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绿色和平对“十二五规划”的几点建言

前言

从十一五规划开始，五年规划已从单纯追求经济增长向经济与社会的平衡发展转变。在过去30多年间，中国虽然取得了令世人瞩目的快速经济发展，但同时也经历了严重的资源浪费和环境破坏。加之外部的资源制约和国际上的减排压力，都促使中国必须调整发展方式，在提高国民生活水平的同时减少对资源和能源的消耗。其实，无论是政府领导人，还是专家学者，都已经认识到中国急需摆脱粗放型的增长模式，减少工业特别是重工业部门在经济中的比例。在这个过程中，环境保护和能源结构调整不单是改变发展方式必不可少的部分，更可以“倒逼”和加速经济转型的过程。

“第十二个五年规划”能否抓住2011到2015五年间的契机，进一步将环境保护和应对气候变化纳入到国家发展战略中，带领中国真正走上“绿色发展”的道路，对中国的可持续发展和全球的生态环境至关重要。

绿色和平期望“十二五规划”能够成为中国有史以来最为绿色的一份五年规划。我们期待更多的污染物被纳入减排目标中，单位GDP能耗进一步降低，煤电大幅度增长的势头得到遏制，与此同时，清洁的、可再生能源能够保持持续增长的势头。

在“十一五”期间，节能减排目标的实现主要是通过淘汰落后产能和技术措施来实现。这意味着“十二五”的污染物减排和能耗目标必须更多地依靠经济生产和能源部门的结构调整来实现。要克服此挑战，中国必须吸取过去五年的经验和教训，特别是向节能和减排空间大的省分和行业分配更多的指标，将节能和减排指标与官员的政绩考核挂钩，并且引入财政和市场机制以激励地方政府和企业落实指标和改变增长方式。

遗憾的是，“十二五规划”建议的能耗目标很可能定在16%，而我们认为这个目标定得过低，令人忧虑是否有足够的力度促使地方政府和企业改变增长方式，从而导致拖慢经济转型的过程。另一方面，“十二五规划”虽然提出通过财政和市场机制来完成节能和环保的政策目标，却并没有明确提出何时开征环境税及征税范围。为此，绿色和平呼吁中国政府提高能耗目标，尽早开征环境税，并将碳排放纳入征税范围。

回顾过去五年，中国的GDP增长远高于规划目标，工业部门在经济中的比例不减反增，能源和煤炭消耗总量不断增长，增加了节能减排的难度。为此，绿色和平建议地方政府和相关部委，必须改变对待“十二五规划”相关目标的态度：GDP增长目标必须被看作是最高上限，而能耗和污染物减排的目标必须被看作是最低要求。我们同时建议中国政府限制能源和煤炭消耗总量过快增长，以加速经济和能源结构调整。

纵观“十一五”到“十二五”的政策目标和中国发展中的内部和外部压力，我们相信中国政府将不断增加在节能减排、环境治理、经济和能源结构调整的力度、广度和深度，与此同时，出台更多政策，加大对环保技术、可再生能源和清洁生产的扶持将是大势所趋。在此历史性的转型中，具有远见的地方政府和企业应该及早抓住契机，在中国的绿色发展中占领跑位置。

以下绿色和平将针对“十二五规划”中与环境相关，特别是我们长期关注的领域，从专业的角度进行评论，并提出一些建议，以期为中国最终实现绿色增长略尽绵薄之力。

能耗及碳强度目标

根据一些机构预测与媒体报道，“十二五”期间单位GDP能耗指标5年累计下降幅度很可能定在16%。

根据相关机构的计算结果 E3G, Chinese Challenge or Low Carbon Opportunity? The Implication of China’s 12th Five-Year-Plan for Europe, Jan 2011.
，如果能效目标设定在16%，其可能避免的二氧化碳排放量将达到5-25亿吨。

如果定在16%，这个能效目标是令人失望的。能效目标是五年计划中最具有指导意义的宏观政策目标，但16%这样的目标力度不足以提供足够的政策压力，不利于中国应对更为艰巨的环境和能源挑战。我们相信中国在十一五期间降低能耗的基础上有能力做的更好，我们期望中国政府能出台更高的节能目标，制定更积极的行动方案和支持政策保证完成。

