政府与平台型企业合作模式及其风险管控研究论纲——基于数字治理的视角.pdf

第 卷 第 期 年 月湘 潭 大 学 学 报(哲 学 社 会 科 学 版)().政府与平台型企业合作模式及其风险管控研究论纲 基于数字治理的视角王张华(湘潭大学 公共管理学院湖南 湘潭)摘 要:随着人类社会迈入数字化发展和数字化治理交叠的新时期平台型企业逐渐成为数字治理生态中最为活跃的行动主体 政府与平台型企业之间的合作互动变得越来越频繁和深入构成了数字时代国家治理最为显著的特征 从“共建共治共享”的理论逻辑出发搭建政府与平台型企业之间“合作共建 协同共治 价值共享”的合作行动框架与“三元互动 双层耦合”的风险分析框架 探讨政府与平台型企业合作的理论诱因、现实动力和实践机制通过对典型领域的分析归纳出政府与平台型企业合作的主要模式 在此基础上揭示数字治理领域政府与平台型企业合作的潜在风险协调政府、企业和公众共同参与构建合作风险的整体性防控策略关键词:数字治理政企合作平台型企业风险管控中图分类号:文献标识码:文章编号:()目前政府、社会与企业共同参与数字社会治理的趋势日益加强 大型科技企业尤其是互联网平台型企业逐渐在数字化发展与治理过程中扮演着重要的角色 随着政企合作程度的逐渐加深平台型企业逐渐成为数字治理实践中重要的合作力量和参与主体 然而值得注意的是平台型企业的技术能力与优势使其在与政府合作中拥有了更多的话语权和“议价空间”给政府监管和公共治理本身带来了新的挑战与风险 为此在防范化解重大风险的背景下加强对数字治理领域政府与平台型企业合作的风险管控对加快数字化发展、建设数字政府和数字社会而言具有非常重要的理论价值和现实意义一、相关研究回顾与议题建构随着人类社会开始迈入数字化发展时代政府与平台型企业合作(下文简称“政企合作”)逐渐成为大数据智能时代数字治理研究的热点议题 政府与企业的关系一直是现代国家不可回避的问题整体上经历了一个由“分离”走向“合作”的演进历程进入数字时代由于数字治理理念和新一代信息技术的共同作用国内外数字治理实践活动中的政企合作开始逐渐增多 平台科技型企业成为数字治理生态中的重要行动主体 数字化转型中政府与企业的合作领域扩展 如数字政府建设、城市大脑、数据治理、重大疫情防控和支付宝 公共服务逐渐发展为一种政企合作型公共治理 政企合作实践也受到诸多因素的影响和制约公私部门间 合作项目的成败取决于技术、组织和政治等综合因素 如缺乏共同的合作愿景、薄弱的协商决策能力、缺乏尊重和信任等导致合作效率低下制约了公私合作价值的发挥 合同目标的明确性、合理的战略计划、绩效激励体系、技术能力 和自身内部能力 等也是重要影响因素随着合作的深入围绕权力转移及私营部门与公共部门的利益冲突所衍生的潜在风险开始被广泛关注和讨论 一方面权力从政府转移到平台巨头形成进入壁垒威胁政治安全 国家能力和权威遭遇削弱 平台拥有更多数据和更强的打击力量能将政府的喉舌消声 此外由于平台数字掌控能力优于国家容易衍生出垄断性的“超级权力”造成监管俘获 导致政府权力在公共治理领域“失效”另收稿日期:作者简介:王张华()男湖南株洲人博士湘潭大学公共管理学院讲师、硕士生导师 基金项目:国家社会科学基金项目“数字治理视域下政府与平台型企业合作模式选择及其风险管控研究”()一方面大型平台企业私自采集个人信息用以获利给公众造成困扰 使个体处于相对弱势的限制性参与地位 有着私营资本裹挟“公共意志”的潜在可能 给公共参与和自由表达等造成困境 为此应当不断完善数字治理领域政企合作的法律保障加强对大型互联网平台巨头的监管 限制和规范超级平台强大的政府公关活动 等等总的来看学界关于数字治理领域政企合作的相关研究为本文的展开提供了丰富的知识洞见但现有研究缺乏从合作视角去探讨风险问题以及对政府与平台型企业在不同合作模式下的风险关注不够仍有可拓展和深入之处:一是研究对象上对“平台型企业”的属性差异及其治理影响关注不够现有研究多从一般化的企业组织属性出发讨论政府与企业关系忽视了“平台型企业”作为合作主体的特殊性 二是研究视角上多从传统“管理式”视角讨论政企关系 