环境规划与管理2.doc

第12章 环境规划与管理
12.1 环境管理
12.1.6 中国的环境管理
(1) 环境保护是我国的一项基本国策
在1983年12月召开的全国第二次环境保护会议上，把环境保护确定为中国的一项基本国策，这说明了我国政府对环境保护事业的高度重视。这项基本国策是指导我国环境保护工作的重大方针政策，推动了我国环保事业的发展，使环保工作进入了一个新的历史发展阶段。
(2) 我国环境保护的基本方针
环境保护“32字”方针
1973年第一次全国环境保护会议上正式确立了我国环境保护工作的基本方针：“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的方针。
2) “三同步、三统一”的方针
1983年第二次全国环境保护会议上提出：经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。
3) 环境与发展十大对策
结合我国进一步改革开放的形势，为了适应经济制度转轨过程中强化环境管理的需要，国家批准出台中国环境与发展十大对策：
实行持续发展战略
采取有效措施，防治工业污染
开展城市环境综合治理，治理城市“四害”(即废气、废水、废渣和噪声)
提高能源利用率，改善能源结构
推广生态农业，坚持不懈的植树造林，切实加强生物多样性的保护
大力推广科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业
运用经济手段保护环境
加强环境教育，不断提高全民族的环境意识
健全环境法规，强化环境管理
参照联合国环境与发展大会精神，制定我国行动计划。
(3) 我国环境保护的基本政策
20世纪80年代我国制定了环境保护的三大政策。
1) “预防为主，防治结合”政策
坚持“预防为主，防治结合”政策。要把保护环境与转变经济增长方式紧密结合起来，积极发挥环境保护对接经济建设的调控职能，所有建设项目都要由环境保护规划和要求，对环境污染和生态破坏实行全过程控制，促进资源优化配置，提高经济增长质量和效益。主要措施包括：一是把环境保护纳入国家发展、地方的和各行各业的中长期和年度经济社会发展计划；20对已开发建设项目实行环境影响评价和“三同时”制度；三是对城市实行综合整治。
2) “谁污染谁治理”政策
按照《环境保护法》等有关法令规定，环境保护投资以及地方政府和企业为主。企业负责解决自己造成的环境污染和生态破坏问题，不容许转嫁给国家和社会；地方政府负责组织城市环境基础设施的建设，实施建设和运行费用由污染物排放者和负担；对跨地区的环境问题，有关地方政府要督促各自辖区内的污染物排放者其实承担责任，不得推诿。其具有措施为：一是结合技术改造纺织工业污染。我国明确规定，在技术改造中要把控制污染作为一项重要目标，并规定防治污染的费用不得低于总费用的7％；二是对历史上遗留下来的一批工矿企业的污染，实行限期治理。限期治理费用。由企业和地方政府筹措，国家也给少量资助；三是对排放污染物的单位实行收费。
3) “强化环境管理”政策
要把法律手段、经济手段和行政手段有机的结合起来，提高管理水平和效能。在建立社会主义市场经济过程，更要注重法律手段。依法管理环境，加大执法力度，坚决扭转一些环境为代价，片面追求局部利益和暂时利益的倾向，纠正“有钱铺摊子，没钱治污染”的行为，严肃查处违法案件。其主要措施为：一是建立健全环境保护法规体系，加强执法力度；二是制定有利于环境保护的经营、财税政策，增强对环境保护的宏观调控力度；三是从中央到省、市、县、镇（乡）五级政府建立环境管理机构，加强督促管理；四是广泛开展环境保护宣传教育，不断提高全民族的环境意识。
(4) 我国现行的环境管理制度
1973年第一次全国环境保护会议以来，我国在环境保护的实践中，经过不断探索和总结，逐步形成了一系列符合中国国情的环境管理制度。这些制度主要有八项：环境影响评价制度，“三同时”制度，排污收费制度，环境保护目标责任制，城市环境综合整治定量考核制度，排放许可证制度，污染集中控制制度，污染源限期治理制度。
1）环境影响评价制度
环境影响评价制度是指对可能影响环境的重大工程建设、区域开发建设及区域经济发展规划或者其他一切可能影响环境的活动，在事前进行调查研究的基础上，对活动可能引起的环境影响进行预测和评定，为防止和减少这种影响制定最佳行动方案。
2）“三同时”制度