“十一五”的20%能效目标让众多行业和省份感到了转型的阵痛，这个目标的制定与落实确实推动了中国迈上节能减排的轨道，也预示着如果中国决心继续前行，必须付出更大努力。中国要在“十二五”期间加快经济转型和能源结构上的调整，一个强有力的能效目标是必不可少的。

“十一五”落实了关停小火电、千家企业节能工程等切实的节能减排措施，中国的绿色环保技术也得到了长足的进步。在十一五后期，过于依赖行政手段的一些不足也体现出来。“十二五”期间，既要保持行政压力，但更有必要结合多样、着眼长远的市场机制和激励措施，例如调整资源价格、征收环境税、开展碳排放贸易等手段，释放出强烈的政策信号，充分调动地方、企业的积极性，才能有效达到经济转型，控制能源消耗的目的。

虽然能耗目标的实现愈往后就愈困难，但同时我们应该看到过去五年中国在节能减排已累积了相当多的经验和教训，可以供以后的政策措施借鉴。我们相信如果能够合理地分配节能目标，加上有效的财政和市场机制，能耗下降超过16%不难实现。

当然，能效目标的监督和落实是更为关键的一环。16%目标应当划分到各省份、行业的“十二五”规划中，并在各地、行业的实施细则中列出具体的落实方案，严格监督执行。

2010年，中国的能源消耗量已经达到32.5亿吨标煤。根据发改委预测，预计“十二五”结束时能源消耗量会40亿吨标煤左右 “我国将合理控制能耗总量 地方十二五目标过高”， 京华时报，2011年1月7日，
。“十二五”时期，中国能源需求紧张局面更加严重，环境承载力也将日益逼近极限。而碳强度与能源强度指标，从执行层面来讲受限于GDP增长速度，将不能解决能源消耗总量飙升的问题，提出能源消耗总量控制、甚至煤炭总量控制才是最根本的解决办法。

能源结构调整

中国的经济发展高度依赖污染严重的煤炭。煤炭目前在发电装机结构中的比例占到73%“全国电力工业统计快报(2010年), 2011年2月10日”，
。根据《电力工业12-5规划研究报告》 “中电联发布《电力工业“十二五”规划研究报告》＂，经济参考报 2010年12月22日，114.255.43.243/news_view5.asp?lm2=6&id=3013
，煤电装机比重“十二五”期间可以下降到64.8%。绿色和平希望在国家“十二五”规划中传达出明确的能源结构调整信号，遏制煤电大幅度增长的势头，逐步降低对煤炭的依赖。同时，对于可再生能源的发展目标作出大胆规划，积极解决制约可再生能源进一步发展的瓶颈问题。

以风电为例，十一五中对于风电规划是到2010年底，累计装机容量达到1000万千瓦。实际上，截至2010年底，中国风电装机已经达到4180万千瓦，超过了当时规划的4倍还多，一举成为风电装机的第一大国。绿色和平2010年的最新报告指出 李俊峰，施鹏飞，高虎 等，《中国风电发展报告2010》，海南出版社，2010年10月。
，中国风电装机到2015年可以达到1.3亿千瓦。我们希望“十二五”国家规划及之后的行业规划可以展现出对可再生能源的坚定信心。

另外一点值得关注的是，虽然《可再生能源法》规定了电网要全额收购可再生能源发电，但并未落实到实处，而且也并没有规定如果电网不收购会有何种处理方式，导致现在可再生能源上网已经成为可再生能源发电的主要瓶颈。如果未来的风电、太阳能装机仍然受此问题牵制，那么计划中所提出的减排效应显然会大打折扣。这就需要政府在“十二五”期间出台一系列的落实措施、支持政策，比如，解决可再生能源上网难问题、出台太阳能等可再生能源的标杆电价措施等。我们希望尚未出台的《新兴能源产业规划》、可再生能源的行业“十二五规划”等能够提出明确的解决方案。

环境税

2010年10月公布的中共中央“十二五”建议中提出“十二五”适时开征环境税。绿色和平认为环境税的开征对中国的绿色发展是必不可少的手段。我们希望环境税能在“十二五”期间早日出台，并将二氧化碳纳入到征税的范围。