现有研究较少将企业作为“治理者”对待偏重从“治理者”和“被治理者”的视角来探讨政府与平台型企业的关系 三是研究内容上多从单一主体或单一模式视角讨论风险 忽略了政府与平台型企业合作行为的耦合性和多样性及其合作影响的外溢性(超越政府或企业单一主体产生复杂的社会影响)鉴于此立足数字社会背景下数字治理实践中政府与平台型企业合作互动日渐深化的趋势构建本研究的议题框架:第一阐明政府与平台型企业合作的理论基础搭建政府与平台型企业合作风险的“三元双层”分析框架第二回答什么因素驱动政府与平台型企业展开合作及其具体的实践机制第三通过对典型领域的分析梳理政府与平台型企业合作的主要模式第四对政府与平台型企业合作进行风险分析进而探讨政府与平台型企业合作的风险管控策略二、数字治理视角下政府与平台型企业合作的理论基础与风险框架政府与企业的关系是现代国家治理难以回避的话题因为“政府和企业是现代社会两大最有力量的公共机构两者之间的关系从合作到竞争从友好到对立”数字治理是从属于国家治理的概念范畴应当从当代国家治理理论谱系中去找寻解释数字治理中政府与平台型企业合作的理论想象探讨数字治理中政府与平台型企业合作的互动逻辑(一)共建共治共享:政府与平台型企业合作的理论基础“共建共治共享”本质上是强调改变传统社会治理模式从基本依据、实践指向和根本目的三个层面对现代社会治理格局作出了顶层战略设计是一种与传统西方合作治理、协同治理等理论有着本质区别的理论构想 数字时代的社会治理应当由政府、社会、市场等社会主体共同参与形成治理合力因此从“共建”“共治”“共享”的基本内涵和内在逻辑出发 构建政府与平台型企业之间“合作共建 协同共治 价值共享”的合作框架第一合作共建是政府与平台型企业合作的基本依据“共建”是指科学合理的社会治理格局由全体社会成员集思共创、社会治理格局由社会成员群策构建侧重对社会治理制度和治理体系的共建让政府、企业、社会组织、群众等主体在党的领导下都广泛参与社会治理是现代社会治理必须遵循的基本要求“共建”蕴含着从制度和体系层面阐明平台型企业参与数字社会治理与政府等其他社会主体展开合作治理的可能改变了传统治理模式和理念下企业只能作为“被治理者”的角色重新设定和肯定了企业作为重要的社会治理主体的角色和功能第二协同共治是政府与平台型企业合作的行动逻辑“共治”是指社会治理体制机制的良性运行依赖社会成员共同维系、联动融合、协同推进与传统治理模式不同的是数字时代的治理更多是由技术要素诱发和驱动的数字技术展现出了极强的塑造社会治理实践的能力也引发了社会治理主体间关系的重塑 从技术的发展历史来看技术的创新往往最先在市场领域或生产部门涌现或者说技术创新最先是在私营企业组织发生随后不断扩散至社会各个领域最终被公共部门所吸纳这种演化历程在数字时代尤为明显 可以说数字技术的创新扩散推动着科技企业自然而然地介入社会治理更加需要政府同掌握新兴技术和技术人才的平台型科技企业展开合作以获得推动社会治理变革的重要力量第三价值共享是政府与平台型企业合作的目标遵循“共享”是指社会治理资源、利益和秩序“红利”的共创共享是社会主体持续发展的必然需求 数字时代背景下高度复杂和不确定性的社会环境需要政府、企业和公众等社会主体之间通力合作、共同参与最大化地消解这种不确定性和复杂性实现社会价值的共创共享 在这种情形下政府与平台型企业的合作也必然内含着对“价值共享”的目标追寻 可以从两个方面加以理解:一方面强调公共利益和公共价值的共创共享要求平台型企业主动承担起社会责任创造社会价值改善社会福祉另一方面稳定的社会秩序同样为科技型平台企业的发展创造了客观条件 从这种意义上看平台型企业通过与政府的合作承担起了增益公共价值的责任同时又拓宽了自身的发展空间(二)风险框架:“三元互动 双层耦合”的逻辑结构从“政府 公众 企业”三元互动和“权力 权利”双层耦合的视角出发(见图)分析政府与平台型企业合作的风险 在此基础上基于合作过程的动态属性揭示合作风险生成的“三元双层多阶段”特征探索立体化、多层次、多阶段的风险管控体系.