美国区域开发法律评述及其对我国的启示.doc

　由于地区资源禀赋、市场机遇、发展路径和历史等因素,地区经济发展的不平衡成为区域发展的普遍现象。而国家从实现地区公平和公民利益公平的角度出发,都要尽可能地减少区域发展差距、解决区域问题,促进问题区域的发展。但是,许多国家的经验表明,市场在实现区域发展的“公平”上是“失灵”的,需要政府这只“看得见的手”来进行干预。改革开放之前,由于我国实行中央集权的计划经济管理体制,地方的产业布局、财政收支、物资分配等都由中央计划来决定,各地区并不构成一个相对独立的利益主体,因此,不存在区域政策和区域法律来对地区经济行为进行调控。改革开放后,随着中央的逐步放权让利,地方在财政、投资、地方债券等方面都有了相当的自主权、决策权和调控权,其经济独立性相对增强。从而中央与地方的利益协调、区际之间的平等竞争和利益协调、地方政府和企业之间的利益协调等矛盾和问题不断突出[1]。一直以来,我国对于这些问题的处理都是采取由中央政府及相关部门颁布文件的方式来处理。这些文件只具有行政指导作用,不具有法律效力;对违反文件的行为没有处罚行为,也容易为地方针对中央政策的寻租提供空间。因此,规范我国的区域发展思路,在国家宏观指导的前提下,对于一些重要的地方开发行为,制定条文清晰、行为界定明确、奖惩措施明确的区域开发法律对于有序高效的区域管理具有重要作用。
　　美国是世界上最早重视区域开发并以法律形式促进欠发达地区发展的国家,并逐步形成了一套以基本法为核心、辅助于多个单边法的区域法律体系[2]。本文主要通过对美国主要区域性法律的制定背景、法律内容以及实施效果进行评述,比较其异同,取长补短,以期从促进我国的区域发展和管制法制化、规范化的角度为促进我国区域法律的建立提供借鉴。
　　一、美国区域开发法律体系概述
　　美国的现代社会经济史在很大程度上是一部持续开发的历史,也是一部不断通过立法来干预和规制区域发展的历史。早在1862年,为解决西部开发的交通问题,美国国会通过了《太平洋铁路法》,为通向西部铁路的修筑提供用地、建筑材料使用、集资等各种优惠。由于美国当时没有以法律促进区域经济发展的经验以及受普通法传统所限,其立法主要围绕着土地而制定单行法规。如1785年美国制定了第一部土地法令、1800年5月国会通过了《土地法》、1854年8月国会通过了《地价递减法》、1862年5月国会通过了《宅地法》,这几次立法的特点就是对西部土地获得的条件予以放宽。随着土地的大规模开发, 1873年与1877年美国又分别制定了《木材种植法令》、《荒芜土地法令》。
　　到了20世纪30年代,美国开始了综合开发治理落后地区的尝试,并以法律的形式予以规范和保护。1933年,美国国会通过了《田纳西河流域开发法》(Tennessee ValleyAuthorityAct),并依法成立了田纳西河流域管理局(简称TVA),负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发与利用。为了解决严重的地区困难并为西部落后地区的经济发展做出规划指导, 1961年,美国政府颁布了《地区再开发法》(The Area Rede-velopmentAct),对实行区域开发的目的、政府援助的经济再开发地区的主要标准等基本问题作了明确规定。此后又陆续颁布了《公共工程与经济发展法》(Public Work and Economic Development Ac,t1965)和《阿巴拉契亚区域开发法》(Appalachian Re-gionalDevelopmentAc,t 1965)等多个法案,并成立了经济开发署来实施这些法案,落实对困难地区的援助。1993年,为使一些条件恶化的城市和农村社区焕发活力,初任总统的克林顿提出了一个“代写论文联邦培力区和企业社区计划”(FederalEmpowerment zoneand EnterpriseCommunitiesProgram)①,并将其纳入《1993综合预算调整法案》(Omnibus BudgetRe-conciliationActof1993)。该法案随后被美国国会通过。该项目旨在通过一揽子的税收优惠、实际的联邦投资以及增强联邦几个机构之间的合作,使一些欠发达的、长期失业的城市和乡村社区有能力实施他们的振兴计划,来刺激新的经济增长,克服现有的困难,刺激企业的增长和新企业的形成,创造新的就业机会,从而促进经济萧条地区的振兴。该法案被看作是美国第一个系统地解决欠发达地区发展问题的基本法案。
　　由此,美国基于自身开发落后地区相关立法的经验并受大陆法系的影响,在落后地区开发相关立法上,逐步形成了一个以基本法为主、辅以众多单行法的区域开发法律体系。
　　二、美国主要区域开发法律的内容与比较
　　在美国的几个区域开发法律中,《田纳西河流域开发法》、《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》、《阿巴拉契亚区域发展法》和《培力区与培力社区法》等这几个法案是针对落后地区的综合性开发法案,对我国的区域开发和区域管制有很强的借鉴意义。因此,本文主要对这些法案的主要内容进行评述,并对其内容进行比较。
　　(一)田纳西河流域开发法
　　该法案是美国政府为摆脱当时的经济危机和解决田纳西流域的经济落后与洪水、干旱等等生态问题,以综合性开发流域内自然资源为核心,达到振兴和发展区域经济的目的而制订的法案。该法案于1933年5月被国会通过,主要目标是改善田纳西河的航运条件并提供洪水控制;改善田纳西河谷的植树造林和土地利用;促进周边河谷的农业和工业开发。
　　为了实现航运、防洪、国防和经济发展等目标,该法案的首要内容是成立田纳西河流域管理局(TennesseeValleyAuthority,TVA)。它既是一个联邦机构,董事会成员要由总统与议会咨询后确定任命;又是一个具有私人企业灵活性和主动性的商业企业。法案对田纳西河流域管理局开发各项自然资源的任务和权力作了明确规定。法案赋予管理局具有在田纳西河及其支流建筑大坝、水库、输送线路、发电站、航运设施以及附带设施的权力,可以国家的名义对所建设活动所需的土地和资产进行征用。但是,所有的资产是属于国家的,它只不过是以一个国家代理人的身份来持有这些资产[6-7]。
　　在田纳西流域开发法案颁布、管理局成立的一个时期,主要是根据河流梯级开发和综合利用的原则制定规划,对田纳西河流域水资源集中进行开发。至50年代,基本完成了田纳西河流域水资源传统意义上的开发利用,同时对森林资源、野生生物和鱼类资源开展保护工作。60年代后,随着对环境问题的重视,TVA在继续进行综合开发的同时,加强了对流域内自然资源的管理和保护,为提高居民的生活质量服务。目前,据TVA称,田纳西流域已经在航运、防洪、发电、水质、娱乐和土地利用等6个方面实现了统一开发和管理。而且,该项目在水利、电力、农业、林业、化肥等方面的综合开发和经营,以及对自然资源的保护,在发展经济的同时,为田纳西流域提
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