用项目。,71,要点：,VFM和FA的编制依据是什么？（项目建议书、可行性研究报告等！）仍有争议！,要点：为什么要进行项目识别,？（项目决策）；决策依据和标准是什么？谁来决策？谁参与决策？（发改或财政部门）先做什么？后做什么？,要点：参与和协作单位项目发起单位（行业主管部门）、发改、财政、规划、国土、水利、建设、环境、城投等；咨询公司介入（仍有争议）,案例,武汉市财政局项目入库筛选专家评审会,建立协调机制、确定实施机构,编制实施方案,实施方案审核,(,物有所值和财政承受能力验证，未通过的可调整方案再验证一次）,（二）,PPP,项目操作流程,PPP,指导文件重点内容释义,-,操作流程,从项目库或社会资本申请的项目中筛选、编制实施方案并提交联审机制（发改委会同相关部门建立）从项目建设的必要性、合规性、适用性、财政承受能力以及价格合理性等方面进行可行性评估。,（工可研+物有所值+财政承受能力评估+部分实施方案要点）,72,要点：,实施方案的主要目的与内容（明确权责利，主要核心要点：项目概况与产出、风险、运作模式、交易结构、合同（价格付费）、监管、采购方式）,要点：项目决策与规划，细化明确核心问题！,要点：参与和协作单位项目发起单位（行业主管部门或潜在的社会资本方）、发改、财政、规划、国土、水利、建设、环境、城投等；政府办公会、咨询公司,资格预审,采购文件编制,评审,谈判,合同公示,合同签订,（二）,PPP,项目操作流程,PPP,指导法律文件重点内容释义,-,操作流程,配合行业管理部门、项目实施机构按,招标投标法,、,政府采购法,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，选择社会资本。,项目实施机构和社会资本依法签定项目合同。,73,要点：资格预审、,采购文件与方式的确认、招投标、谈判与合同的组织,要点：选择合适的社会资本！确认选择标准！（民营、国企、央企）,要点：参与和协作单位项目发起单位（行业主管部门）、政府委托的相关部门、咨询公司、招投标中心（财政）、国资、纪检（监察）、社会资本方等,设立项目公司,项目融资,(,债权人直接介入权,),政府支付义务,(,政府支付义务应纳入政府预算,),项目监督,(3-5,年对项目进行中期评估,),（二）,PPP,项目操作流程,PPP,指导文件重点内容释义,-,操作流程,对工程质量、运营标准 全程监督；推进第三方评价，评价结果公示；项目结束后，进行后评价。,74,要点：项目融资、中期绩效评价与政府付费,要点：融资来源和成本、项目或服务的绩效评估、监督与付费结算,要点：参与和协作单位项目发起单位（行业主管部门）、政府委托的相关部门、咨询公司、发改、,审计、建设、财政、监察、质监、消防、环境、档案、物价等部门,；,社会资本方、勘察、设计、建设、监理等；人大、公众等社会监督主体,移交方案确定,移交准备（移交工作组）,资产评估及性能测试,移交,绩效评价（财政部门组织有关部门对项目进行整体绩效评价，公开评价结果）,（二）,PPP,项目操作流程,PPP,指导法律文件重点内容释义,-,操作流程,提前终止的接管，合作期满后的移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。,75,要点：项目移交与退出机制；项目后绩效评价,要点：移交方案与移交过程的组织；绩效评价方案的设计,要点：参与和协作单位政府委托的相关部门、项目主管部门、咨询公司、财政、发改、国资、纪检（监察）、社会资本方（运营维护主体）等,（二）,PPP,项目操作流程,PPP,指导文件重点内容释义,-,示范项目,财政部,发改委,76,四、PPP项目评估与实施的要点难点解析,（一）物有所值评价报告要点与实际操作中的问题；,（二）财政承受能力评价报告的要点与实操中的一般性问题；,（三）PPP项目实施方案的核心要点概述,物有所值是,PPP,的核心价值观，也是政府采购的一个重要理念。,物有所,值，,Value for Money,，直译“钱花的值”，简单理解就是少花钱、多办事，办好事。,（一）物有所值评价报告要点与实际操作中的常见问题,PPP的理论基础,与决策模型：物有所值评价与财政可承受能力评估,78,办好事,多办事,少花钱,VfM,增加供给,提升质量,提高效率,传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。,PPP,模式下，政府年度支出平滑。