“政府 公众 企业”三元互动 数字治理最为显著的特征就是人工智能、大数据、区块链等数字技术的深度应用 数字技术深度应用给数字时代的国家治理打上了深深的技术烙印带来了社会主体间关系的系统重塑 有学者指出数字技术所引发的不仅是一场科技革命更是一场深刻的社会治理革命 政府与市场、政府与公民间关系及互动方式将被显著重塑 这样来看数字治理生态体系的关键行动者主要应当包含政府、市场和公民三类主体具体到本研究的场景即重点分析平台型企业及其与政府和公众之间的互动关系 政府、平台型企业和公众三者之间有着不同的价值目标呈现出不一样的行动逻辑 正是由于主体之间价值追求和行动逻辑上的差异和潜在冲突才会衍生出合作互动的潜在风险政府（权力）（权利）公众（权利）企业企业（权力）（权利）政府公众（权力）图 “三元互动 双层耦合”的合作风险分析框架如果从主体之间的两两互动关系来进一步理解可以概括出三类关系:一是政府与平台型企业互动 两者之间有着目标追求的差异政府的行为逻辑更多是基于公共利益的目标诉求而平台型企业作为一类市场主体更多是追求利润的最大化实现资本的不断保值增值 二是政府与公众互动 在中国的治理语境下“以人民为中心”是当代政府治理的价值追求公众的利益诉求和满意度是政府合法性的唯一来源也是衡量其成功与否的唯一标准从这种意义上说公众的利益得失是考量政府与平台型企业合作的关键性指标 三是平台型企业与公众互动 在三者的互动合作场景下企业与公众的关系往往容易被忽视通常被隐藏在政府与企业的互动关系之中 从具体实践来看平台型企业通过与政府的深度合作开始获得一定的社会治理权限形成所谓的“准公共权力”这种权力形态如果不加以限制极易侵蚀异化公共权力和公众利益带来新社会治理风险.“权力 权利”双层耦合 现代风险治理理论主要分为权力和权利两种视角 隐含着将风险简单划分为权力风险和权利风险来加以对待的趋向 事实上机械地将风险概括为权力和权利两大类别可能主观地忽视了权力与权利之间的内在联系即权力与权利之间存在着一种“你中有我我中有你”的耦合状态 在数字治理时代政府治理的衍生风险愈发难以用“权力”或者“权利”来单一定义或标签权力风险与权利风险往往相伴而生二者相互融合的趋势也越来越明显 如果从二者的差异性出发权力层面强调的是政府、企业在治理活动和服务过程中所拥有的支配性力量权利层面则更加强调数字治理过程中社会主体(公众)的利益获取程度二者有着清晰的指向与边界然而随着政府、企业与公众之间合作互动的加深正在打破这种清晰的边界 在数字治理的政企合作过程中平台型企业容易依托技术、数据和人才优势获得与政府议价谈判的空间进而获取政府对权力转移的默许和认可使得其在同政府博弈谈判中获得相对优势 问题在于当超大型平台巨头获得政府权限的时候很难确保其不会出于资本逐利的先天诉求而走向淡化政府权威、俘获政府监管之路假若这种情形出现超大型平台巨头可能会依托这种非对称优势从社会中大肆攫取高额利润冲击公众利益进而进一步加剧普通公众的社会弱势地位很显然在政府与平台型企业的合作互动中很难简单地将这种潜在风险视为是政府博弈失败而带来的权力流失或是公众权利受损更为合适的是将“权力”和“权利”共同置放于合作价值考量的动态链条之中共荣共生 因此在讨论数字治理中政府与平台型企业合作风险的时候可能需要从“权力 权利”双层耦合的视角理解和精准识别风险样态三、数字治理视角下政府与平台型企业合作的动力因素与机制构建(一)动力因素数字治理视域下政府与平台型企业合作的动力分为理论诱因和现实动力 一方面就“治理”的意蕴而言数字治理本身就内蕴着多元主体共同参与的制度逻辑同平台型科技企业合作是数字政府治理的内在要求另一方面在数字化发展背景下政府难以独自有效应对复杂的社会问题和形式运用数字技术驱动治理变革是数字治理的内在逻辑 因此出于对技术及资源的现实需求需要政府与平台型企业之间进行优势互补.