制度执行不力：表现、原因及其防治.pdf

第4 2 卷2023年第2 期2 0 2 3 年4 月出版攀登（双月刊）New Heights(Bimonthly)Vol.42No.2.2023 April 2023制度执行不力：表现、原因及其防治刘辉（河南省社会科学院马克思主义研究所，河南向郑州451464)摘要：制度的生命力在于执行。只有不折不扣地落实制度，释放制度全部功效，才能把制度优势更好地转化为治理效能。当前，制度执行存在选择性执行、变通性执行、敷衍性执行以及拒绝执行等执行不力问题。制度执行的主体和对象综合素质不强、制度执行机制不健全、制度执行环境不良是造成制度执行不力的主要原因。按照问题导向原则，应从提高人的综合素质、抓住“关键少数”、健全制度执行监督机制、优化制度执行环境等方面提升制度执行力。关键词：制度；治理效能；监督机制中图分类号：D616文献标志码：A文章编号：1 0 0 1 56 4 7(2 0 2 3)0 2 0 0 6 6 0 6“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争”1 。我们党自成立以来，始终重视制度建设。特别是改革开放4 0 余年来，制度建设加快推进，形成了包括根本制度、基本制度、重要制度在内的中国特色社会主义制度体系。实践证明，中国特色社会主义制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，具有显著优越性。如何把制度优势不断转化为治理效能？重中之重是严格落实制度，提升制度执行力。习近平总书记明确指出：“制度的生命力在于执行。”2 再好的制度，如果不能得到严格执行,也很难发挥作用,治理效能也就无从谈起。当前，做选择、搞变通、打折扣等制度执行不力问题依然存在，有章不循、有禁不止的现象也有一定程度的存在。在新的历史征程中,把制度优势更好地转化为治理效能，不断推进治理能力现代化，如期实现第二个百年奋斗目标，顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须破解制度执行不力的问题，在提升执行力上下足功夫。【收稿日期】2 0 2 3-0 2-1 0【作者简介】刘辉,男，河南省社会科学院马克思主义研究所副研究员,硕士生导师。研究方向：中国特色社会主义与党的建设。一 6 6 一一、制度执行不力的主要表现形式习近平总书记指出：“诚然，我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度没得到严格执行。”3 现实生活中，制度执行不力以各种各样的形式存在。具体而言，主要表现在以下几个方面。(一)选择性执行执行主体在制度执行过程中受多种因素影响，存在选择性执行的行为。其一,执行主体从个人利益或部门利益出发，以实用主义的态度执行制度，有利的就遵照执行，不利的就有意曲解甚至不执行。在现实生活中不难发现,某些地方、单位或部门，有利就执行，使制度成为个人或部门谋利的工具。4 这种选择性执行或不完全执行的行为，使得制度无法完整地落到实处，制度的实效必然大打折扣。其二,执行主体避重就轻,对那些重大的且落实过程中有一定难度或阻力的规章制度迟迟不予执行，对那些较为次要的且容易落实的优先执行。这种不分主次、先易后难的行为，也往往使制度在落实的过程中难以达到实际效果。其三,因人情、关系、金钱等原因,制度执行主体在制度执行过程中因人而异,区别对待。这种差别执行的行为往往造成社会不公，引发人们的不满情绪，极易酿成不良后果。(二)变通性执行所谓变通性执行，是指制度执行者在制度执行过程中受多种因素影响，阳奉阴违，自作主张,对原有制度进行某些改变并加以执行。诚如习近平总书记所指出的：“有的人对制度缺乏敬畏，根本不按照制度行事,甚至随意更改制度。”