“三同时”制度是指新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目的污染治理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制度。他与环境影响评价制度相辅相成，是防止吸入污染和破坏的二大“法宝”，是防治我国环境质量继续恶化的有效的经济手段和法律手段。
3）排污收费制度
排污收费制度是指一切向环境排放污染物的单位和个体生产经营者，应当依照国家的规定和标准，缴纳一定费用的制度。我国实行排污收费制度的根本目的不是为了收费，而使防治污染、改善环境质量的一个经济手段和经济措施。排污收费制度自是利用价值规律，通过征收排污费，给排污单位以外在的经济压力，促进污染治理，接收和综合利用资源，减少或消除污染物的排放，实现保护和改善环境的目的。我国从一开始推行排污收费制度就明确规定，排污费的20％可以适当补助用来发展环境保护事业。
4）环境保护目标责任制
第三次全国环境保护会议规定：地方行政领导者对主管地区的环境质量负责，并作为行政考核内容之一。
5）城市环境综合整治定量考核制度
1985年，国务院召开了“全国城市环境保护工作会议”，会议原则通过到《关于加强城市环境综合整治的决定》。城市环境综合整治是在市政府的统一领导下，以发挥城市综合功能和整体最佳效益为前提，采用系统分析的方法，从总体上找出制约和影响城市生态系统发展的综合因素，理顺经济建设、城市建设和环境建设的相互依存又相互制约的辩证关系，用综合的对策整治、调控、保护和塑造城市环境，为全市人民群众创造一个适宜的生态环境，使城市生态系统良性循环。1988年国家发布了《关于城市综合整治定量考核的决定》。该制度的考核内容包括5个方面、21项指标。五个方面包括：大气环境保护；随环境保护；噪声控制；固体废物处置和绿化。21项指标包括：大气总悬浮微粒年日平均值；二氧化硫年日平均值；应用水源水质达标率、地面水COD平均值；区域环境噪声平均值；城市交通干线噪声平均值；城市小区环境噪声达标率；烟尘控制区覆盖率；工业尾气达标率；汽车尾气达标率；万元产值工业废水排放量；工业废水处理率；工业废水处理达标率；工业固体废物综合利用率、工业固体废物处理处置率；城市气化率；城市热化率；民用型煤普及率；城市污水处理率；生活垃圾清运率和城市人均绿地面积。
6）排污许可证制度
凡是排放污染物的单位，必须按照规定向环境保护管理部门申报登记所拥有的污染物排放设施、污染物处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。
排污许可证制度以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，规定排污单位许可排放什么污染物、许可污染物排放量、许可污染物排放去向等，是一项具有法律含义的行政管理制度。
7）污染集中控制制度
为了改善环境，工矿企业排放的污染物必先行治理才能排放，以减少对环境的污染。一个时期，我们过分强调了这种单个污染源的治理，追求处理率和达标率。这样做的结果，其广告不少资金，费了不少劲，搞了不少污染治理设施，但改善区域环境的效果并不十分明显，总体效益不佳。在环境保护实践中，我们认识到污染治理必须以改善环境质量为目的，以提高经济效益为原则。也就是说，治理污染的根本目的不是去追求单个污染源的处理和达标率，而应当是谋求整体环境质量的改善。基于这种思想，与单个点源分散治理相对，污染物集中控制的环境管理实践中慢慢出现发展起来。污染集中控制是在一个特定的范围内，为保护环境所建立的集中治理设施和采用的管理措施。
8）污染限期治理制度
污染限期治理就是在污染源调查、评价的基础上，以环境保护规划为依据，突出重点，分期分批地对污染为害严重、群众反映强烈污染物、污染源、污染区域采取限定治理时间、治理内容以及治理效果的强制性措施，是人民政府保护人民的利益对排污单位和个人采取的法律手段。
《中华人民共和国环境保护法》第29条规定：“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理。……对限期治理企事业单位必须如期完成治理任务。”
12.2 环境规划
12.2.1环境规划的基本概念