理论诱因 数字治理是在政府主导下企业、社会组织、公民个人等多元主体共同参与公共事务的制 度 安 排 坚 持“以 公 众 为 中 心”的 价 值 准则 以数字化赋能治理体系和治理能力为目标 可以概括出两大典型特征:一是治理主体由“一元”转向“多元”二是治理权力由“集权”转向“分权”整体上是延续和继承了“治理”的内在意蕴和基本逻辑 需要注意的是在中国治理的语境下无论是分权还是主体的多元化都是在党的领导或是政府主导的前提下来讨论的 某种程度上传统的科层治理模式下政府往往扮演着“家长式”的绝对支配性角色对社会事务有着绝对的控制和管理权随着人类社会开始迈入数字智能化时代社会的不确定和复杂性进一步加剧传统政府大包大揽式的理念和方式已经难以适应数字时代的治理变革需要 可以说内在的变革需要和外在的治理压力不断催动着政府寻求治理理念和治理方式的自我变革而数字政府治理内含的技术驱动属性也需要政府积极主动地寻求与平台型科技公司以及其他社会主体间的合作以应对自身在数字社会治理活动中面临的技术缺陷和能力不足问题.现实动力 数字时代人工智能、大数据和区块链等数字技术的深度应用不仅带来了治理工具的革新同时也拓展了政府治理的“问题域”社会事物的复杂性和多变性以及来自经济、政治和社会层面的多维考量驱动着政府与平台型公司合作 现实来看政府与平台型企业之间并非二元对立而应该是相互依存和互为补充的合作关系 一是经济层面的因素 传统治理模式建立在高财政投入的基础之上政府运行成本和社会治理成本长期处于高位状态而财政投入与治理效率却难以达到一个理想的平衡状态高投入不会必然带来高效的治理 从全球范围内的治理经验来看为解决这种投入产出的失衡难题寻求一条与科层治理机制不同的市场化道路成为治理改革的首选方案 事实上市场化的路径依托的是市场内嵌的效率机制在一定程度上缓解了政府治理的投入产出焦虑有效控制了政府的治理成本 二是政治层面的因素 获取政治合法性是现代政府改革的动力之源 政府的合法性通常建立在治理有效性的基础之上传统单一主体的政府治理模式使得政府在很多社会事务的处理上陷入低效直接影响了政府的公信力与权威 如何走出治理失败的泥淖便是现代政府首要考虑的借助社会主体的多重优势对缓解政府治理压力提升政府治理效能而言有着重要意义 三是社会层面的因素 良好的政社关系是现代社会的重要特征也是实现政府治理现代化的前提和基础 同平台型企业合作也是形成数字时代良好政社关系和实现社会治理现代化的现实要求 政府与以平台型企业为代表的社会主体合作不仅有助于提升政府数字治理能力同时也为平台型企业主动承担社会责任推动社会治理变革提供了契机(二)机制构建政府与平台型科技企业的合作需要构建有效的合作机制形成稳定的合作框架实现合作之间的稳定化和常态化建立起更加平等、信任和相互协同的合作伙伴关系 为此需要进一步明晰和探讨合作机制的基本结构及其发展路径.合作机制的基本架构 合作机制是指合作主体为提出、决策、达成、执行、实现合作目标和行为等的规则与制度 围绕合作机制的内涵阐明其功能作用、原则和维度 一是功能作用 有助于协调和解决主体之间的争端和矛盾确保政府与平台型企业合作行为的长效稳定发展是主体间合作得以展开和深入的必要支撑 二是基本原则 公共性原则 任何合作得以展开必然有明确的核心价值原则 与私营部门之间内部合作不同的是公(政府)私(平台型企业)之间的外部合作往往首要考虑的是公共利益其次才是二者之间的共同利益公共性保障是政企之间构建合作机制的首要价值和基本原则 平等互利原则 建立平等互利的合作伙伴关系是数字治理中政府与平台型企业合作的有力保障 具体来看需要打破传统政企合作中政府经常处于优势地位的情况改变政府行政命令式的协调惯习建立起平等对话的沟通渠道 三是维度设计 信息互通机制 合作本质上就是主体之间的信息交互过程信息共享是合作行为的必然要求风险共担机制 合作过程中往往会产生一些利益减损的现象需建立起合作主体之间互信互利共赢的有效机制 利益共享机制 政府与平台型企业合作既要保证公共利益不受损害同时也要确保企业主体的正当利益诉求得到满足.