5 这种变通并不是对原有制度的全部改变,而是一种部分的、至少在形式上与原制度保持一致的改变。变通性执行主要有两种表现形式。其一，制度执行者将原有制度进行某些替换,以新的规定取而代之。其二,有的地方和基层在贯彻执行制度时，人为地增加原本没有的内容，使制度目标、调整范围、调控力度超出了原定界限。长期以来，有些地方打着因地制宜、实事求是的幌子,搞特殊化,人为附加一些规定，使原有制度变形走样。变通性执行背离了制度设计初衷，违背了中央精神，妨碍了制度的全面贯彻落实，容易导致制度低效或失效。(三)敷衍性执行所谓敷衍性执行,是指制度执行者在执行制度时,不讲求实际效果,或敷衍了事,或消极应付,或有始无终，使得制度的治理效能在执行过程中大打折扣。敷衍性执行主要表现在三个方面：其一，热衷于形式主义,大搞表面文章。有的地方在贯彻落实制度时，表面上表现得特别积极，或规章制度写在纸上、贴在墙上,或会议一个接一个地开,或文件一件接一件地印发,诸如此类,不一而足。实际上,有的领导干部看似与中央保持高度一致，积极拥护制度的实施，实则缺乏坚定执行的决心，也根本不关心制度执行的实际效果。其二，机械性执行，奉行教条主义。在制度贯彻落实过程中,有的执行主体不能够依据本地方或本部门的特殊情况、具体问题进行具体分析,不能把原则的坚定性和策略的灵活性有机结合起来，不能将执行和创造结合起来，而是采取“拿来主义”,生搬硬套,搞“一刀切”。其三,忽冷忽热，缺乏恒心。有的制度执行者在制度实施的早期会严格贯彻落实,然而随着时间的推移,热情逐渐下降，注意力逐渐转移，在制度执行方面不那么认真了，导致制度执行出现虎头蛇尾现象。有的不能够做到持之以恒,紧一阵子,松一阵，导致制度执行出现某段时间、某个环节的”梗死”“瘫痪”现象。(四)拒绝执行拒绝执行或拒不执行是制度执行不力最突出的表现。从近年来曝光的典型案例来看，有的地方无视国家规章制度，阳奉阴违,胡作为、乱作为，使制度形同虚设。拒绝执行制度这一问题在基层体现得尤为明显。近些年来，有的农村基层干部认为天高皇帝远，对国家有关支农惠农政策及相关规章制度视而不见、听而不闻，大胆妄为，截留私分扶贫救济款、各项惠农补贴以及侵占农村“三资”，影响极其恶劣，人民群众深恶痛绝。比如，2 0 1 8 年1 1 月，湖南邵阳市纪委通报了本地5起截留挪用扶贫资金典型案件,其中,邵阳县蔡桥乡双龙村党支部副书记王某伙同他人，利用职务之便，截留村集体退耕还林补助资金3 万余元。洞口县桐山乡市坪村党支部书记刘某伙同其他村干部挪用村民生态公益林补助资金等12万余元。这些现象和问题的存在就是作为一名国家干部心里只装着自己的利益，而无视制度、拒不执行制度的表现。二、制度执行不力的主要原因制度在执行过程中之所以存在这样那样的问题，原因是多方面的，具体而言，主要有以下三个方面。（一）制度执行的主体和对象素质不高制度的执行最终要靠人去落实，制度的价值通过人的行为体现出来。这里所说的人，既包括制度执行的主体，也包括制度执行对象，即普通民众。制度执行主体和对象的综合素质不高，主要表现在三个方面：一是执行意识不强。有些人对制度的重要性认识不足，制度意识淡漠，对制度缺乏敬畏，无视制度权威。比如,2 0 2 1 年1 1 月，河南修改并通过了郑州市城市道路交通安全管理条例，该条例增加了一项内容：“电动自行车驾驶人和乘坐人员应当一 6 7 一佩戴安全头盔。然而，时至今日，不戴头盔的出行者仍比比皆是。尽管交警加大了盘查力度并采取罚款等措施，但是不少民众置若罔闻，甚至宁愿接受处罚。再比如大家熟知的中国式过马路问题。民众明明知道闯红灯是不对的，但是很多人抱着法不责众的心态，大摇大摆地过马路。中国式过马路问题不仅暴露了有些人的素质低下，也从一个层面反映出部分人的制度意识淡漠。