进行区域和城市环境规划是强化环境管理的一个重要实施步骤，即对不同的区域和城市，根据自然地理和社会经济的条件，充分考虑环境保护的要求，进行科学的规划，使得住宅和服务设施、工业区、交通建设、农田、森林和绿地、自然保护区得到合理布局；在建设项目时，坚持先评价、后建设，继续执行防治环境污染和破坏的设施与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度和环境影响评价制度，严格控制新污染源的产生，完善污染治理设施；对于老企业，将企业污染防治规划纳入企业发展规划中，结合企业技术改造发展清洁工艺，配套建设污染防治措施和“三废”综合利用措施，在提高企业生产技术水平和经济效益的同时，增强污染防治的能力，减少污染物的排放；将与环境保护有关的城市基础设施建设纳入城市总体规划中，组织实施。
环境规划是一种克服人类经济社会活动和环境保护活动的盲目性和主观随意性的科学决策活动，环境规划涉及的领域广泛、影响因素复杂又是一个开放型的动态系统，因而环境规划必须强调掌握充分的信息，运用科学方法，以保证环境规划的科学性和合理性。但是，环境规划不可能是理想化的产物，环境规划有多个目标，它又必须符合一定历史时期的技术及经济发展水平和支持能力，环境规划的影响因素也在不断地变化，因此，规划是有条件的最优化，是一种合理的安排。
在环境规划的编制与实施中，必须注意以下几项原则：
1). 保障环境与经济社会协调、持续发展
环境问题的产生是伴随着人类的发展过程而产生的，是发展战略的失误，那种只注重经济发展，忽视环境，甚至以牺牲环境为代价的发展战略，只能在人类历史发展的初期，获得暂时繁荣，环境问题的恶化将造成对人类的危害、资源的枯竭，进而抑制经济的发展。随着人类对环境与发展问题的深刻认识，发展战略从单纯注重经济向环境与经济协调发展转变，环境问题将逐步得到解决，使人类得到持续发展。
环境规划的根本目的是保障环境与经济协调发展，保障环境与经济社会协调、持续发展是环境规划最重要的原则。为了贯彻这一原则，环境规划必须将环境、经济和社会作为一个大系统来规划，研究经济和社会的发展对环境的影响（正影响和负影响），环境质量和生态平衡对经济和社会发展的反馈要求与制约，进行综合平衡，做到经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，使环境与经济、社会发展相协调。
2). 遵循经济和生态规律
环境规划要正确处理环境与经济的关系，保障环境与经济协调发展，必须遵循经济规律和生态规律。在经济系统中，经济规模、增长速度、产业结构、能源结构、资源状况与配置。生产布局、技术水平、投资水平、供求关系等等都有着各自及相互作用的规律。在环境系统中，污染物产生、排放、迁移转换，环境自净能力，污染物防治，生态平衡等也有自身的规律。在经济系统与环境系统之间的相互依赖、相互制约的关系中，也有着客观的规律性。那种只遵循经济规律，忽视生态规律的发展战略，会造成环境恶化、危害人类健康、制约经济正常发展的恶果，只遵循生态规律，忽视经济规律的发展战略也是行不通的，为实现经济与环境协调发展，环境规划必须既尊重经济规律，也尊重生态规律，两者绝不可偏废。
3). 提供合理和优化的环境保护方案，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一
环境规划的主要任务是提出合理和优化的环境保护方案，实现环境规划规定的目标。然而正确的目标、合理和优化的方案都要有一个衡量的标准，即评价的准则，以此作为评价和选择目标与方案的依据。根据环境与经济协调发展的原则和经济建设、城乡建设和环境建设同步设计、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益统一的基本方针，评价的准则应该是“三效益的统一”。
在环境规划的编制中，由于社会效益与环境效益的货币化计量方法仍不成熟，难以与经济效益直接加和，评价和优化的方法多采用多目标的规划方法，找到或提出以最小的投入获取最佳的环境效益的方案，其中投人用货币单位计量、环境效益用物理量来计量。
4). “实事求是、因地制宜、突出重点、兼顾一般”的原则。环境问题的地域性十分突出，不同地区的环境问题，由于其自然地理条件、经济发展水平、社会人文状况的差异，在环境问题的类型、原因，解决环境问题的手段等方面都不尽相同，因此要特别注意这些原则，才能使环境规划符合客观实际，具有可操作性。
12.2.2 环境规划类型、内容与特点
(1) 环境规划类型