合作机制的构建路径 构建有效的合作机制离不开理念、制度、组织和技术等方面的共同发力第一培育合作型文化 从政府侧来看需要改变过去惯于主导一切的行政理念推动自身行为从“管制”走向“服务”形塑服务型的行政价值理念 从企业侧来看要主动承担起社会责任积极投身于公益事业和社会治理之中主动同政府展开全方位合作 第二加快制度设计 需要进一步从制度上理顺政府与平台型企业的合作关系 明晰二者之间的角色定位 同时从制度上设计出规范政企合作的规章制度使一切合作行为有章可循有理可据 第三搭建组织平台 合作的展开必须依托于稳定的组织形态(类似于议事协调机构)为实现合作主体之间的对话、争议解决以及信息共享提供对话和沟通的组织支撑 第四善用技术赋能 数字时代的政企合作难以回避数字技术例如数字平台直接引发了主体间合作展开的信息交互革命使得主体间信息实时共享成为可能同时推动了合作行为的空间革命可以将主体间的合作对话迁移至虚拟空间实现了合作对话的非在场化四、数字治理视角下政府与平台型企业合作的典型领域与主要模式对合作领域进行类型化概括不仅有助于清晰政府与平台型企业之间合作的样态还有利于描绘出政府与平台型企业在不同领域合作互动的行为逻辑及其影响因素(一)典型领域人工智能、大数据、区块链等数字技术的深度应用是数字治理最为显著的特征 可以说数字治理领域的政企合作难以回避“数字技术”这一具象的载体总体上仍然是围绕数字技术或是数字技术影响等议题展开 如果以“技术”为主轴可以概括出两大典型领域:一是面向技术赋能的合作二是面向技术治理的合作.面向技术赋能的合作 从国家治理的漫长历史来看历史上历次重大的技术变革都或多或少会对国家治理的理念、价值、制度、方式等产生深远影响 从赋能的逻辑来看对数字技术的角色设定更多是一种工具意义上的考量将数字技术视为改善政府治理效率和效能的重要工具 在此种情形下大型平台企业扮演的更多是一种技术供给者的角色围绕着技术创新与技术供给同政府展开互动合作这种合作局限于技术供给与技术应用的互动之中政府与平台型企业的关系是一种边界清晰的技术需求供给关系平台型企业并没有被视为是“治理行动者”的存在而是定位为一种辅助的“参与者”角色 例如政府数字基础设施搭建(智能政务系统、城市大脑运营中心和公共服务平台等)在数字社会快速发展与数字技术加速更新迭代的当下推进数字治理体系和治理能力现代化已经成为国家治理体系和治理能力现代化建设的题中之义完备的数字基础设施是数字治理体系和治理能力的关键性指标 数字基础设施具有很强的高科技属性对政府自身的技术储备和人才条件有着更高的要求 从资源依赖和优势互补的视角来看寻求同科技型平台企业之间的合作推进数字基础设施建设是数字时代政府治理的必然之举 具体而言合作共建数字基础设施借助科技型平台企业的技术优势将技术产品和技术服务供给政府延续的是传统的技术采购思路 在这种形式的合作过程中政府通过招标等其他形式获得政府技术设备的供给资格通常需要充分考虑政府的技术需求特征与成本控制等问题.面向技术治理的合作 技术治理是指针对技术本身及其社会影响展开的治理行为面向技术治理的合作则是政府与平台型企业为了确保技术延循“增进人类福祉”的目标诉求而进行的合作行为在这一过程中平台型企业被视为“共同行动者”被赋予了一定的“治理者”角色 一方面新兴数字技术的高度复杂性、不确定性以及强社会属性使得针对具体技术的治理行为已经超出了政府单一主体的能力范围寻求与科技企业的合作已经成各国政府应对日益复杂的技术及其社会影响问题的有效选择这在现实的人工智能与大数据治理实践中有着生动的体现 学术界针对人工智能和大数据治理的相关议题展开了深入研究强调人工智能治理应当构建政府与企业合作互动的敏捷治理体系强化企业操控和开发算法的主体责任意识 指出企业正在成为公共数据开放后的实际处理者 也在积极探索数据治理中的政企合作新模式充分肯定了平台型企业在科技伦理、数据伦理以及风险管理和培训等方面的积极作用 另一方面由新兴数字技术深度应用催生的新业态治理也成为政府与平台型企业合作互动的重要场域比较有代表性的典型是共享经济与平台监管等问题 例如有学者指出网络平台治理已经成为数字时代难以回避的议题强调合作型的网络平台治理中政府与平台企业之间的关系更加平等和对等 显然数字技术催生了大量需要政府与企业合作协同治理的新业态构建良性互动的合作治理体系是必然之路(二)主要模式数字治理领域政府与平台型企业的合作依托科层、契约和网络三种元机制派生出三类主要模式:政府主导、企业主导和网络主导 需要强调的是在中国治理的语境下无论是科层主导、企业主导还是网络主导都并非简单的强调弱化政府角色或是限制政府权力而是突出在围绕数字治理目标的过程中发挥出政府与平台型企业各自的优势和作用这三种模式只是针对不同的治理场景和目标进行的抽象概括并非“非此即彼”的关系更多的是一种新型政企关系建构和目标导向逻辑.