二是执行意愿不强。现实生活中,有的执行主体受金钱、关系、情感等因素的影响,抱着“多一事不如少一事”“拿人家的手短,吃人家的嘴软”“有权不用，过期作废”等思想观点，严格落实制度的念头不是那么强烈，这也是制度在执行过程中变形走样的重要原因。三是执行能力不足。有的执行主体才不配位，工作中缺乏执行所需的组织、沟通、协调能力，以至于面对出现的新情况、新问题时束手无策。6 有的对制度了解团图吞枣，不能准确把握制度的精神实质、核心要义、内容体系、调控范围、价值目标等，使得制度执行出现偏差。（二)制度执行机制不完善健全的制度执行机制是制度得以全面贯彻落实的关键。就目前情况而言，我国的一些制度执行机制仍存在不完善。其一，监督机制不完善。2 0 1 4 年5月9 日，习近平总书记在参加河南兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话中指出：“很多情况没有监督，违反了也没有任何处理。这样搞，谁会把制度当回事呢?”7 诚然，制度执行一旦缺乏强有力的监督，执行主体和对象往往会在思想上放松警惕甚至产生侥幸心理，行动上慢作为、不作为甚至乱作为。当前，制度执行监督乏力问题仍然较为突出,这与制度执行监督机制不健全不无关系。其二，评估机制不完善。完善的评估机制能够准确把握制度执行的真实情况，避免制度执行偏离正确轨道，并及时发现制度本身存在的问题。目前，制度执行的评估机制尚未完全建立，制度的治理效能未能彻底有效发挥。其三,反馈机制不完善。制度在贯彻落实过程中，执行主体需要通过实践对制度执行情况进行归纳总结并形成书面报告，及时反馈到相关部门,使制度的设计者对制度落实情况有较为详细的了解。一 6 8 一目前,这方面的机制还没有真正建立起来。其四，问责追责机制不完善。对领导干部严格落实制度而言,问责追责是一种强有力的督促和鞭策。在制度执行过程中，只有通过强化问责追责机制，领导干部才会在思想上高度重视并自觉承担起领导责任和监督责任，才不敢玩忽职守甚至带头违反制度。迄今为止，中央已经出台了如中国共产党问责条例中国共产党纪律处分条例等规章制度，就问责追责问题作出明确规定。一些地方也制定了相关条例，就相关领域和行业的责任追究问题进行补充说明。不过，就制度执行而言，目前，这方面的机制尚不完善，须在实践过程中不断充实。（三）制度执行环境不良任何一项制度都是在一定的环境中运行的,制度执行环境对制度执行主体和对象都有着潜移默化的影响。如前所述，制度执行的效果最终取决于人，而人又深受环境的影响。由此可见，制度执行环境的好坏深刻影响制度执行效果。不难想象,在一个领导干部率先垂范、人人遵章守纪的环境中，制度往往能够得以不折扣不扣地贯彻落实，而在一个潜规则盛行、旁门左道肆虐的氛围下，制度往往沦为摆设,根本起不到应有的效用。当前，制度执行环境不良问题依然存在。一是“官本位”禁而不绝。在有的地方，领导干部的意志左右着制度执行情况，人治大于法治。有的制度执行者“官本位”思维根深蒂固，通常按照领导的意图办事而不是按规章制度办事。在他们的心目中,制度是死的，人是活的，制度可以搞变通甚至弃之不用,领导的指示是必须要执行的。在“官本位”作崇的环境中,制度执行效果难免打折扣。二是关系网存在。我国是一个人情社会，关系网无处不在，亲情、老乡情、同学情、同事情等各种人情编织了一张又一张看不见、摸不着而又实际存在的大网。当制度执行者面临情、理、法冲突时,出于关系的原因,极有可能置规章制度于不顾。实际生活中，凡是拉关系、走后门成为一种社会风气的地方，制度执行效果往往不尽人意。三是潜规则盛行。有的地方流行潜规则，解决问题不是靠正规途径、个人能力，而是靠钱、权、色等。在某些人看来,即使他们做了违反规章制度的事情，也可以用金钱、权势等摆平。四是闭塞落后。