执纪执法指导性案例制度：价值定位、内在逻辑及优化路径.pdf

湖北社会科学 2023年第7期执纪执法指导性案例制度：价值定位、内在逻辑及优化路径摘要：执纪执法指导性案例制度是促进各级纪检监察机关精准执纪执法的重要制度创新。该项制度具有弥补制定法固有的局限、推动执纪执法活动的精准化与规范化、促进纪检监察规范体系的宣传普及等重要价值。作为一项崭新的纪检监察制度建设成果，执纪执法指导性案例制度内含着对中国古代判例传统的继承和创新的历史逻辑、拓展了监察法治实现路径的现实逻辑、制度性权威与智识性权威的双重作用实现机制的理论逻辑。从制度运行现状来看，执纪执法指导性案例制度面临着法治化程度不足以及具体运作机制不完善的困境，需要在宏观上明确其法治化路径，在微观上对执纪执法指导性案例的规范效力、遴选程序、遴选标准、参照适用的具体方法进行优化，为推动纪检监察工作高质量发展提供制度保证。关键词：执纪执法；指导性案例制度；纪检监察；党内法规中图分类号：D922.11文献标识码：A文章编号：1003-8477（2023）07-0144-09喻少如，许柯收稿日期：2023-03-13作者简介：喻少如（1968），男，法学博士，西南政法大学行政法学院（纪检监察学院）副院长，教授，博士生导师（重庆，401120）；许柯（1997），男，西南政法大学行政法学院（纪检监察学院）宪法学与行政法学博士研究生（重庆，401120）。基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“全面依法治国视域下司法行政职能定位及作用发挥问题研究”（20JZD021）；西南政法大学2023年度学生科研创新项目“数字赋能纪检监察的内在逻辑与推进路径研究”（2023XZXS-029）。从“贴例取旨”“据例以决”再到“引例入法”，判例制度虽然在融入成文法的过程中走向了自我异化与消亡，1(p145)但中国古代判例传统却在新时期的法律适用活动中得以重新延续与发展。肇始于最高人民法院与最高人民检察院建立的案例指导制度，司法行政指导性案例制度、公安指导性案例制度、执纪执法指导性案例制度相继面世。无论是为了弥补成文法时代“法的空缺”的弊端，还是在多元复杂社会中力求规范法律适用者的自由裁量权，抑或是“接近正义、寻求和谐”，2(p46)指导性案例借由经验理性实现规范理性，将法律适用者的技艺理性与社会生活的公共理性相结合，已在中国当下的法律适用活动中取得了正当性，进而成为实现中国特色社会主义法治体系“普遍的规范性预期功能”的重要制度保障。中国特色“三法一例”的制定与出台，不仅意味着监察法治化中国模式的逐渐定型与成熟，在理论研究与实务层面也标志着“监察立法论”向“监察解释论”的转型与发展。在此背景下，为贯彻落实二十届中央纪委二次全会关于“持续发布执纪执法指 144导性案例，促进办案质量提升”的要求以及中央纪委办公厅印发的 关于加强和改进案件审理工作的意见 中“提高案件审理工作规范化水平，加强调查研究和业务指导”的规定，中央纪委国家监委案件审理室制定出台了 关于发布指导性案例的工作办法（试行）（以下简称 工作办法），标志着执纪执法指导性案例制度的正式建立。自该项制度建立至今，中央纪委国家监委案件审理室共发布了三批11个执纪执法指导性案例，为学理研究提供了丰富的素材。相比于司法、行政执法领域的案例指导制度，执纪执法指导性案例制度具有纪法双重属性，“展示了权力监督、腐败治理的中国样本”，3(p15)揭示了纪检监察权力的运行规律，有着重要的理论研究价值。一、执纪执法指导性案例制度的价值定位作为一种全新的制度形态，执纪执法指导性案例制度具有明确的问题意识与现实针对性，可以从立法、执纪执法、普法三个层面探究其内在价值定位。（一）立法价值：弥补制定法固有的局限与传统部门法领域不同的是，纪检监察规范体系存在党内法规与国家法律交织、政治话语与法律话语重叠、法内规范与法外规范并存的特点，导致纪检监察领域党内法规与国家法律衔接困难、法规范语言存在模糊性、法外规范膨胀及碎片化等问题。执纪执法指导性案例制度可以综合法律原则、法律解释、政策文件等形式的优势，实现法律调整机制的硬约束与软约束、静态与动态的相洽与协调，实现法律体系自身结构的和谐。