政府主导型 政府主导模式以正式科层规则主导下的行政命令为主 市场机制和共享网络关系的作用为辅 任何治理模式都是在实践过程中自然形成的数字治理实践中政企合作互动中的科层主导模式也不例外政府居于主导地位平台型企业发挥着辅助作用 从实践来看以平台型企业为代表的市场机制也会面临“失效”的情形市场机制的“效率”内核使得其在一些涉及数字社会公平性与安全性的价值诉求上往往难有作为数字化发展过程中衍生的“数字鸿沟”“隐私泄露”等问题便是例证 可以说在需要平衡效率、公平和安全的治理场景下更加呼唤积极有为的政府角色合作并不必然要求政府“管的少”而是寄望政府“管得好”因此如果要发挥好政府在数字治理中的主导作用政府就必须主动加强自身建设和理念革新也要承担起规则制定和制度建构的职责利用科层体制下行政力量干预和规制平台型企业的市场行为确保其不偏离社会治理的公共价值目标轨道.企业主导型 企业主导模式是指以市场契约机制作为治理行为的关键驱动注重发挥政府调控和共享网络关系的辅助作用 数字时代的治理不可能回避数字技术数字技术创新与应用是数字时代治理展开的基础和鲜明特征 政府与平台型企业围绕数字技术的创新和应用展开互动合作因为科技型平台企业具备更为前沿的技术、丰富的应用经验和充足的人力资源能够为治理的数字化转型提供有力的技术支撑这使得科技型平台企业在强调数字技术应用的数字化治理时代扮演着重要的角色甚至在数字基础设施建设、数据价值开发、数字平台治理等领域和情境下发挥着主导作用平台型企业开始被赋予一定的社会治理权限逐渐成为了事实上的“私营治理者”正因为如此数字时代的治理必须处理好政府与平台型企业的关系平台型企业也要不断加强自身建设主动遵守法律法规注重维护数据安全和个人隐私.网络主导型 网络主导模式以共享网络机制作用为主科层规则和契约激励发挥着辅助作用在这种治理模式下政府与平台型企业之间更多是一种合作互补的平等关系 在网络状态下不存在哪一主体处于绝对的支配地位或是主导角色 在面对具体的治理情景政企双方要采取合作性的对话策略以信任为最重要的资本构建出平等互利的合作伙伴关系和互惠的制度性格局 同时网络主导的治理模式稳定有效的运转依赖于健全的信息和资源共享机制 数字时代的社会问题和社会事务更为复杂化和多样化很难精确地确定出哪一类社会主体可以适应哪些具体场景通常都是将政府、企业、公众和社会组织等众多社会主体共同纳入到社会治理网络之中发挥各自的优势和价值 政府可以作为倡导者组建“自愿参与、平等开放、优势互补、互利共赢”的合作治理联盟平台型企业则需要发挥出自身在前沿数字技术的开发和应用过程中的引领角色五、数字治理视角下政府与平台型企业合作的风险样态与管控策略从“政府 公众 企业”三元互动和“权力 权利”双层耦合视角看政府与平台型企业合作也潜藏着侵蚀公权、偏离公利的不利趋向潜在权力失效和权利流失的风险(见表)(一)风险样态数字治理领域政府与平台型企业合作的风险主要分为权力和权利两大维度政府、平台型企业和公众两两交互的三大类别六种风险样态.权力维度 第一政府与企业交互产生权力冲突和监管俘获等风险 随着合作的日益深入政府越来越依赖平台的技术供给和资源优势平台型企业可能凭借技术和资源的优势获得与政府谈判博弈的议价空间政府逐渐丧失对合作过程中技术权力的有效掌控平台巨头将会俘获公共权力和权威侵蚀国家公权力系统 与此同时过度依赖平台型企业的技术能力导致政府内部技术能力愈发欠缺致使其无法进入数字治理监管的现实场域进而产生监管壁垒造成监管俘获 第二政府与公众交互产生参与弱势和公信力流失等风险 由于数字治理内在的强技术属性公众往往难以有效介入其中例如由大型平台提供支撑的算法决策黑箱属性致使部分群体受限于主客观条件被排斥在治理活动之外公众现实诉求的表达途径受限 