环境规划是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，是一个多层次、多要素、多时段的环境保护方面的专项规划，内容十分丰富。根据环境规划的特征，从不同的角度，环境规划可以有不同的分类。不同类型的环境规划的内容、深度和规划的方法是不同的，要根据环境建设和管理的需要，选择环境规划的类型。
目前常见的环境规划大致可以如下划分：
1). 按地域范围划分：
环境问题的地域性特征十分明显，环境规划按地域范围划分，可以分为：全国环境规划、大区（如经济区）环境规划、省域环境规划、流域环境规划、城市环境规划、乡镇环境规划、厂区（如开发区）环境规划等等。
2). 按管理层次划分：
环境管理是解决环境问题的主要手段，而环境规划是环境管理的基础和依据，从环境管理的层次划分，环境规划可以分为：国家环境规划、省级环境规划、城市环境规划、区县级环境规划、乡镇环境规划、企业环境规划等等。
3). 按环境要素划分：
环境是一个由多要素组成的自然和人工生态系统，虽然各要素之间也有一定的联系，但各要素环境问题的特征和规律十分突出。环境规划，按环境要素划分，可以分为：生态环境规划和污染防治规划两大类。生态环境规划，又可分为：森林生态环境规划、草原生态环境规划、土地资源环境规划、海洋生态环境规划、生物多样性环境规划等等；污染防治规划可以分为：大气环境污染防治规划、水环境污染防治规划、固体废弃物污染防治规划、声环境污染防治规划、其他物理污染防治规划等等。
4). 按时间跨度划分：
环境规划，如其他规划一样，也是一种时效性很强的规划，按时间跨度划分，可以分为：长(远)期环境规划(一般在10年以上)、中期环境规划(一般在5～10年)、短期环境规划(一般为5年以下，主要是年度计划)。长期环境规划是纲要性计划，其主要内容是：确定环境保护战略目标、主要环境问题的重要指标、重大政策、措施；中期环境规划是环境保护的基本计划，其主要内容是：确定环境保护目标、主要指标、环境功能区划、主要的环境保护设施建设和修改项目及环境保护投资的估算和筹集渠道等；年度环境保护计划是中期规划的实施计划，内容比中期规划更为具体、可操作，但不一定面面俱到，年度间可以也应该有所侧重。
5). 按环境与经济的制约关系划分：
按环境与经济的制约关系划分，环境规划可以分为：经济制约型规划、环境与经济协调发展型规划、环境制约型规划。经济制约型规划是在确定了经济和社会发展目标、产业结构、生产布局、工艺进程及设备的前提下，预测污染物的产生量，根据环境质量要求和环境容量的大小，规划去除污染物的数量和方式，经济和社会发展规划不考虑环境的反馈要求。环境与经济协调发展型规划是将环境与经济作为一个大系统来规划，既要考虑经济对环境的影响，为了保障经济的繁荣，环境保护要采取有效的措施，也要考虑环境对经济发展的制约关系，在规划经济发展目标、规模、结构、布局、科学技术等方面时要考虑环境质量的要求，实现经济与环境的协调发展。环境制约型规划是在某些特殊环境下，环境保护成为了环境与经济关系的主要矛盾方面，经济发展要服从环境质量的要求，例如，饮用水源保护区、重点风景游览区、历史遗迹等的环境规划。
从大的方面来说，一个完整的环境规划体系大致包括环境战略规划、国土环境整治规划、中长期环境规划(即通常所说的环境规划)，其中环境战略规划是为确定长期的环境目标和环境保护政策而制定的。它的作用在于指导所有其他类型环境规划的制定，规定环境规划的主要内容和总的方向与任务。《全国2000年环境规划纲要》即属于这一类型。国土环境整治规划是国土规划的重要组成部分，它对于综合协调和平衡环境保护与经济开发的关系，拓展环境保护领域以及促进将环境规划纳入国民经济和社会发展计划方面起重要作用。国土环境整治规划融环境污染防治、生态保护与改善以及资源合理利用于一体，宏观地提出目标、任务和重大工程项目，从而为国家或区域（省城）的环境决策提供依据。环境规划是以控制污染为主要内容的中长期环境保护规划，主要目的在于指导五年计划和短期计划的制定。各个规划的内容及特点如附表4.1所示。
(2) 环境规划特点
由于环境规划的相对独立性，因而具有鲜明的特点：
1). 综合性：
环境规划集经济、社会和自然环境三大系统于一体，是一项复杂的系统工程；环境规划又是生态经济学、人类生态学、环境化学、环境物理学、环境工程、环境经济、环境法学以及系统工程等多种学科知识、理论和技术的综合运用，因而其学科综合性亦强。
2). 整体性和地域性：