中国是世界第一大煤炭生产国和消费国，煤炭消费占全部能源消费的七成。经济高速发展拉动了能源需求的迅速增长，能源安全问题日益凸显，能源使用带来的环境问题日益严重。仅 2007 年，中国每使用一吨煤，就要带来 150 元的环境损失 绿色和平，《煤炭的真实成本》，煤炭工业出版社，2008年。
。

然而，在现有的价格体系下，这些损失都无法被真实反映。对高能耗、高排放的企业征收环境税，能够帮助中国摆脱对煤炭的过度依赖——抑制煤炭使用、提高能源利用效率，并且减少燃烧煤炭等化石燃料带来的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、重金属等污染物的排放，减少大气污染和水污染等。税收手段能够成为落实“十二五”能效、碳强度、污染物减排和经济转型目标的重要辅助手段。

二氧化硫(SO2)及氮氧化物(NOx)减排目标

据悉，“十二五”将首次把NOx纳入到减排的硬指标中，意味着火电行业将面临脱硝的压力。作为“十二五”新增的强制减排指标是一个进步，但这个目标在“十二五”才提出，对于控制煤炭使用来说不够及时，而且减排幅度（10%）也是不足够的。

全国SO2排放量的85%，NOx排放量的67%都来自于燃煤 绿色和平，《煤炭的真实成本》，煤炭工业出版社，2008年。
。而中国70%以上的能源来自于燃煤。按照目前的排放控制水平，到2020年，我国火电排放的NOx将达到1234万吨以上 “火电脱硝时间缘何提前？”中国环境报，2011年2月22日，
。由此可见，火电大气污染物的排放对生态环境的影响将越来越严重，必须尽快采取最积极的污染控制措施。

作为主要的大气污染物，这部分因燃煤而造成的外部环境污染长时间没有计入到燃煤的成本中，造成了煤炭价格过低的现状，而这种情况的长期存在也使得中国的能源过度的依赖煤炭。此项调控目标的出台，能够一定程度上抑制过度使用煤炭的现状，对中国能源结构的调整也会有推动作用。需要指出的是，严格监控落实此项规定将是各地以及中央政府面临的当务之急，任何一个目标都应该能划分到相关的省份或者行业、并有具体的行动方案可供监督。

从十一五对二氧化硫设减排目标，到“十二五”新增的氮氧化物，对于燃煤污染的控制措施将越来越严格将是大势所趋。加上二氧化碳减排的压力和能源结构调整力度的加大，煤炭将逐步进入严冬。电力集团和地方政府应该捕捉到这个鲜明的政策信号，将更多投资转向清洁、可持续的可再生能源，并在新建火电项目中引入高能效和低污染物排放的技术。

重金属污染

在第十二个五年规划中，中国首次将常规污染物之外的“隐形污染”（如重金属）纳入规划框架，并以专项规划的形式出现。规划中针对这些污染物设定了区域减排目标，并提出了包括源头预防在内的全过程综合防控理念。相对于常规污染物偏重“末端治理”的历史局限，可以说无论在污染物的覆盖面以及治污理念上都迈进了一步。但规划仍未能溯及“隐形污染”的真正源头，即产品及生产过程对此类物质的需求和使用，也未能就淘汰铅、镉等重金属在一些产品和行业的使用设定时间表。这种真正的源头预防应是今后的规划努力的方向。

《重金属污染综合防治“十二五”规划》 “周生贤在重金属污染综合防治“十二五”规划视频工作会议上强调坚决打好重金属污染防治攻坚战切实维护人民群众利益和社会稳定，”中国环境报，2011年 2月21日，
的亮点包括：
· 减排目标：到2015年，重点区域比2007年水平减少15%；非重点区域不得高于2007年水平。
· 治污理念：源头预防、过程阻断、清洁生产、末端治理的全过程综合防控理念。
· 重点行业：重有色金属矿（含伴生矿）采选业、重有色金属冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业。

