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第第1313章章 财政分政分权理理论与中国与中国财政体制政体制1财政分政分权的定的定义n 财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的公共服务。2n 财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性，弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的，即解释为什么中央政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品，实现社会福利最大化，从而论证地方政府存在的合理性和必要性。n 主要的理论模型：蒂伯特（蒂伯特（Tiebout）“以足投票以足投票”理理论 特里西特里西“偏好偏好误识”的分的分权理理论 马斯格雷夫（斯格雷夫（Musgrave）的分）的分权思想思想 奥茨（奥茨（Oates）的分）的分权定理定理 施蒂格勒的理施蒂格勒的理论3一、蒂伯特（一、蒂伯特（Tiebout）“以足投票以足投票”理理论n蒂伯特指出：蒂伯特指出：人们可以“用脚投票”，选择令人们感到满意的、有最佳公共服务和税收组合的社区居住，在均衡状态下，人们基于对公共物品需求的不同而分布在不同的社区，每个人都得到了想要的公共服务水平，不可能再通过流动来改善境况，这一均衡是帕累托效率均衡。4一、蒂伯特（一、蒂伯特（Tiebout）“以足投票以足投票”理理论n蒂伯特的假定：蒂伯特的假定：a 政府的活动不会产生外部性；b 人们是完全流动的，流动成本为0；c 人们对于每个社区的公共服务和税收情况了如指掌；d 存在着足够多的社区，每个人都能找到满足其公共服务需要的社区；e 公共服务的单位成本不变，这就意味着，如果居民的人数翻番，那么总成本也将翻番；f 公共服务用比例财产税来筹集；5一、蒂伯特（一、蒂伯特（Tiebout）“以足投票以足投票”理理论n该模型的模型的结论：a 各社区内资源配置达到最优；b 各社区规模达到最优；c 有相似偏好的人聚居在一起，共同享受地方性公共物品。蒂伯特认为，如果个人在社区间充分流动的，人们通过社区的选择，揭示了他们的偏好，社区要么有效率地提供人们需要的产品，要么人们会迁移到那些更好地满足他们偏好的社区，社区间的竞争就像公司为争取顾客一样导致资源的有效配置。6二、特里西二、特里西“偏好偏好误识”的分的分权理理论n 特里西通过数学模型证明，如果一个社会能够获得完全的信息，并且经济活动也是完全确定的，那么，由中央政府还是由地方政府来对社会公众提供公共产品都是无差异的。但是，社会在经济活动中并不是完全具有确定性的。假定地方政府相当了解本地区居民的偏好，而中央政府则对全体公众的偏好了解得不甚清楚，那么，中央政府在提供公共产品的过程中就会发生偏差，公共产品不是提供过多，就是提供不足。在此情况下，回避风险的社会就会偏向于让地方政府来提供公共产品。7三、三、马斯格雷夫（斯格雷夫（Musgrave）的分）的分权思想思想 n 马斯格雷夫在财政理论与实践中提出了“最佳配置职能”的财政分权理论。他认为，要建立一个有效的多级财政体制，首先必须解决财政社区最佳规模问题。n 最佳社区规模的设置必须综合考虑以下两个因素：一个是在既定公共服务水平下分担成本递减的有利条件；二是在既定服务水平下社区居民拥挤程度递增的不利条件。n马斯格雷夫分析了既定服务水平下最佳社区规模的选择，以及在既定社区规模下最佳服务水平的选择等两种情形。在此基础上，他将最佳社区规模和最佳服务水平两因素结合在一起，提出了财政社区的的最佳结构模型。8四、奥茨（四、奥茨（Oates）的分）的分权定理定理n定理建立的定理建立的认识基基础：a 越是低层级政府，越易于了解和处理当地居民对于公共服务的偏好信息。b 下放公共服务职责能够提高低层级政府的责任心，也便于当地居民对于地方开支和地方官员的监督。c 服务职责的下放是保证许多公共项目得以有效管理的重要条件。d 服务责任的下放有利于发挥地方政府的革新精神。9四、奥茨（四、奥茨（Oates）的分）的分权定理定理n限定条件：限定条件：a 限制外溢 例：承担垃圾收集与处理的责任对于基层政府是适当的，因为这些服务的利益限于当地。相反，省际高速公路的维护责任下放给基层政府就是不恰当的，因为这笔开支的好处产生了大范围的外溢。b 管理胜任 向当地民众提供的许多服务涉及复杂的管理工作，而基层政府的管理能力往往有限。在这种情况下，一方面，即使服务没有外溢，下放给基层也不恰当，因为无法保证基层政府能够把服务管理好；另一方面，假如地方管理活动很强，并且服务没有外溢，那么这些服务的责任就应“尽可能下放”，以便最大限度地顾及和满足当地居民的需求与满足。10 拥挤性与最性与最优地方政府地方政府规模模 蒂布特模型强调迁移和流动的效率涵义，但是过多居民迁入一个地区或分享某个公共品，将会导致拥挤性发生。