第一，纪检监察权作为纪检监察学的基石范畴，4(p16)既具有“纪”的属性，也具有“法”的意蕴，有必要将党内法规引入权力治理机制并实现与国家法律的协调衔接。例如，在追究监察责任时，政务处分法 关于涉案财物处置的方式主要是“没收”“追缴”和“责令退赔”。在追究党纪责任时，中国共产党纪律处分条例 关于涉案财物处置的方式主要是“收缴”和“责令退赔”。如何实现监察责任中“没收”与党纪责任中“收缴”“责令退赔”的衔接，需要相应的规则予以明确。这一问题在2021年指导性案例第2号（夏某违规操办其子婚庆事宜案）中得到了释明。第二，纪检监察规范所承载的政治性功能导致文本语言在模糊性与精确性之间产生了张力，规范效力无法有效转化为实然效力。通过执纪执法指导性案例制度，能够实现政治语言的法律化，发挥立法“确立规则”的作用，弥补法规范的“空缺结构”。例如，通过2021年指导性案例第1号（贺某在新冠肺炎疫情防控工作中搞形式主义、官僚主义问题案）的释明，为纪检监察机关精准认定形式主义、官僚主义问题提供了依据。第三，从充实规范密度向提高规范质量转型的过程中，法外规范必然担当着关键角色，执纪执法指导性案例能够避免“法外规范膨胀”所带来的纪检监察规范之间的矛盾与冲突。例如，纪检监察实践中对于违规摊派行为属于违反廉洁纪律还是群众纪律存在分歧，而相关规定主要体现在 中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定 中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定 等政策文件之中，通过2022年指导性案例第2号（吴某违规摊派案）的释明，为纪检监察机关准确适用 中国共产党纪律处分条例 与 政务处分法 提供了明确指引。（二）执纪执法价值：推动执纪执法活动的精准化与规范化“纪检监察学自产生之日起，就是面向实践，着眼于解决党和国家监督体系和反腐败问题的根本性、基础性问题”，5(p23)这也表明党风廉政建设和反腐败工作是一项专门性事业，需要锻造具有“硬脊梁、铁肩膀、真本事”的纪检监察干部队伍以处理执纪执法过程中遇到的疑难复杂案件。纪检监察干部在执纪执法过程中，并不是机械地适用法律规范，而是创造性地将抽象规则转化为个案规则，这对促进执纪执法活动的精准化与规范化具有重要意义。第一，执纪执法指导性案例制度有助于提高纪检监察干部的专业素养。在执纪执法指导性案例的形成与适用过程中，无论是案例的制定还是适用，都是纪检监察干部自我思考、自我研究、自我总结进而自我提高的过程。这一法律推理活动，不仅是熟悉与适用制定法规则的过程，对于提升纪检监察干部的法律解释、法律推理、法律论证、价值衡量等方面的专业能力也大有裨益。第二，执纪执法指导性案例制度具有统一执纪 145执法尺度的重要作用。纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定 指出，要对全国纪检监察系统在措施使用及监管方面统一标准、统一尺度，推动实现纪检监察工作规范化、法治化、正规化。成文式的政策与法律规定不仅存在制定法的固有缺陷，也囿于纪检监察干部专业判断能力与个体认知能力的差异而实施效果不佳。执纪执法指导性案例不断将“普遍的现象”具化为“个别的现象”，具备了适用的广泛性、规则的具体性、体系的开放性、发展的渐进性等特征，6(p21)是“活的法律”。第三，执纪执法指导性案例制度可以有效约束纪检监察干部的自由裁量权。在新的腐败类型、新的腐败土壤、新的腐败手段不断演变的背景下，7(p44)政治问题和经济问题交织，传统腐败和新型腐败交融，风险挑战和腐败问题关联，纪检监察干部拥有一定的自由裁量权是应对立法迟滞性与腐败复杂性的必然要求。执纪执法指导性案例并不是否定甚至取消纪检监察干部在个案中的自由裁量权，而是要规范自由裁量权的行使，既限制了其个人的偏好与恣意，又实现了法的“规范性预期”功能，为纪检监察干部行使纪检监察权提供了明确指引。（三）普法价值：促进纪检监察规范体系的宣传普及长期以来，囿于“政治机关”的属性定位，纪检监察机关执纪执法工作处于高度保密状态而不对外公开。执纪执法指导性案例由中央纪委国家监委面向全社会公开发布，以案释纪说法论理，间接成为一种新型普法宣传机制，是法治宣传教育的鲜活素材。