在规划目标的设定上，设立了总量减排目标而非此前所称的产排污强度目标（即允许排污总量继续上升，但上升速度减缓），使该规划目标好于预期。

在治污理念上，提出了包括源头预防的全过程综合防控理念，与以往以末端治理为主导的治污手段（如大规模建设电厂脱硫设施和城市污水处理厂等）形成了对比。但从已透露的规划内容来看，目前所指的“源头预防”基本是指严把新建项目准入关，并未涉及重金属污染的真正“源头”即产业链下游对铅、镉等重金属的需求。对于重金属污染问题来说，严格监管污染企业是治标，淘汰重金属在诸多产品及工艺过程中的应用，投资研发重金属材料的替代技术，方为治本。

目前规划具体内容及细节目前尚未对外公开，这与环境保护政策向来鼓励信息公开与公众参与的基调不符。建议尽早全文公开有关规划内容。污染防治不仅是政府的事情，没有公众的知情与监督，就无法真正保证规划目标落到实处，惠及百姓。

农业面源污染

“十二五”规划中，明确指出需要治理农业面源污染，并已制定一些约束性指标，将有助于遏制及扭转中国农业污染的局面。但绿色和平认为，面对中国农业污染的严峻局势，应该制定更加具体和全面的减排指标，从源头开始减少农业污染。

在2010年10月发布的《中共中央关于制定十二五规划的建议》，明确指出需治理农业面源污染。“十二五”规划与“十一五”规划相比，新增加了氨氮和氮氧化物作为约束性总量控制指标，要求氨氮和氮氧化物总量相比2010年各降低10%。

根据2010年2月公布的第一次全国污染源普查结果，中国主要水污染物排放量有四成以上来自农业污染源，其中农业源总氮和总磷排放量分别占该项排放总量的57.2%和67.4%。氨氮作为总氮的一部分成为约束性指标将有助于减低农业源污染。

中国严重依赖农药和化肥的农业模式不但污染了水体，也造成了其它环境问题。2009年，中国使用了5404.4万吨化肥和170.8万吨农药，化肥施用量占全世界化肥施用量的35% 程存旺、石嫣、温铁军，《氮肥的真实成本》，2010年。
。过量的化肥和农药非但不能增加粮食的产量，反而对环境造成了严重的污染。以化学氮肥为例，在主粮生产中（水稻、玉米和小麦）60%-80%的氮肥通过各种渠道流失到环境中，造成了土壤板结、水体污染等环境问题。农业生产还排放大量温室气体，2000年农业源排放氧化亚氮（N2O）占中国氧化亚氮（N2O）排放总量的90％以上 章立建、朱志立，“农业立体污染防治是当前环境保护工作的战略需求”，《环境保护》 2007年3A。
。1分子的N2O对气候变暖的贡献与296分子的CO2相当。

因此，绿色和平建议在“十二五”规划及其配套政策中，有必要增加针对农业面源污染的约束性控制指标，具体应包括针对总氮和总磷的减排指标。为了更好的达到减量指标，从根本上解决农业源污染问题，应针对污染的源头进行减量，比如针对农药和化肥的使用的减量目标。鉴于目前中国的农药和化肥严重过量使用，可将该目标定于10%以上，减量目标的设置和达成将有助于中国完成“十二五”规划所规定的约束性减量目标。

转基因农作物

由于转基因作物会对环境造成影响，且转基因食品的长期安全性未明。因此，绿色和平呼吁在“十二五”规划及后续措施中，保持对转基因作物商业化的谨慎态度，并出台更多的相关政策评估转基因粮食商业化对我国粮食生产、社会和经济发展等方面的影响，将更多的资源投入到生态农业的研究、发展和推广中。减少对农药和化肥的使用，及暂停转基因粮食的商业化进程，将有助于中国向更加环保和可持续的生态农业转型。

结语

未来5年，中国需要保证进一步发展，也将可能面临巨大的环境危机，并同时进行艰巨的经济转型。考虑到资源的制约和有限的环境容量，中国必须走上绿色发展的道路。绿色和平期望“十二五”能够成为一个历史的转折点，不单使环境破坏和退化的趋势被扭转，更由此带领中国进入另一种健康的、可持续的发展模式。

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