因此，如果把地方政府看作是一个提供地方公共服务的俱乐部，则对地方政府而言，存在一个最优政府规模。11B1BpB1C1C1C2C2B2B2N1N2政府规模（辖区人数）人均成本人均收益12人均成本人均收益G20C1C1C2C2B1B1B2B2公共品规模13aazze公共品规模政府规模F0G0G1F1G2F214四、奥茨（四、奥茨（Oates）的分）的分权定理定理 n奥茨奥茨认为：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。15四、奥茨（四、奥茨（Oates）的分）的分权定理定理n不足之不足之处：要实现“分权惠及民众”需要具备一系列的前提条件，即地方政府和官员需要具有高度的责任感，需要有足够的财政能力（包括拥有相当的收入自主权），以及强有力的财政约束框架。而在许多经济转轨和发展中国家，这些条件不完全具备。16五、施蒂格勒的理五、施蒂格勒的理论n施蒂格勒认为，可以从两条原则出发来阐明地方政府存在的必要性：a 与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众，即地方政府比中央政府更了解它所管辖的选民的效用与需求 b 一国国内不同的人们有权对不同种类不同数量的公众服务进行投票表决，这就是说，不同的地区应有权自己选择公共服务的种类与数量17五、施蒂格勒的理五、施蒂格勒的理论n 施蒂格勒本人并未完全否定中央一级政府的作用。他指出，行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性与分配的公平性目标来说是必要的。尤其对于解决分配上的不平等以及中央与地方、地方与地方之间的竞争等问题，中央政府的调控作用是不可替代的。18七、七、财政分政分权理理论的新的新发展展na 实验联邦主邦主义和制度和制度创新新 在不完全信息下，地方政府通在不完全信息下，地方政府通过边做做边学，可以从解决社会、学，可以从解决社会、经济问题的各种的各种实验中得到潜在的利益，由于地方政府中得到潜在的利益，由于地方政府对当当地居民的偏好和地居民的偏好和资源条件更了解，在源条件更了解，在财政分政分权下，地方政府下，地方政府就有可能找到与地方相适就有可能找到与地方相适应的制度安排，其中的制度安排，其中蕴含的制度知含的制度知识还可能通可能通过地方政府之地方政府之间的的竞争而争而扩散出去，从而散出去，从而间接地接地促促进其他地方的制度其他地方的制度创新。新。nb 财政分政分权与官与官员腐腐败 在分在分权下，政府官下，政府官员作作为代理者，必代理者，必须对单一管一管辖区内某区内某一特定的任一特定的任务负责，所以，所以评价其价其业绩就相就相对容易得多，他容易得多，他们的努力和的努力和报酬就可以直接挂酬就可以直接挂钩，这种制度种制度设计使得政府官使得政府官员必必须直接直接为其行其行为负责，也使得政府官，也使得政府官员更愿意承担更愿意承担责任，任，这种直接的种直接的责任能改善政府官任能改善政府官员的的业绩。19第二第二节 政府政府间转移支付移支付n一、政府一、政府间转移支付存在的理由移支付存在的理由n 1.跨区公共服跨区公共服务外溢性（外溢性（转移支付的效率含移支付的效率含义）n SSDDabba公共服务数量G1G2边际成本边际收益20 2.跨区跨区财政平等（政平等（转移支付的公平含移支付的公平含义）n 财政剩余：公共服务超过税收的剩余n 财政平等：财政分权体系下，公平要求境遇相似的个人具有相同的财政剩余。2122n二、政府二、政府间转移支付的移支付的类型型n 政府间转移支付分为有条件转移支付和无条件转移支付；n （1）有条件）有条件转移支付移支付n 上级政府规定具体用途的转移支付。比如规定用于上级转移支付资金必需用于教育、医疗或交通等。n 分为：配套转移支付和非配套转移支付。前者需要接受支付的地方政府提供一定比例的配套资金，或上级政府承担地方支出项目的一定比例；后者无此要求。n （2）无条件）无条件转移支付移支付n 上级政府不规定转移支付的具体用途，相当于向下级政府提供一笔额外资金。n 转移支付还分为封顶和不封顶两类，前者上级政府设定一个上限，超过上限后不再提供转移支付资金，后者不设上限。23三、不同三、不同类型型转移支付移支付对地方政府支出行地方政府支出行为的影响的影响n1.无条件、非配套、封顶转移支付B1B2U1U2e1e2XY0ICC24n2.有条件、非配套、封顶转移支付ABCDXYU1U2U3ICC025n3.不封顶的配套转移转移支付PCCU1U2B1B2eeYX0U3e264.封顶的配套转移转移支付ICCPCCMNABCDFeeee027第三第三节 中国中国财政体制概述政体制概述n一、中国一、中国财政体制演政体制演变过程程n 1.“统收统支”的财政集权时期：19511979年n 2.“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”时期：19801984年n 3.