一方面，坚持党的领导是中国反腐败实践的重要经验，执纪执法指导性案例制度本质上是在党的领导下的“法律见解控制机制”，通过发挥指导性案例以案宣法功能，将党的反腐政策、法律法规精神以案例形式表达出来，降低了公职人员理解纪检监察规范的成本，也增强了其对法律有效性的内在体验，进而将公权力的廉洁性、道德性、谦抑性运用作为自身的价值追求与自觉行动。客观上宣传了党中央关于反腐败工作的战略动向，有利于通过指导性案例及时把党中央精神、政策策略和执纪执法重点向下传导。另一方面，执纪执法指导性案例的要义在于其说理性与宣教性，即通过个案规范形成的逻辑性、法律规则适用的严密性、价值理念选择的协调性、案例制作过程的民主性，使公民借由指导性案例的公开发布能够深入了解纪检监察机关的办案过程，不再是以“旁观者”的身份面对腐败案件，而是以“虚拟参与者”的身份投身于案件的处理之中，增强了全社会对党领导下的反腐败国家战略的认同。二、执纪执法指导性案例制度的内在逻辑中国特色执纪执法指导性案例制度区别于判例法国家的司法判例制度，也不同于既有司法领域的案例指导制度，其具有不同的历史逻辑、现实逻辑与理论逻辑，体现了中国式监察法治现代化的鲜明特色。（一）历史逻辑：执纪执法指导性案例制度是对中国古代判例传统的继承和创新从中国式法治现代化角度而言，执纪执法指导性案例制度既顺应了两大法系逐渐融合趋势的现实要求，更是回归了法治中国实践的历史传统。正如有学者所言，对传统判例法的全面研究，可以对当今中国如何构建成文法下的判例制度提供一种本土资源上的借鉴。8(p39)在中国古代社会，判例制度与成文法构成了法律体系的“双轨结构”，虽然在“引例入法”的法典化浪潮中，判例被淹没于结构完备、形式严谨的成文法体系，但以例为基础形成的“比类”或“类比”思维的司法技术却影响深远，解决了成文法形式下不能穷尽社会各种情势的问题，形成了以制定法为主与以判例法为辅的有机结合的“混合法”法律样式经验。9(p161)在此种法律结构与判案思维的影响下，中央纪委国家监委将执纪执法实践中具有指导性意义的案件进行类型化整理，提炼与阐释了执纪执法要旨、政策策略把握、定性量纪理由、纪法条规适用等内容，使纪检监察干部可以通过“类推”和“比附”等判例思维解决执纪执法过程中情理、法理、政理的矛盾与冲突。中国古代长期存在的判例传统经由创新性转化成为推动纪检监察工作高质量发展的重要抓手。面对具有鲜明中国特色的执纪执法指导性案例制度，理论研究者与实务工作者常常会有这样的疑问：为什么执纪执法指导性案例没有西方判例制度下的显性权威效力？普通法系的判例制度和大陆法系的案例指导制度对“遵循先例”这一原则是 146否有不同的理解？如欲寻求合理解答，必须准确把握中国古代判例传统的生成背景与制度环境，必须深刻理解中国古代判例制度与英美法系判例法存在显著区别背后的历史逻辑。尽管中国古代出现了大量的经典判例，但大一统国家的历史背景决定了“例”相对于“律”的次要性地位和辅助性作用，无法获得制定法式的强制性效力。此外，区别于以英美法系为代表的判例法传统国家“遵循先例”的司法裁判特征，根植于中国法治传统的执纪执法指导性案例有着自身的价值取向与问题意识。基于党政合署的办公体制与上下级纪检监察机关间的领导与被领导关系，与“遵循先例”背后所依靠的理性正确性不同的是，执纪执法指导性案例中的“指导性”还蕴含着“监督”“管理”“领导”的权威正确性，是纪检监察一体化的体制逻辑在该制度中的延伸，根本目的在于进一步加强中央对地方监察工作的领导，形成“全国一盘棋”的工作格局。10(p59)（二）现实逻辑：执纪执法指导性案例制度拓展了监察法治的实现路径长期以来，传统的法治观念总是将法治与立法等同起来，其核心表征就在于具有浓厚的法典化情结，认为“一种理性的社会生活秩序的基础，或许可以通过一种全面的法律规则的新秩序予以有目的的奠定”。11(p163)在健全纪检监察规范体系过程中，有学者就主张“我国需要制定一部 监察法典 以推进监察法治建设”。12(p121)执纪执法指导性案例制度的出现是对此种“国家主义法律观”的补充和修正，能够打破纯粹主观理性建构式的立法模式，可以将指导性案例所形成的个案规范作为国家立法规则的有益补充，在合适时机还可以经由提炼与总结将其上升为正式立法规范，实现“权威经验”的高度契合与双向互动。