在某些交通闭塞的偏僻农村特别是老少边穷地区，相当一部分民众的教育程度偏低,孤陋寡闻,思想比较落后，遵章守纪的观念较为淡漠。在这样一个落后的环境中，制度执行起来相对比较困难。三、防治制度执行不力的策略建议针对制度执行不力存在的问题及其原因,要坚持问题导向,多管齐下,标本兼治,采取有效措施,切实提升制度执行力，不断推进治理能力现代化。（一）提高人的综合素质一是强化制度执行主体和客体的制度意识。卢梭曾说过，一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。法规制度的力量不仅来源于其权威性,更来源于民众内心的自觉信仰。思想是行为的先导，一个人内心尊崇规章制度，表现在实际行动中就会严格落实。要做到民众心里有制度，必须强化制度意识。首先，加强理论学习。广大党员干部要多读书、善读书，特别是深入学习党和国家领导人的著作中关于制度的重要论述,深刻了解制度的重要价值,不断增强制度自信，发自内心地热爱制度、尊崇制度、敬畏制度。其次,搞好分类培训。党的十九届四中全会把坚持和完善中国特色社会主义制度作为大会主题并就制度执行作出详细部署，彰显了制度的极端重要性。各个单位和部门的领导人或负责人需要高度重视制度执行方面存在问题，有针对性地挑选业务骨干参加有关制度方面的培训,不断增强他们的制度认同。各级培训机构要与时俱进,在课程设置上进行适当倾斜，专门增加关于坚持和完善中国特色社会主义制度方面的专题。最后,开展宣传教育。充分利用报纸、电视、广播、网络等媒体开展制度方面的宣传教育，提高广大干部群众对制度的重要性以及背景、内容、特征、精髓等的认知。成立由资深专家、政府官员组成的宣讲团，宣讲团成员用通俗的语言科学阐释制度，让广大民众熟悉制度,在此基础上增进情感认同。二是增强制度执行主体的执行意愿。首先，强化宗旨教育,树立以人民为中心的理念。当前,有的领导干部对制度执行心不甘情不愿甚至做出违法乱纪的事情，归根到底在于全心全意为人民服务的宗旨意识不强。因此，必须采取行之有效的措施强化宗旨教育,让他们深刻明白党的性质和宗旨，深刻明白“江山就是人民，人民就是江山”的道理。唯有如此，领导干部才会坚决捍卫制度，维护制度权威。其次,完善奖惩机制，施加压力和动力。一方面，完善考核机制和晋升机制,让那些严格贯彻落实制度的人经济上有甜头、政治上有奔头、生活上有保障。另一方面，完善责任追究制度，对于有令不行、有禁不止,不严格执行制度甚至破坏制度的行为加大惩罚力度。总之，通过正向和负向两个方面的激励与责罚，着力解决制度执行主体意愿不强的问题。（二）抓好“关键少数”制度能否落实落地，领导干部率先垂范、以身作则是关键。习近平总书记指出：“领导干部是党和国家事业发展的关键少数，对全党全社会都具有风向标作用。”8 各级领导干部也是制度执行主体的“关键少数”，他们的一言一行无疑具有显著的示范带动作用。“子帅以正，熟敢不正。”领导干部做制度执行的模范，必然会带动“绝大多数”自觉遵守制度。因此，防治制度执行不力，切实抓好党员干部这个“关键少数”尤为重要。一是强化制度意识。习近平总书记强调：“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率。”9 通过强化理论武装、做好分类培训、加强宣传教育等途径,增强领导干部的制度意识，让遵章守纪的观念在他们的脑海中生根发芽,这是确保制度得以严格执行的前提。二是加强理想信念教育。坚定的理想信念是党员干部的精神支柱和政治灵魂,是其安身立命的根本。通过加强党的思想建设，着力解决世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题。理想信念坚定了，领导干部才会自觉抵制各种诱惑，作制度执行的模范,并同各种违反制度的行为作斗争。