环境规划既体现国家或地域环境生态的整体性，又体现环境与经济、社会的整体性，同时具有很大的地域差异性，即体现地域的自然、地理、经济、社会等特殊性，因而是整体性和地域性的有机结合。
3). 目的性和目标性：
目标选择是规划的核心。规划的目的一般具有如下特点：预见性和长期性，即着眼于未来、长远，根据未来作安排；宏观指导性，即具有普遍指导意义，相对稳定性，即在规划期间不致大起大落；全面性，体现整体利益与局部利益、长期利益与近期利益的协调以及各种利害关系的平衡；可分解性，即可分解实施。
4). 政策性：
规划涉及到人口控制，能源结构，工业布局，发展战略，重大工程建议以及投资方向等，都须体现国家和地方的政策精神，因而规划编制就是一个重大的决策过程。
5). 科学性：
以生态规律为指导，以经济规律为前提，既要满足近期需求，也要兼顾长远利益；将局部与全局统一起来。
6). 可操作性：
这是规划生命力的主要标志。可操作性具体体现在首先目标可行，即符合经济和技术支撑能力，经过努力可以达到且环境规划目标能被分解成任务，并且均能分解给具体的承担者，而承担者亦有完成任务的能力；其次是方案具体而有弹性，即方案建立在可行性基础上，便于实施并且留有余地；措施落实，最重要的是资金和工程配套措施的落实，并与其他建设规划相匹配，与现行管理制度和管理方法相结合，能够运用法律的、经济的和行政的手段保证和促进规划目标的实现，特别是能运用目前行之有效的三项政策和五项制度对规划实施监督检查，促进其落实与实施；再者应充分估计科技进步带来的环境效益，保证目标的先进性；同时环境规划应与经济社会发展规划紧密结合，以便于纳入国民经济计划中。
(3) 环境规划的内容
环境规划的内容应根据规划对象和实际情况选取，一般为区域或城市综合性规划所应包括下列内容：
1) 自然环境现状和社会发展状况概述
自然环境概述着重于规划区域特殊的气候、地理、生态状况和开发历史等。这是规划的重要基础之一，是保证规划的适应性和针对性所必需的内容。
经济社会发展概述着重于经济发展规模、产业结构与布局、资源利用分析，科技水平、经济发展与环境的相互依赖关系，经济发展对环境的影响以及环境污染或破坏对持续性经济发展的影响等。在规划中对上述问题进行追述和概略分析，作为整个规划的重要出发点和依据。
2) 环境保护工作情况概述
概述前几年环境保护计划完成情况，包括污染控制，环境建设，完成工程项目，投资与效益等，以及完成先前规划目标存在主要问题、困难及原因等，以此作为新规划的重要参考。
3) 环境变化趋势分析
环境变化趋势分析包括环境质量总的发展趋势，污染发展趋势，生态环境变化趋势以及重大环境问题的发展趋势等。环境变化趋势是环境调查、评价、预测的综合描述与分析。列入描述与分析的内容项目应与规划目标基本相对应，同时阐明今后应注意的问题、发展方向等。趋势分析是编制规划的重要基础和起点。
4) 环境规划总目标
概括阐明新的环境规划的总目标以及将要达到的主要指标。 综合性规划的总目标须包括两个主要方面：环境质量目标和污染物总量控制目标。区域（如省区）环境规划总目标视情况还包括生态环境目标。
5) 重点城市和经济区环境综合整治规划
城市和经济区是经济、社会活动高度集中的地方，也是环境问题比较突出的场所。城市和经济区环境的综合整治，是环境保护工作的重点。
6) 工业污染防治或部门行业污染控制规划
我国环境污染主要来自工业，工业污染防治是整个环境污染控制的重点。
7) 乡镇环境保护与建设规划
乡镇是城市发展的依据，广阔的乡镇环境与城市环境有着相互影响，互相依存的关系。乡镇环境保护与建设计划的重点一是控制乡镇企业的污染，二是改善乡镇的生态环境，为大农业的发展创造基础条件。
8) 水环境保护规划
9) 大气环境保护规划
大气环境保护主要指城市地区而言。其主要内容包括：a)能源消费量，能源结构分析与大气污染特征；b)功能区划分与大气质量目标的确定；c).大气污染防治主要工程项目与污染削减计划；d).大气污染防治主要措施。
10) 产业结构与生产力布局规划
产业结构和生产力布局对环境有着长远的、深刻的影响。确定合理的产业结构和生产力布局，对于促进经济、社会与环境的协调持续和稳定发展，有十分重要的意义。
11) 自然保护规划
自然保护与生态环境建设应坚持重点保护与普遍改善相结合的原则；正确处理保护与开发利用以及保护区与周围地区群众生产利用的关系。自然保护区的规划应包括：
a). 自然保护区的范围及重点保护对象；
b). 自然保护区建设与管理计划；
c). 珍稀濒危动植物保护计划（包括物种保存与繁育扩群基地的建设）；