缓解纪检监察权有效运行面临规范体系稀薄的现实窘境，13(p14)加强“粗放型”条款的阐释力度，实现纪检监察规范适用上的确定性，推动执纪执法的规范化与精准性，成为执纪执法指导性案例制度的现实逻辑。例如，监察法 将对公职人员道德操守情况进行监督检查规定为监察委员会的法定监督职责之一，但并未有清晰的适用指引，14(p111)未来需要颁布相关的指导性案例来释明该问题。监察法治的核心要义之一即监察权的有效运行需要依据党内法规与国家法律两种规范体系，以政党法治与国家法治双重模式来为其“定规矩、划界限、追责任，确保所有监察活动在法治轨道上运行”。15(p86)在绝大多数公职人员具有党员身份的情况下，公职人员不廉洁行使公权力的行为往往是违纪与违法并存，决定了执纪执法活动必须同时适用党内法规与国家法律，并做到二者的协调与衔接。在成文法体制之下，党内法规也具有法典化的趋势，16(p115)但此种规则中心主义或立法主导型进路无法灵活应对执纪执法工作中党内法规与国家法律相互衔接的现实要求。执纪执法指导性案例能够通过对个案的提炼、总结与反思，对党内法规与国家法律的适用提供指导性规则，具有协调党内法规与国家法律的特殊作用，有效化解了执纪执法领域内两套不同性质规范衔接难的现实困境，拓展了监察法治的实现路径。比如，2021年指导性案例第 6 号（崔某骗领财政惠民惠农补贴资金案）就对“具有中共党员身份的公职人员既违纪又违法时，如何匹配适用党纪、政务处分”提出了指导性规则。（三）理论逻辑：执纪执法指导性案例制度的双重作用实现机制执纪执法指导性案例制度具有特殊的作用实现机制，根源于其所拥有的制度性权威与智识性权威，构成了该项制度的理论逻辑。与司法指导性案例主要依靠智识性权威发挥作用不同，执纪执法指导性案例在拥有智识性权威基础上，更加强调制度性权威的作用。制度性权威体现在“监察体制改革以 合 为基本方向定位，其构建了一体化腐败治理体制并创立形成了新的国家权力类型”，17(p143)智识性权威体现在指导性案例本身所具有的价值典范性以及纪检监察职业共同体对公平和正义的心理诉求与职业特质。一方面，纪检监察一体化组织体制是执纪执法指导性案例制度作用实现的制度性权威。国家监察体制改革不仅在纵向上产生了各级监察委员会，也在横向上与各级纪律检查委员会合署办公，蕴含着“从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势”18(p84)的深意。具体到执纪执法指导性案例制度，此种领导权体现在只有中央纪委国家监委才有权对“执纪执法要点”“指导意义”等进行提炼 147和总结，各地纪委监委只有推荐权，而非“最后的作者”。制度性权威的效果在于使纪检监察干部在执纪执法中排除自身的考量，既能够规范其自由裁量权，也能够统一全国各级纪检监察机关的执纪执法尺度，保障了执纪执法指导性案例制度的效力实现。另一方面，指导性案例本身的价值典范性以及纪检监察职业共同体对公平和正义的心理诉求是执纪执法指导性案例制度价值实现的智识性权威。执纪执法指导性案例经过不断凝练与层层筛选所形成的“个案规范”因为内容的正确性与价值的引领性而对纪检监察干部的执纪执法活动具有了相应的拘束力。同时，在依法反腐的逻辑理路之下，法治所蕴含的公平正义理念成为反腐败的价值追求，确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘成为纪检监察干部的使命担当，也构成了纪检监察职业共同体的心理诉求。这也是监察官法 中国共产党纪律检查委员会工作条例 均将“忠诚干净担当”作为纪检监察干部职业伦理的内在缘由，也是二十届中央纪委二次全会将纪检监察干部队伍定位于“纪律部队”，并要求其“不信邪、不怕鬼、不怕压”的原因所在。纪检监察干部的此种职业伦理会潜移默化地驱动其将指导性案例中的核心要旨转化为执纪执法工作中的实际行动，使追求执纪执法指导性案例所拥有的理性权威性成为其主体自觉与职业道德。区别于司法指导性案例，执纪执法指导性案例的智识性权威还来源于党内法规与国家法律的双规法治结构，更深层次地内含于依规治党路径下中国共产党人自我革命精神的使命崇高感与道德引领力。三、执纪执法指导性案例制度的现实困境在现行立法体制之下，执纪执法指导性案例所创设的个案规范既不属于“监察法规”抑或“监察解释”，又难以实现“规则续造”的立法功能，处于夹缝中求生存的尴尬境地。