政府过度依赖平台的技术支撑可能失去对公共服务供给的完整控制权当公众对公共服务感到不满意时政府很难及时有效地进行服务兜底和救济致使政府与公众之间产生“信任鸿沟”第三企业与公众的交互产生资本裹挟民意等风险 平台型企业依托自身在数据占有和算法上的绝对优势一旦有自身利益上的诉求便可能通过大数据与算法推荐技术对公众民意进行精准画像和集聚偏好将自身意志和主张进行精准推送和引导使得公众判断和社会舆情容易偏离真像表 数字治理领域政府与平台型企业合作的风险样态风险维度风险类别具体样态风险维度风险类别具体样态权力维度政府 企业权力冲突、监管俘获等政府 公众参与弱势、公信力流失等企业 公众资本裹挟民意等权利维度政府 企业公共资产(数据价值)流失等政府 公众责任虚化、公平性丧失等企业 公众隐私泄露、个人信息违规开发等 .权利维度 一是政府与企业交互产生公共资产(数据价值)流失等风险 就公共数据的价值开发来说在数字治理合作过程中平台型企业获得了政府公共数据开发的权限容易依托自身在数据传输、处理、交易中获得的相对优势谋取巨额经济效益造成公共数据价值开发偏离公共目标 出于商业价值的考虑平台型企业可能凭借数据挖掘技术的优势对公共数据进行过度开发和采集 二是政府与公众交互产生责任虚化和公平性丧失等风险 在合作过程中政府将部分公共事务的治理权限转移至平台型企业之手问题在于一旦产生公共治理负面问题的时候政府依旧是第一责任主体而转移至平台型企业身上的责任往往具有较低的约束力容易出现负责主体“缺位”的现象 更重要的是随着对私人部门的依赖程度不断提升势必产生“权力惰性”造成政府责任逐渐虚化致使公共产品和公共服务的公平性丧失弱化和忽视了公共价值和社会责任三是企业与公众交互产生隐私泄露和个人信息违规开发等风险 在平台型企业制定的规则中公众要想使用数字产品或是获取数字服务必须以“同意产品使用协议”等形式被动的让渡个人信息极易造成个人隐私信息泄露 更为隐秘和突出的问题是受个体数据信息背后潜在经济价值驱动和主体的非理性因素影响平台型企业可能通过算法运算、平台推送等方式将从公共活动中所获取的公共数据及公众个体信息用于市场拓展和产品营销(二)管控策略.政府层面:厘清权责边界加强平台监管 有效防范和化解数字治理领域政府与平台型企业合作的潜在风险明确主体权责是关键 一方面加快制度建构明晰权责依据 通过重制、更新、修订等方式不断健全和完善相关的制度规章和条文条例厘清数字治理领域政企主体之间的权力义务、责任划分以及利益分享等问题 明确数字治理合作中数据加密、产品生成、服务提供、权限管理、绩效评估、行为监测等方面的权限明确平台型企业以供给技术的方式参与平台运营和维护确保平台正常运转另一方面加强对平台型企业的有效监管 首先建立平台企业准入制度 设定大型数字平台资本进入红线划定平台型企业参与数字社会治理的范围边界防范数字资本侵蚀数字社会治理的公共性 其次完善政企合作契约制度 契约精神是现代市场化运作的核心内核强化政府与平台型企业双方的契约精神以合同契约的形式明确双方责任义务、利益分配的形式、比例和期限以此约束政企双方的行为 最后构建资本技术反垄断机制 强化政府对数字政府建设事前、事中和事后控制统一项目交接数据标准破除政企技术壁障防止技术支配下的权力垄断.企业层面:强化社会责任构建自治机制 一方面平台型企业应主动承担社会责任确保技术向善和资本向善 平台型企业主动通过算法预判、程序仿真等方式在数字治理全周期内对算法系统引起的决策失误偏离社会价值的系统判断等进行风险管控和结果纠偏 同时平台型企业应当摒弃“算法偏见”“资本歧视”有效实现算法经济的差别化受益即通过开发、提供差别化数字产品和服务等方式保障各方主体享受数字资本发展福利应当考虑数字企业实施算法行为时的利益最大化目标 引导数字资本以资源整合、信息公开、诉求回应等方式反哺社会 另一方面完善互联网企业自治机制平台型企业自治是指按照公平参与、信息公开的原则依法依规约束自身行为、承担社会责任实现互联网企业有序参与数字政府建设的自我治理方式 一是打造信息开放与共享机制 完善信息开放与共享标准主动向外公开参与数字社会治理的相关信息和进程利用政府和公众监管合力促使互联网企业自我约束、自我审查、自我规范 二是凭借技术优势维护政府核心数据资源保障政府信息安全尊重公众隐私避免以技术和信息优势为筹码强化数据垄断而非法谋取垄断利益 此外制定和实施互联网企业内部治理规范准则通过明确的规章条约强化企业内部规制力防范参与数字政府建设过程中因个体行为造成数据泄露、资源流失等风险.