d). 保护区与周围其他事业发展的协调关系与措施。
12) 科技发展与环保产业发展计划
环保科技的发展应注重硬技术的开发和应用，也应适当发展软科学技术，提高科技为环保的服务水平。环保科技发展与环保产业发展计划应包括：
a). 科学研究与装备计划；
b). 重大技术开发项目与攻关组织计划；
c).环保工业、技术装备与环保技术服务发展计划；
d).科技引进、交流和人才培养计划。
13) 环保系统自身建设计划
主要包括政策研究，法规建设，标准制定，监测体系的完善，信息的收集与传递，宣传教育以及环保系统职工素质的提高等问题。在编制计划时，应就人员编制、机构设置、建筑面积，装备条件等，综合考虑，纳入计划。
14) 费用预算和资金来源
必要的经费是实现规划目标的重要保证，实施规划所需的费用及其来源，是规划的重要内容，也是规划可行性的重要依据。规划中应就费用预算、用途、来源、以及可行性分析加以论证和说明，以便纳入国民经济和社会发展规划和城市总体规划。对于重大环境工程还应有专门的规划文本和投资预算。
12.2.3 环境规划方法、程序
环境规划或称环境保护规划是由环保行政主管部门或人民政府组织编制的一种专项规划，也是国民经济和社会发展计划体系的一个组成部分，但不是国民经济和社会发展计划的主体、主干道。为了将环境规划的目标及主要指标和措施纳入国民经济和社会发展计划主干道，需要编制一个符合国民经济和社会发展计划，特别是国民经济和社会发展的十年规划和五年计划要求的环境规划。
环境规划的组织包括从任务下达到上报审批、直至纳人国民经济和社会发展规划的全过程。编制工作由管理部门组织，由专业技术组完成规划文本的编制。
环境规划的编制是一个动态的、不断反馈和协调的过程。一般包括如下步骤：
(1) 接受任务与组织规划编制
上一级环保部门代表同级政府下达编制规划的任务，提出主要要求、时间进度；下一级环保部门代表同级政府组织规划编制组．编制工作计划和规划大纲。也可以由政府下达编制规划的任务，同级环保部门组织规划编制组。规划编制组一般分为领导组、协调组和技术组，人员由通晓规划对象的专家，具有一定环境学素养以及规划理论、环境工程和经济学知识的科技人员以及有关规划、计划管理部门，如各级计委和主要产业部门的干部组成；由对规划地域或领域具有决策权和协调能力的部门领导人担任指导。
规划编制组的第一项任务是编制工作计划，并知会有关部门，与其他组织取得联系，以便互通信息、交流情报。
(2)完成规划文本的编制
环境规划文本的编制是由专门组织的技术队伍(规划编制组)进行的，这是规划编制的主要阶段，其编制程序如图5-1所示。
一次环境规划工作结束时，一般应有三类文本：
1). 技术档案文本：系将规划过程所收集的背景材料、调查或检测所采集的信息、规划编制过程的技术档案或记录进行整理而成的背景材料文本。此文本存放当地，供规划的核查、调整或下次编制规划时参考。
2). 环境规划文本：系正式的环境规划文本。由环境规划管理部门管理，作为进行规划实施与管理的蓝本。
3). 环境规划报审文本：系正式的环境规划文本的缩编文本或简编文本，主要用于申报、审批。简编文本内容应包括：自然环境特点、经济和社会简况；前期环境规划（或计划）执行简况；规划要解决的主要环境问题；规划目标（时空限定）；主要措施；主要工程项目及说明；投资预算及来源；主要困难及要求提供的条件等。环境规划报审文本应简捷明了，突出主要内容，一般不罗列计算过程等繁杂内容。

附图12-2 环境规划编制程序
(3) 规划的申报与审批
环境规划的申报和审批是整个规划工作的有机组成部分。规划的申报和审批过程是沟通上下级思想、统一认识、协调环保部门与其他部门之间关系的过程；是将规划方案变为实施方案并纳入国民经济和社会发展规划的过程；同时也是环境规划管理工作的一项重要制度。
环境规划的申报审批采取由上而下、由下而上、上下结合，既有民主，又有集中，协调协商的原则。规划编制单位在规划基本编制完成后，将文本报送同级政府和上一级环保部门初审；同级政府在其职权范围内，可对方案进行决策：批准、驳回或提出修改意见；上级环保部门在收到申报文本后，进行初审，在与有关部门取得协商意见后，对申报文本批准或提出修改意见。规划的审批应在组织各行业专家进行评审和论证的基础上进行。下级环保部门在得到初审意见后，要根据审批意见，对规划进行修改、完善或重新编制。若认为初审意见不合理，可提出申辩，对规划进行修改或重新编制后，再次申报给同级政府审批和上一级环保部门备案。同级政府收到申报文本后，应予迅速批准，并将批准后的环境规划付诸实施。