遵循监察法治完善“良法”与追求“善治”的目标逻辑，需要在系统审视该项制度运行所面临的现实困境基础上，结合其价值定位与内在逻辑对其进行体系性优化。（一）执纪执法指导性案例制度的法治化程度不足监察法 只是“一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”，19(p155)此种“缓不济急”特征导致诸多重要制度缺乏法律依据，由各级纪律检查机关单独或者与同级监察委员会联合制定规范性文件予以填补。20(p74)中央纪委国家监委案件审理室研究起草了 工作办法，对指导性案例的标准、内容、体例、编写要求、发布程序等作了大致规定。相比于 人民法院组织法 人民检察院组织法 对“两高”指导性案例发布权的明确规定，执纪执法指导性案例制度存在“先天不足”，既无法在形式上取得合法性地位，更无法在纪检监察领域获得监察法渊源所带来的规范性效力。正如有学者所言，“案例指导制度的实施缺乏法源性保障，制度实施的效果不尽如人意”。21(p71)执纪执法指导性案例制度法治化程度不足会带来制度合法性欠缺、制度实效难以彰显等问题，会在深层次上影响中国特色纪检监察制度规范体系的理想图谱。此外，执纪执法指导性案例具有创设“个案规范”的功能，并通过示范效应带来普遍拘束力，如何防止执纪执法指导性案例制度成为纪检监察机关突破法治底线的便宜手段，防止法外设权现象的产生，需要从法治层面予以宏观考量与缜密谋划。（二）执纪执法指导性案例的效力模糊“在我国，指导性案例的效力问题是案例指导制度建构中的核心问题，也是最为困扰司法实务人员和学者的难题。”22(p116)确定执纪执法指导性案例的效力不仅关乎该项制度本身所能够取得的实效，还涉及纪检监察干部在能够参照而没有参照指导性案例时的责任承担问题。工作办法 规定，各级纪检监察机关在办理同类案件、处理同类问题时，应当参照指导性案例，如何理解“应当参照”的内涵成为破解效力难题的关键。综合学界的研究成果以及指导性案例制度本身的特质，可以得出三种不同的结论：第一，执纪执法指导性案例具有事实上（非正式）的拘束力。此种事实上的“指导性”是因为还没有得到正式法律的“合法性”确证，但其效力要强于一般意义上的参考性内容，又明显弱于普通法国家判例所拥有的拘束力。如果纪检监察干部在处理类似案件时没有参考指导性案例的要旨，则会面临案件质量评查、复审复核、申诉程序中被撤销等负面评价的危险。23(p10)第二，执纪执法指导性案例具有法律上（正式）的拘束力。在国家监察委 148员会法定的监察解释权缺位的现实窘境下，为了缓解立法的原则性带来的法律适用过程中的弊端，由执纪执法指导性案例发挥监察解释的类似作用，24(p97)从而赋予其法律上的拘束力。第三，执纪执法指导性案例具有制度上的拘束力。此种理解根源于指导性案例的制度性运作过程，即遴选案例的典型性、案件效果的综合性（政治效果、法律效果与社会效果）、遴选程序的层级性、遴选方式的行政性等方面，使得指导性案例具有了超越个案的溢出性效果。在具体确定指导性案例的规范效力时需结合该项制度的创设背景、目的等因素进行缜密的考量。此外，执纪执法指导性案例由标题、案例号、关键词、执纪执法要点、基本案情及处理结果、指导意义及相关条款等七个部分组成，在具体适用时，是应当把整个案例视作整体而全部赋予其规范效力，还是只有执纪执法要点、指导意义等个别部分有效，均需进行明确。（三）执纪执法指导性案例的遴选程序与标准需要进一步优化工作办法 规定，执纪执法指导性案例的遴选采取自下而上的“推荐审议报批发布”程序。其中，全国各级纪检监察机关均有权报送建议稿，中央纪委国家监委案件审理室负责修改与审议。案例遴选程序的主要目的在于将优秀的案例推荐出来，防止“带病”入选，目前来看还存在以下问题：第一，广泛征求意见有利于提升制度的公信力和专业性，而执纪执法指导性案例的遴选程序中缺乏纪检监察机关的征求意见程序；第二，前三批执纪执法指导性案例均通过新闻网站发布，形式上有利于达到政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一，25却内在地损害了执纪执法指导性案例制度的权威性，需要建立更为权威和规范的发布机制；第三，通过对前三批指导性案例的分析可知，只有第一批指导性案例聚焦违反中央八项规定精神典型问题，第二批和第三批指导性案例的主题较为分散，需要通过类型化思维，对每一批指导性案例的主题选定与每一个具体案例的遴选标准进行明确；第四，随着发布的指导性案例越来越多，相关纪检监察规范修改后，先前发布的指导性案例势必会丧失“指导性”，需要通过定期清理程序实现指导性案例的推陈出新。