三是提高制度执行能力。首先，领导干部要深人学习有关制度，切实领会制度的精神实质、核心要义、内容框架等，做到学通、学透、学一 6 9 一细。其次，领导干部要在实践中不断增加才干特别是组织、沟通、协调、应急等能力。本领提高了，他们才会在贯彻落实制度方面做到心中有数、游刃有余。最后，领导干部要重视并做好调查研究，把握第一手资料，及时看到制度执行方面取得的成绩，及时发现存在的问题，总结经验，以利于进一步完善制度。（三)健全制度执行监督机制习近平总书记强调：“要构建全覆盖的制度执行监督机制，把制度执行和监督贯穿区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理的全过程。”1 0 制度执行监督机制起着鞭策、激励、督促作用，为制度的贯彻落实“保驾护航”，是提升制度执行力的重要保障。一是健全监督机制。完善监督体系，把自我监督同外部监督特别是纪检监察监督、人民群众监督紧密结合起来，发挥监督合力，让制度执行情况暴露在阳光下，让制度执行主体和客体感受到方方面面的压力。进一步发挥巡视巡察利剑作用，把常规巡视巡察和专项巡视巡察结合起来，改进巡视巡察方法，让巡视巡察成为悬在制度执行主体头上的达摩克利斯之剑。加大制度执行的监督检查力度,通过随机抽查、定期检查等方式，强化常态化监督，防止制度执行主体工作解怠并及时发现和纠正偏离制度的苗头性问题。二是健全评估机制。组建专家评估团队，成立专门评估机构，由相关部门牵头，从政府部门、科研单位、大专院校中遂选资深专家组成评估团队。这些专家既可以是专职的,也可以是兼职的,但必须精通业务，熟国家的大政方针特别是对中国特色社会主义制度有比较深刻的把握。为适应形势发展的需要，可以在政策研究室、党校等单位或部门挂牌成立专门评估机构，负责制度评估工作。定期开展评估。政府部门可以定期组织专家通过分析数据、调查研究、展开讨论等方式，对制度发挥作用的情况和效果开展评估，了解掌握制度执行过程中的问题和制度本身的缺陷。制度执行主体、评估专家、专门评估机构在充分了解制度执行情况后，将所掌握的信息全部准确地反馈到有关部门和一7 0 一单位，确保制度的设计者全面了解真实情况并在此基础上及时修订制度，使之日臻完善。三是健全考核机制。改进领导干部考核方式，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用的重要依据。其一，精心设计方案，加大制度执行力在考核中的比重，全面考察领导干部在制度执行意识、意愿、能力以及主体责任、监督责任等方面的表现。其二,注重日常考核,看领导干部是否把贯彻落实制度真正放在心上、体现在行动上，是否做到抓制度执行有始有终、驰而不息。其三,坚持走群众路线，把发言权交给群众、交给基层、交给服务对象。其四,增加民主测评、民意调查、社会公示等环节，推动实现由“官评官”向“民评官”的转变。其五，坚持奖优罚劣，把领导干部执行制度情况与职务晋升结合起来，对那些制度执行情况良好的干部予以激励重用，对那些制度执行情况较差的干部予以惩处。四是健全问责追责机制。加大对制度执行不力的问责追责力度，强化失责必问、问责必严，坚决查处破坏制度的行为。其一,进一步强化领导责任制。各级党委（党组)要加强对本地区本部门本单位问责工作的领导，切实担负起主体责任；各级纪委要履行监督专责，协助同级党委开展问责工作，切实担负起监督责任。其二,严格区分问责对象。对于有令不行、有禁不止的单位或个人，有关部门要展开全面调查，搞清楚全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任主体。其三，严格责任追究。对那些视制度如摆设，执行制度不认真甚至拒不执行制度的领导干部,该通报的坚决通报，该诚勉的坚决诚勉,该组织调整的坚决组织调整。