环境规划的申报和审批应特别注意重大问题、跨区域和跨流域问题的协调与解决，并应申报上一级政府部门备案。在规划实施过程中，若出现新的重大问题，确需对环境规划的指标或内容进行补充修改时，必须报请原审批机关同意。
整个规划工作程序如下：
环境规划有三个主要环节，即弄清问题、提出合理目标、制定费用最小和效益最高的规划方案。
1) 弄清问题
环境问题的发生和解决是环境规划的发端和归宿。弄清问题是环境规划的首要任务。通过调查和评价弄清规划区域的环境状况，从中找出主要环境问题及其发生原因、地域分布、主要污染行业和主要污染源，按问题的轻重缓急进行排序；通过预测弄清随着经济发展和人口增长，环境问题的发展趋势及其主要污染行业和主要污染源的动态变化，对于提出目标和制定对策是至关重要的。为了弄清问题，表征问题，要有一个完善的指标体系。环境规划涉及面广泛，指标繁多，指标体系要考虑全面性，体现出环境与经济社会的协调发展，还要突出重点。
2) 提出合理目标
当前我国的环境管理实行的是目标管理，环境目标是动员全体人民为之奋斗的纲领，是经济与环境协调发展的综合体现，是环境规划的核心棗环境目标的提出要与经济发展的战略部署相协调，如到20世纪末国家要达到小康水平，2000年的环境目标就要与小康水平相适应、城市环境目标要与城市性质相适应，同时还要与目前的环境状况和经济实力相适应。环境目标的提出需要经过多方案比较和反复论证，在规划目标最终确定前要先提出几种不同的目标方案。经过具体措施的论证以后才能确定最终目标。
3) 制定最小费用规划
目标确定后，达到这一目标的途径、措施可能有多个方案，如何从中寻找最小费用的方案是环境规划的重要任务。这不仅是一个用什么方法的问题，而是一个技术路线问题。国内外多年的实践表明，过去走过的尾端治理的技术路线不是一条经济的路线，因而提出了环境经济大系统的规划方法和从尾端治理向生产全过程控制转移。这就是说，首先要从产业的结构、布局、工艺过程来考虑，促进采取有利于环境的产业结构、布局、技术、装备和政策。特别是产业结构和生产布局问题要作为重点问题加以规划。因为结构和布局对环境的影响非常大，结构和布局不合理要花费大量资金去治理，就谈不上最小费用了。实践表明，环境因素介入生产过程，采取节能、低耗、少污染的工艺，有利于提高能源、资源利用率，是环境与经济协调发展的正确技术路线。但是，在此前提下仍可能有污染物产生，这就要设法综合利用、变废为宝，充分发挥其资源的潜力，同时又减少污染。实在不能利用的废物，要通过合理利用环境的自然净化能力消纳。环境自净能力也是一种资源，它的合理利用有助于减少污染治理费用。最后，对环境自净能力容纳不下的废物要进行无害化处理。无害化处理又有多种形式，实践表明，集中治理与分散治理相比，集中治理的投资效益高，经济费用低。在规划中，应首先考虑集中治理的方案；对那些不便于集中治理的特殊污染物和因地理分布特点不便于集中处理（或不能经济处理）的情况，进行分散治理。
总之，在制定环境规划方案时要遵循环境经济大系统、生产全过程控制、废物资源化、减量化、无害化的技术路线，以最小的费用实现环境目标，达到经济效益、社会效益和环境效益的统一。
在环境规划中，最常见的是污染物总量规划，目前污染物总量控制规划常用方法主要有线性规划、整数规划、离散型规划和动态规划等，其中通过线性规划方法可求得总污染源排放量最大、总污染源削减量（或削减率）最小，或削减污染物措施的总投资费用最小。通过整数规划方法和离散型规划方法可获得最佳的削减污染物的措施和方案。还可通过动态规划方法求得总排放量的分配问题。
第13章 环境法律与法规
13.1 环境法的作用与地位
环境法(environmental law)是为了协调人类与自然环境之间的关系，保护和改善环境，而由国家强制力保证实施的调整人们在开发、利用、保护和改善环境资源的活动中所产生的各种社会关系的行为规范的总称。
环境法的目的是为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。
环境法是环境管理的法律依据，在保护环境和实施可持续发展战略中是极其重要的。
13.2 环境法律关系
环境法律关系由主体、内容和客体组成。
环境法律关系的主体是依照环境法的规定，在环境法律关系中享有权利、承担义务的当事人。国家、国家机关、企事业单位、社会团体、个人等均可以成为环境法律关系上的主体。