（四）执纪执法指导性案例“参照适用”的方法不明确工作办法 规定，要发挥指导性案例对于办理同类案件、处理同类问题的指导作用，最关键的问题是纪检监察干部在具体的执纪执法活动中如何判断执纪执法指导性案例与待处理案件之间的相似性？在最高人民法院发布的司法指导性案例参照适用的方法上，主要分歧在于对裁判要点的参照方式。绝对说认为法律适用者不能自行对裁判要点作出扩大或者限缩解释，要不全部适用，要不全不适用，裁判要点应当作为排他性判决理由。26(p33)相对说认为，“裁判要点作为可援引的对象仅仅具有 初显优先性，裁判要点只是一种 未完全理论化 的协议”，27(p161)仍要在事实比对与理由权衡的基础上加以选择适用，而非将其固化为另一种形式的成文法规则。具体到执纪执法指导性案例，执纪执法要点与指导意义这两部分发挥着类似司法指导性案例中裁判要点的功能。以2021年指导性案例第1号（贺某在新冠肺炎疫情防控工作中搞形式主义、官僚主义问题案）为例，执纪执法要点旨在对整治形式主义、官僚主义的必要性以及实际执纪执法工作中的难点进行释明，较为宏观和抽象。而指导意义部分对案件处理过程中两种分歧意见的辨析以及如何精准认定形式主义、官僚主义进行了明确，较为微观和具体。执纪执法要点、指导意义以及指导性案例的其他组成部分在类案判断时各自发挥着什么作用？纪检监察干部在执纪执法活动中是否必须对上述部分全部适用，还是可以选择适用？是否可以根据案件的具体情况自行提取执纪执法要点？均需结合纪检监察规范体系的特殊性予以审慎考量。四、执纪执法指导性案例制度的优化路径在普通法实践中，部分超过百年历史的先例仍然被后案法官所援引，28(p66)判例所确立的价值导向与个案规则会产生深远的影响。执纪执法指导性案例制度的合法性需要通过明晰法治路径进而供给法治资源来确立，该项制度的合理性与有效性有赖于科学缜密的制度设计，从而探寻具有中国特色和中国风格的指导性案例制度。（一）明确执纪执法指导性案例制度的法治路径新时期深化国家监察体制改革的核心任务就 149是细化 监察法 的相关规定，进而“健全完善配套法规，制定同监察法配套的法律法规，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”。29国家监察体制改革后，“作为国家机关的监察机关与执政党的纪检机关合署办公，约束党的纪检机关的党内法规同时也约束监察机关”。30(p1-2)在此背景下，中央纪委国家监委联合制定了党内法规性质的规范性文件即 工作办法，有效推进了纪检监察工作的规范化、制度化。然而，如欲强化指导性案例的效力，巩固其在执纪执法实践中的地位和实际效果，就必须赋予该项制度更高层面的合法性。一方面，建议国家监察委员会制定 执纪执法指导性案例工作条例。监察法规作为反腐败法律法规体系中的重要组成部分，不仅可以实现该项制度从“权力输出型”向“权威生成型”的转型，也可以强化执纪执法指导性案例的法定效力，巩固其在执纪执法实践中的地位和效果。另一方面，待日后合适时机，在 监察法 中增设“国家监察委员会可以发布执纪执法指导性案例”的职权条款，发挥“监察委员会组织法乃是各级监察委员会得以成立和开展工作的法律依据”，31(p14)为其行使该项职权提供合法性与正当性证明的功能。（二）明确执纪执法指导性案例的规范效力从规范含义来看，“应当”与“参照”之间存在着天然的逻辑割裂：“应当”更强调强制性效力即应为、必为与当为，而“参照”则侧重于内在实效性即可为、能为。我们不妨如此理解“应当参照”的规范内涵：中央纪委国家监委对其所发布的指导性案例的拘束力进行了自我确证，各级纪委监委在没有相反的事实与依据的前提下，遇到“同类案件”必须依照指导性案例进行“同样执纪执法”，而非仅仅具有指导性意义。