因制度执行不力而造成严重后果，应当给予纪律处分的，要严肃追究纪律责任。其四，健全终身问责制度。对因制度执行不力而严重危害社会的制度执行主体及其负责人，不论其是否调离转岗、提拔或者退休等，都要严肃问责。（四）优化制度执行环境如同种子的孕育生长离不开良好的土壤，制度的顺利运行也需要良好的社会环境。针对当前某些地方存在的“官本位”根深蒂固、潜规则流行、关系网交织等问题，函须采取有效措施，消除不良社会风气的影响，营造风清气正的良好社会生态。一是加强制度的宣传教育。充分利用各地党校（行政学院)及教育基地,开办专题辅导班,对广大党员进行教育；充分利用微信、微博、电视、广播、图书、报纸等新旧媒体的传播作用，适当加大制度的宣传比重；充分利用墙体、横幅、宣传栏、永久广告牌、灯箱广告、公交站广告等载体，在全国范围内开展持久性的制度宣传标语刷写行动。中央及地方成立宣讲团，深入到企事业单位、街道乃至农村，以中国特色社会主义制度为主题，以深人浅出、娓道来、喜闻乐见的方式进行针对性的宣传。总之,通过各种途径，强化对制度的宣传教育，“引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性,坚定制度自信 二是培育制度执行文化。大力培育民主、法治、公平、正义等社会主义核心价值观，通过“强化教育引导、实践养成、制度保障把社会主义核心价值观融人社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。”1 2 大力弘扬忠诚老实、公道正派、清正廉洁等价值观，增强制度执行主体特别是党员干部的政治定力、纪律定力、道德定力、拒腐定力。深人实施公民道德建设工程，推进社会公德、职业道德、个人品德建设，激励社会成员向上向善。开展移风易俗、弘扬时代新风行动，坚决抵制“官本位”“人治”“金钱至上”等腐朽落后文化侵蚀，破除关系学、厚黑学等封建糟粕，狠刹权权交易、权钱交易、权色交易等不正之风。三是构建风清气正的政治生态。严肃党内政治生活,严格执行党的组织生活制度,开展批评与自我批评,努力营造良好的政治局面。严明党的政治纪律和政治规矩，深人开展忠诚教育，严格执行中国共产党纪律处分条例，严肃查处违反政治纪律的行为。健全和完善党和国家监督体系，加强对权力运行的制约和监督，特别是让人民监督权力，让权力在阳光底下运行，把权力关在制度的笼子里。持续开展反腐败斗争，强化不敢腐的震慢,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,标本兼治,着力削减存量，有效遏制增量。参考文献：125910习近平谈治国理政：第3 卷 M.北京：外文出版社,2 0 2 0:1 1 9、1 2 8、1 2 8、1 2 8、1 2 8.3习近平在中央政法工作会议上的讲话 N.人民日报,2 0 1 4-0 1-0 7.4颜纪雄.加强和改进党的建设必须提高制度执行力 J.领导科学,2 0 1 0，（1 5：4-5.6于云荣.素质度、规范度、惩罚度：制度治党执行力的关键 J.领导科学,2 0 1 7,（1 2）：1 2-1 4.7习近平谈治国理政：第1 卷 M.北京：外文出版社,2 0 1 8：6 7.8习近平在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话 N.人民日报,2 0 2 0-0 1-0 9.11本书编写组.党的十九届四中全会决定学习辅导百问 M.北京：党建读物出版社、学习出版社,2 0 1 9：3 3.12习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告 M.北京：人民出版社,2 0 1 7：4 2.责任编辑：雨激一7 1 一