环境法律关系的内容是指环境法律关系的主体依照环境法的规定所享有的权利、承担的义务以及在不履行其法律义务时所应该承担的强制性的环境法律责任。
环境法律关系的客体是环境法律关系中权利、义务所共同指向的对象。一般而言，空气、水体、土壤、矿产、森林、草原、野生动植物等环境要素，工程设施、机械设备等污染源，各种污染物质，各种环境保护设施、装置，以及与环境资源开发、利用、保护与改善有关的行为等等，均可以成为环境法律关系的客体
13.3 环境法的体系与实施
环境法体系是指由有关开发、利用、保护和改善环境资源的各种法律规范所共同组成的相互联系、互相补充、内部协调一致的统一整体。
环境发展体系的类型可以从不同的角度加以划分，例如按照国别划分，包括中国环境法和外部环境法；按照法律规范的主要功能来划分，包括环境预防法、环境行政管执法和环境纠纷处理法；按照传统法律部门来划分，主要包括环境行政法规、环境刑法、环境民法等；按照中央和地方的关系来划分，包括国家级环境法和地方性环境法。
13.3.1 中国国家级环境法体系的基本内容
中国国家级环境法体系主要包括下列几个组成部分：
1. 宪法中关于保护环境资源的规定
宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染与其他公害”；第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保护自然资源的合理利用，报为珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。
2. 环境保护基本法
我国的环境保护基本方法是1989年12月26日颁布实施的《中华人民共我国环境保护法》。
3. 环境资源单行法
环境资源单行法是针对某一特定的环境要素或者特定的环境社会关系进行调整的专门性法律法规，主要由以下几个方面立法构成：
1. 土地利用规划法
2. 环境污染和其他公害防治法
3. 自然资源保护法
4. 自然保护法
1. 环境标准
环境标准是由行政机关根据立法机关的授权而制定和颁发的，旨在控制环境污染、维护生态平衡和环境质量、保护人体健康和财产安全的各种法律性技术指标和规范的总称。我国的环境标准由三类两级组成，即在类别上包括国家级和地方级（实际上为省级）二级；在类别上包括环境质量标准、污染物排放标准、环境保护基础标准及方法标准三类。
环境质量标准是指国家为保护公民身体健康、财产安全、生存环境而制定的空气、水等环境要素中所含污染物及其它有害因素的最高容许值。环境质量标准是环境保护的目标值。
污染物排放标准是指为了实现环境质量标准和环境目标，结合环境特点和经济技术条件而制定的污染源所排放污染物的最高容许限额。它是环境标准中最为复杂的一项标准。
环境保护基础标准是为了在确定环境质量标准、污染物排放标准和进行其他环境保护工作中增强资料的可比性和规范化而制定的符号、准则、计算公式等。环境保护方法标准是关于污染物取样、分析、测试等等的标准。从法律意义而言，环境保护基础标准和方法标准是确认环境纠纷中争议各方所出示的证据是否合法的根据。
2. 其他部门法律中有关环境保护资源环境的法律规范
在行政法、民法、刑法、经济法、劳动法等部门民法中也有一些有关保护环境资源的法律规范。
3. 我国缔结或者参加的有关保护环境资源的国际条约、国际公约
我国迄今为止所缔结或参加有关保护环境资源的国际公约共计20多项。
13.3.2环境法的实施
环境法的实施分为公力事实和私力实施两大类别。
公力实施也称国家实施，是指国家机关依照法定权限和程序，凭借国家暴力进行的环境法的实施活动，包括行政机关通过依法行使行政权对环境资源进行监督管理，司法机关通过行使司法权进行的实施活动，检察机关通过行使检察权进行的实施活动以及立法机关通过对行政机关、司法机关、检察机关等尊守环境法情况的监督所进行的实施活动。
私力实施也叫公民实施，是指公民个人或者公民处置依据法律规定所进行的环境法的实施活动，其主要形式包括依法参与环境行政决策，依法对违反环境法的国家机关、企事业单位或公民个人提起环境诉讼或者进行检举、控告，与排污者签订污染防治协议，通过立法机关的民意代表对行政机关等遵守和实施环境法的活动进行监督以及针对环境犯罪、环境侵害行为实施正当防卫和其他自力救济等。13.4 环境法律责任
环境法律责任是环境法主体因违反