其规范性效力既来源于上下级纪委监委的“领导与被领导”的组织权威与“内在控制力”，32(p51)也根源于执纪执法指导性案例所具有的理性正确性，也有 工作办法 等党内规范性文件的合法性证成。在此意义上，遵守执纪执法指导性案例所确认的具体规则与要求，不仅是纪检监察干部的法律义务，更是源于实现纪检监察工作高质量发展的内在道德要求。更进一步讲，赋予执纪执法指导性案例系统内部的强制性效力，目的是通过对案例的运用能够完善纪检监察规范体系，提高纪检监察干部法律适用能力，增强上级纪委监委的领导与监督效能，进而提升纪检监察工作对于实现中国式现代化的整体功效。结合执纪执法指导性案例的体例结构与具体内容，“执纪执法要点”与“指导意义”是经过抽象加工后的规范表述，只有这两部分才具有现实的规范效力与参照意义，其他部分应当作为是否适用指导性案例的判断依据。（三）优化执纪执法指导性案例的遴选程序“指导性案例的生成方式除了 自上而下的规训 还包括 自下而上的自然生成”，33(p141)这也是建构理性主义与进化理性主义交织的结果，即指导性案例所形成的特定法秩序不仅需要制度性的主观建构，还有赖于理性主体之间的平等交流与协商，以此实现指导性案例选取程序上的“择上而从”与选取内容上的“择名而从”相结合。34(p24)第一，将全过程人民民主理念有效融入执纪执法指导性案例的推荐程序，体现纪检监察制度的人民性价值追求。35(p83)在参照最高法与最高检指导性案例遴选程序的基础上，可以将执纪执法指导性案例的遴选方式分为三种：一是自上而下的选择程序，即由中央纪委国家监委在全国范围内以抽查案卷、座谈交流等行政性方式选择符合特定要求的案例；二是自下而上的报送程序，即通过常态化报送机制的建立，由各地纪委监委围绕执纪执法工作中的热点、难点与焦点问题，将具有实践指导意义的案例建议稿报送至中央纪委国家监委；三是特定主体的推荐程序，即由特约监察员、基层监察联络员将实际履职过程中所参与的优秀案例通过特定程序推荐到中央纪委国家监委。第二，建立执纪执法指导性案例的三级审查程序。在征集、报送与推荐程序所形成的建议稿基础上，中央纪委国家监委案件审理室负责案例的再次编校、审查工作，之后将案例分送监督检查室、审查调查室、党风政风监督室等业务部门进行专业审查。对于一些重大疑难复杂或者新类型案件，必要时可以召开专家论证会进行论证。经过上述审查程序之后，由中央纪委国家监委报送国家监察委员会全体会议审议决定。第三，建立执纪执法指导性案例公布程序。监察工作信息公开制度是当代监察法治发展的一个基本品格、基本趋向和基本原则，36(p64)通过有组织、150有计划地构建案例公开发布机制，对内可以发挥指导性案例统一量纪幅度、条款适用、政策把握的功能，对 外 可 以“增 强 党 内 法 规 的 社 会 普 及 成效”，37(p190)充分彰显了当代监察法治的民主品格与开放理念。此外，对于一些总结办案经验教训以及不宜公开发布的指导性案例，可以在系统内部发布，为执纪执法工作提供警示与红线。同时，需要建立国家监察委员会公报制度，经国家监察委员会全体会议审议通过的指导性案例以国家监察委员会公报的形式予以正式发布，从而赋予该项制度更为权威的制度载体。第四，建立执纪执法指导性案例定期清理程序。指导性案例的效力大小以及作用机制并不完全取决于特定权威机关的肯定或否定，也依赖于执纪执法实践主体所形成的“自发秩序”。由此，建立指导性案例定期清理程序可以将长期没有被适用，与现行纪检监察规范体系相悖以及事实认定或法律适用存在明显缺陷而失去“生命力”的指导性案例通过明示的方式予以清理，这是“协调法律体系稳定性与灵活性的重要桥梁”。38(p191)（四）确立执纪执法指导性案例的遴选标准执纪执法指导性案例可以分为四种类型，每一类型的案例代表了特定的遴选标准。一是规则创制型指导性案例。之所以能够在成文法体制下产生指导性案例制度，就在于指导性案例所具有的“法律续造”功能可以弥补立法的不足。正如有学者所言，我国的案例指导制度“是以规则为中心的，是一种规则形成机制”。39(p79)针对立法中的缺漏以及兜底性条款，中央纪委国家监委可以通过对指导性案例中“指导意义”的归纳与总结，形成新的执纪执法规则。二是警示约束型指导性案例。对公职人员开展思想道德教育和警示教育属于监察委员会廉政教育职能的范畴，通过发布特定的指导性案例，可以发挥廉政教育“查处一案、警示一片、规范一方”的治本功能。