公众层面:凝聚社会合力加强公众监督 一方面凝聚社会合力提升公众数字素养 作为社会治理的重要参与者和行动者公众必须不断更新知识结构和提升数字技能加强自身在数字社会治理中的行动能力 通过“数字进社区”“数字下乡”等方式对公众进行数字技能、数字知识的宣传与培训培育公众数字素养 同时打造“线上 线下”平台向公众宣传相关知识依托居委会、村委会等群众自治组织向上传导公众诉求拓宽民意反映渠道提升公众参与数字治理的积极性 建造“社区学校”“乡村培训点”通过校企联合招生、校企联合培养试点等模式培养数字安全领域的专业化人才加强数字治理生态安全 另一方面增强公众权利意识强化数字治理社会监督 通过个体主动学习、社区知识传授、代际信息反哺和传导的方式强化公众数字权利意识 积极发挥社会公益组织的力量通过定期宣讲、答疑解惑等方式帮助公众实现数字“祛魅”必要时候协助公众进行数字维权 同时避免数字治理成为政府与平台型企业的“双人舞”社会应当积极关注数字治理实践活动通过网络直播、新闻推动、报刊报道等方式拓宽公众监督数字政府建设的渠道形成强大的社会监管力量六、结语平台型企业已经成为数字时代国家治理最为活跃的因素之一是推进数字治理体系和治理能力现代化的重要行动者 当下处理好政府与平台型企业之间的关系加强两者之间的合作互动已经成为数字时代国家治理、政府治理不可回避的重要问题也是学术界亟待研究的重要学术议题 本文围绕政府与平台型合作的影响因素、机制、领域、模式、风险以及管控策略等维度尝试廓清数字治理领域下政府与平台型企业合作的研究图景和主体框架意图呈现出基本的学术研究图景 值得注意的是政府与平台型企业在价值导向、组织理念、目标取向、行为方式等方面存在显著的差异在合作过程中仍然存在着各种各样的问题和挑战需要学术界围绕上述问题展开进一步的深入研究和讨论参考文献:孟天广.数字治理生态:数字政府的理论迭代与模型演化.政治学研究().姚怡帆叶中华.数字化转型中的政府与企业:角色定位与关系建构.郑州大学学报(哲学社会科版)().陶希东.跨界治理:中国社会公共治理的战略选择.学术月刊().:.().().().().马亮.中国数字政府建设的理论框架、研究议题与未来展望.中共天津市委党校学报().许多奇.论网络平台数据治理的私权逻辑与公权干预.人民论坛学术前沿().庞金友.人工智能与未来政治的可能样态.探索().王绍光.新技术革命与国家理论.中央社会主义学院学报().高奇琦.数字革命中国家主权的建构.中国社会科学报 ().郑容坤汪伟全.人工智能政治风险的意蕴与生成.江西社会科学().高翔.建立适应数字时代的政府治理新形态.探索与争鸣().樊鹏.新技术环境下的政治安全.东方学刊().北京大学课题组黄璜.平台驱动的数字政府:能力、转型与现代化.电子政务().陈剩勇卢志朋.信息技术革命、公共治理转型与治道变革.公共管理与政策评论().王张华周梦婷颜佳华.互联网企业参与数字政府建设:角色定位与制度安排 基于角色理论的分析.电子政务().马颜昕.数字政府:变革与法治.北京:中国人民大学出版社.陈少威范梓腾.数字平台监管研究:理论基础、发展演变与政策创新.中国行政管理().方兴东严峰.网络平台“超级权力”的形成与治理.人民论坛学术前沿().默里.韦登鲍姆.全球市场中的企业与政府.张兆安译.上海:上海人民大学出版社.江必新王红霞.论现代社会治理格局 共建共治共享的意蕴、基础与关键.法学杂志().习近平.坚持走中国特色社会主义社会治理之路 确保人民安居乐业社会安定有序.人民日报 ().米加宁章昌平李大宇等.“数字空间”政府及其研究纲领 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