,79,物有所值,中国PPP项目的决策论证机制,（物有所值与财政可承受能力),物有所值定性评价,通过专家（,7,人）对被评估项目进行打分，综合评价项目的可行性与必要性，总分低于,60,分，项目评审不予通过。主要考察：,基本指标类（,6,个，总分,80,分）：全生命周期整合潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创新、政府机构能力、政府采购政策落实潜力,附加指标（不少于,3,个，总分,20,分）：项目规模、项目资产寿命、项目资产种类、全生命周期成本估计准确性、法律和政策环境、资产利用及收益、融资可行性,物有所值定量评价,我国物有所值定量评价主要分析对比传统公共项目开发模式PSC与PPP方案的成本差异（财政部，物有所值评价指引，2015)，哪种方案成本低、收益大，就采用哪种方案。在进行财务分析与方案对比的过程中，其考察的主要变量包括各种方案的建设成本，全寿命维护成本，竞争性中立值（调整税收），项目风险成本等因素,物有所值评价,工作流程图,物有所值测试实际操作中的常见问题,资料与数据的缺失问题：通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等；,参数失真：（PSC与PPP方案）的计算依据和假设；,参数的确认与选择（折现率、银行贷款利率、合理回报率、风险分配与转移等）,（二）,中国PPP项目的决策论证机制：,财政可承受能力论证指引,财政承受能力论证实际操作中的常见问题,准备材料的缺失（资料的全面性与完备性）：,1.项目最新资料，包括但不限于初步设计及其批复文件、可研及其批复文件；,2.政府用于股权出资的实物资产或无形资产评估报告；,3.同类型项目风险发生概率和损失支出的统计（如有）；,4.同类型项目运营成本历史资料；,5.针对本项目的补助、配套投资安排；,6.统计的近三年地方政府发行的各期债券收益率；,7.财政局提供未来若干年度年度一般公共预算支出数额或增长率（如有）；,8.汇总的项目所在地全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任；,9.项目所在地同行业项目名称、投资总额、PPP合作年限、年度财政预算支出等基本信息；,10.当地政府相关部门关于该行业项目在融资、建设、运营、管理及税收优惠方面的有关政,策规定、规章及要求。,11.本级财政中长期规划,财政承受能力论证实际操作中的常见问题,计算公式的确认；,年度折现率（地方债及其上浮幅度）；,合理利润率（根据行业不同、行业景气等确认）；,政府付费占一般公共预算支出的比例（10%）；,行业集中度；,财政承受能力评估实际操作中的常见问题,项目风险的确认、量化以及分配原则,财政承受能力评估实际操作中的常见问题,PPP模式的主要风险动因及分类,PPP模式的常见风险及相关性分析,消除风险？弱化风险？转移风险？,PPP,项目风险分配的原则与战略,PPP,项目风险分配机制图,（三）PPP项目实施方案的审查要点概述,PPP项目实施方案的审查过程中的一般性问题,项目的主要概况、目的、意义、可行性、必要性、产出说明；,项目的风险以及分配,运作模式（范围、具体模式、期限、项目全生命周期、投资回收期、融资期限、财政可承受能力、排他性规定）,交易结构（付费资金来源与付费机制的选择）,监管与绩效评价（监管体系：履约、行政和公众监管；绩效评价体系的设计）,采购方式的选择（公开招标与竞争性磋商）,合同问题（见下页）,PPP合同的审核问题要点,PPP操作,方式以及融资模式（二）,96,案例分析一：浙江丽水水系河道治理,PPP,项目（财政部示范项目）,案例分析二：安徽安庆外环路,PPP,（,DBFO,）项目（财政部示范项目）,案例分析三：苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电,BOT,项目（发改委示范）,案例分析四：英国伦敦地铁PPP项目,案例分析五：英国,“,千年穹顶,”,及格林威治半岛周边城市改造,PPP,项目,案例分析六：,英国建设未来学校计划（BSF Programme)”PPP（DBFO)项目群,97,第二部分,PPP,案例与国内外政策实践,一、,案例分析,一,：丽阳溪水系综合整治PPP工程,项目概况（,1,）,丽阳溪水系综合整治工程：整治河道总长8.93 km（丽阳溪干流丽阳殿至溪口坑河长4.65km；五一溪长度约3.03Km；佛岭寺溪长度约1.25km），建设翻板闸3座；景观叠水堰坝16座，以及河道两岸的绿