三是工作指导型指导性案例。腐败行为往往具有阶段性特征，腐败手段经常翻新升级与更新变异，而纪检监察干部在业务知识、工作能力等方面常常感到“本领恐慌”。除了日常的专业训练与理论研究，通过学习和适用指导性案例，可以有效提高纪检监察干部把握政策、监督执纪、做思想政治工作的能力。更深层次来讲，通过工作指导型案例的发布，可以有效强化中央纪委国家监委对于下级纪检监察机关的领导与监督，也是纪检监察一体化组织原则在指导性案例制度中的贯彻。四是法治宣传型指导性案例。此类指导性案例可以将纪检监察规范体系的硬约束转化为公职人员内心的敬畏感、尊崇感，能够让人民群众感受到正风肃纪反腐就在身边，创新了纪检监察规范体系的宣传方式，增强了“双向普及”的良好效果。（五）确定执纪执法指导性案例参照适用的具体方法执纪执法指导性案例参照适用的具体方法本质上是“如何判断执纪执法指导性案例与待处理案件属于类似案件”。40(p84)可以将这个适用过程分为以下几步：第一，通过“执纪执法要点”确定待决案件与指导性案例在价值取向上的“一致性”。指导性案例中的“执纪执法要点”通常是对该案例所涉及价值内容的确定性描述，只有待决案件所要解决的问题能够被框定在这一价值体系之中，才具有参照适用的前提。第二，通过“基本案情及处理结果”确定待决案件与指导性案例在事实构成上的“对应性”。在对案件事实进行比对的过程中，需要将定性与定量分析相结合，归纳分析违纪违法行为的表现形态、涉案群体的类别属性、违纪违法后果的轻重程度、处理结果的性质界定等基本要素，进而确定待决案件与指导性案例之间的相似性。第三，通过“相关条款”确定待决案件与指导性案例在规范适用上的“重合性”。一般而言，价值取向基本一致、案情事实基本相似的案件之间，在规范适用上具有很大程度的重合性与一致性。至此，通过对价值取向、案件事实、规范适用的有序判断与类比，基本能够得出待决案件是否应当参照适用指导性案例的结论。五、结语中央纪委国家监委三批执纪执法指导性案例的发布，不仅体现了纪检监察机关希冀通过制度创新推动纪检监察工作高质量发展的探索与努力，也意味着纪检监察学的研究范式必须从“立规论”转向“解释论”。对纪检监察规范体系相关条文与概念的解释和说明间接地促进了纪检监察学科理论体系、话语体系与学术体系的建构与完善。本文对执纪执法指导性案例制度的价值定位、内在逻辑与 151优化路径的研究仍停留在制度表象层面，初步回答了该制度的产生缘由、内在逻辑、制度困境、完善面向等基础性问题，未来需要从以下三个面向开展更为深入与细致的研究：一是执纪执法指导性案例制度的学理面向，主要是指该制度的具体运作对于党内法规解释学与纪检监察学科“三大体系”构建所具有的重要意义；二是执纪执法指导性案例制度统一法律规则的规范面向，主要是指该制度在完善纪检监察规范体系、织密执纪执法制度依据等方面所具有的重要价值；三是执纪执法指导性案例制度推动纪检监察职业共同体建设的实践面向，主要是指通过执纪执法指导性案例的制作、宣传与适用，不断提高纪检监察干部把握政策、监督执纪、做思想政治工作的能力与水平。参考文献：1刘笃才.中国古代判例考论J.中国社会科学，2007，（04）.2房文翠.接近正义寻求和谐：案例指导制度的法哲学之维J.法制与社会发展，2007，（03）.3秦前红.习近平法治思想中的监察法治监督理论J.比较法研究，2022，（05）.4喻少如，许柯.中国特色纪检监察学范畴体系的建构与展开J.廉政文化研究，2022，（03）.5付子堂，张永和，龙大轩，等.优化法学学科体系 创新发展法学理论研究体系J.西南政法大学学报，2023，（02）.6刘作翔，徐景和.案例指导制度的理论基础J.法学研究，2006，（03）.7李辉.当前腐败新动向的核心特征与治理之策J.人民论坛，2021，（22）.8胡兴东.判例法传统与中华法系J.法学杂志，2012，（05）.9张本顺.论中国古代判例法的风格、成因及其现代意义J.湖北社会科学，2009，（07）.10覃春娥.如何把握好监察机关上下级领导关系加强上级监委对下级监委的领导J.中国纪检监察，2018，（10）.11德 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