“划分税种、核定收支、分级包干”的“财政包干”时期：19851993年n 4.分税制时期：1994至今28二、二、现阶段段“分税制分税制”财政体制基本内容政体制基本内容 分税制改革是明确按市场经济体制要求进行的，初步构建了市场型政府间财政分权关系体系基本框架。（一）事（一）事权划分划分 中央财政主要负责国家安全、外交、中央国家机关运转、宏观经济稳定、协调地区发展和中央直接管理的事业发展等职能；（二）（二）财权划分划分 维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种，划归中央税；同经济发展直接相关的主要税种，划为中央地方共享税；适合地方征管的税种，划为地方税种。291.1.中央和地方支出中央和地方支出责任划分的基本框架任划分的基本框架 责任归属支出项目中央中央、地方地方、中央地方国防、外交、外贸、金融和货币政策、管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性交通环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施30n2.2.划分中央与地方的收入划分中央与地方的收入税种美国加拿大德国日本关税公司所得税个人所得税增值税销售税财产税对用户收费联邦联邦、州联邦、州、地方州地方各级联邦联邦、省联邦、省联邦省地方各级联邦联邦、州各级联邦、州州、地方各级中央中央、地方中央、地方中央中央、地方地方各级313.我国中央与地方收入划分我国中央与地方收入划分n1.1.中央政府固定收入包括消中央政府固定收入包括消费税税(含含进口口环节海关代征的部分海关代征的部分)、车辆购置税、关税、海关代征的置税、关税、海关代征的进口口环节增增值税等。税等。n2.2.地方政府固定收入包括城地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增土地使用税、耕地占用税、土地增值税、税、房房产税、税、车船税、契税。船税、契税。n3.3.中央政府与地方政府共享收入主要包括：中央政府与地方政府共享收入主要包括：n(1)(1)增增值税税(不含不含进口口环节海关代征的部分海关代征的部分)：中央政府分享75%，地方政府分享25%。(2)营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。n(3)(3)企企业所得税：所得税：铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按60%与 40%的比例分享。n(4)(4)个人所得税：个人所得税：除储蓄存款利息所得的个人所得税外(现停征)，其余部分中央与地方政府按60%与40%的比 例分享。n(5)(5)资源税：源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。n(6)(6)城市城市维护建建设税：税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。n(7)(7)印花税：印花税：证券交易印花税收入的94%归中央政府，其余6%和其他印花税收入归地方政府。323334（三）（三）转移支付移支付 目前中国政府间财政转移支付主要包括：（1）税收返）税收返还；（；（2）专项补助；（；（3）一般）一般财力性力性转移支付；移支付；（4）体制补助或体制上解；（5）结算补助35 1.税收返税收返还 为保证地方既得利益实施的办法。中央在1993年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。（1）基本办法：首先核算中央对地方的税收返还基数，然后计算具体返还数额。（2）地方税收返还基数核算公式：RC+75%VS 其中，R是中央对地方税收返还的核定基数；C消费税收入；V增值税收入；S是1993年中央对地方的下划收入。（3）1994年以后，税收返还在此基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，如果中央净上划的收入达不到1993年的基数（R），则相应扣减税收返还额。中央对地方的税收返还额Rn的计算公式为：36 2.一般一般财力性力性转移支付移支付 在不触动地方利益的前提下，由中央统一安排一部分资金，解决地方财力不足问题。（1）计算公式：转移支付额标准财力标准支出 （2）标准财力经济税基平均有效税率 （3）标准支出的核定：采用分类因素计算方法，将财政支出分为人员经费、公用经费、专项支出和其他支出四个部分，根据不同支出的特点、影响因素和相关制度状况，分别采用不同的方法。具体而言：凡是国家明确规定支出标准和开支范围的，一律按国家制度的有关规定核定标准支出；凡是没有国家规定的，运用多元回归方法，建立标准支出模型。37