我国公立中小学教师法律身份辨析PPT课件.ppt

我国教师法律身份辨析合作者:金 冶 杨永炎 陈晚霞 赵 娟1 1.一、教师法律地位的涵义二、关于教师法律地位的主流学说 三、对主流学说的评析 四、教师的权利与义务五、教师权利的救济及对策建议2 2.一、教师法律地位的涵义一、教师法律地位的涵义（一）学校的范围（一）学校的范围 本文所指的学校是特指我国的公立中小学。本文所指的学校是特指我国的公立中小学。（二）教师的概念（二）教师的概念 1 1 在外延上指：各级各类学校和其他教育机构专在外延上指：各级各类学校和其他教育机构专门从事教育教学工作的教师。门从事教育教学工作的教师。n n2 2 内涵上内涵上:教师法第教师法第3 3条规定：条规定：“教师是履行教育教师是履行教育教学职责的专业人员教学职责的专业人员”，只有直接承担教育教学工作职只有直接承担教育教学工作职责的人，才具备教师的最基本的条件。对于学校中，责的人，才具备教师的最基本的条件。对于学校中，不直接从事教育教学工作，未履行教育教学职责的行不直接从事教育教学工作，未履行教育教学职责的行政管理人员、校办产业公司人员、教学辅助人员（包政管理人员、校办产业公司人员、教学辅助人员（包括后勤服务人员等），就不能认为是教师。而分属教括后勤服务人员等），就不能认为是教师。而分属教育职员或其他相应的专业技术职务系列育职员或其他相应的专业技术职务系列.3 3.总而言之：教师的法律地位就是“通过立法确立的教师的职业地位。广义上来讲“教师的法律地位应涵盖教师的政治地位，经济地位和职业声望等方面的内容”。教师法律地位主要通过教师的权利与义务体现出来。教师的法律地位是指教师属于某类,及属于此类的利、责任、能力和无能力。教师的法律地位是一个与教师的社会地位密切相关的问题，它是法律所确认的教师的社会地位。教师的法律地位与教师所享有的权利密切相关，不同的法律地位决定了教师享有的不同的权利。因此，研究教师的法律地位，对于确定教师的法律权利及维权手段有着重要的意义。4 4.（一）公务员说 这种观点认为，教师的主要职责是完成国家交付的教学任务，教师的这一职务行为具有浓厚的公法色彩。并且，由于国家对教育仍实施严格的管理，学校在教师的任命方面仍然不享有完全的自主权。因此，国家与教师的关系应属于国家公职关系，教师具有类似公务员的法律地位。在国际上，法国、德国、日本，瑞典、意大利、芬兰等国在确定教师的法律地位时即采此说。法、德、日三国明确规定，公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是国家（或地方）公务员，入国家公务员行政管理系统中，适用本国的公务员法或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法。二、关于教师法律地位的主流学说 5 5.n n 日本：学校分为国立、公立和私立三种。日本公立学校的教师均属于国家或地方公务员。n n 日本教育公务员特别法明确规定，国立学校的教职员为国家公务员，公立学校的教职员为地方公务员。n n 日本学校教育法，公立学校的公务员除校长、部（局）长和教务人员，技术员外，还包括教授、副教授，教师和助教。公立中小学的教师是地方公务员。n n 但是，由于所从事的是教育这种特殊职业，国立和公立学校教员是属于“教育公务员。不由政府直接任命，而由学校以行政契约任用。6 6.n n 法国：是个教育集权制的国家，绝大部分学法国：是个教育集权制的国家，绝大部分学校是公立的。在法国，公立中小学教师是国家支校是公立的。在法国，公立中小学教师是国家支付工资的国家公职人员，享有国家文职人员的待付工资的国家公职人员，享有国家文职人员的待遇，均属于国家公务员，教师一经任命，其职位遇，均属于国家公务员，教师一经任命，其职位就得到了保证，并确保有提升的机会。就得到了保证，并确保有提升的机会。n n 德国：通过两次国家考试德国：通过两次国家考试的中小学教师都是的中小学教师都是各州的公务员，即地方公务员，他们的任用都是各州的公务员，即地方公务员，他们的任用都是由州文部大臣或文部大臣委托县学务局决定的。由州文部大臣或文部大臣委托县学务局决定的。在高校中，教授是国家终身官员，大学讲师是短在高校中，教授是国家终身官员，大学讲师是短期的公职人员。期的公职人员。n n 7 7.（二）雇员说：这种观点认为，根据中华人民共和国教育法(以下简称教育法)和教师法的规定：学校有权聘任教师及其他职工，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制，并应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同。因此，学校与教师之间形成的应该是一种基于聘任制的雇佣关系。在这种关系下，学校同教师的权利义务完全由双方签订的合同确定，教师的地位同一般的雇员没有区别。事实上，几乎所有的私立学校和某些国家的公立学校都采此说，在某些国家，因受雇主体的不同有公立学校和私立学校雇员教师之分。前者一般由教育当局(大学除外)雇佣，后者由私立学校以学校法人身份雇佣。8 8.（三）公务雇员说：这种学说认为，教师兼有公务员和雇员的两重身份。此种学说主要由英、美两国采用。英，美两国公立学校的教师一般由地方政府任用，教师同政府签订合同，由这个合同调整教师在教学活动中发生的各种权利义务关系。教师的公务员身份一般不直接影响教育教学活动的进行，但当教师权利受到侵害时，教师既可以选择根据契约关系向法院起诉，也可以选择适用公务员的权利救济途径。9 9.（四）专业人员说：该说认为，教师是履行教学职责的专业人员，承担教书育人、培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。因此，教师既不是公务员，也不是雇员，而是从事教育教学事业的专业人员。我国的教师法第三条规定：教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。似乎即采此说。1010.n n（五）国家教育公务员说：n n n n 该观点认为公立学校教师应该是“国家教育公务员”或“国家教育公务人员”。因此，应尽快通过法律手段来明确教师的公务员身份，随后在国家公务员暂行条例升级为公务员法的过程中，将教师的公务员身份写进公务员法。n n 1111.n n 与国外有关立法实践相比，我国法律对教与国外有关立法实践相比，我国法律对教师法律地位的规定比较模糊，并存在矛盾性，师法律地位的规定比较模糊，并存在矛盾性，主要表现在如下两个方面：主要表现在如下两个方面：n n 一方面，我国中小学老师在身份上不属一方面，我国中小学老师在身份上不属于国家公务员系列，在教师任用上实现聘任于国家公务员系列，在教师任用上实现聘任制。制。n n中华人民共和国教师法第十七条规定：中华人民共和国教师法第十七条规定：学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。1212.n n 另方面，在一些权利的享有上执行与国家公务员同等的标准。n n 中华人民共和国教师法第二十五条教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。n n 第二十九条规定：教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行休养。1313.n n 义务教育具有公益性，中小学教师的工作性质具有特殊性。但是，相关法律并没有据此对其地位做出明确的界定，而仅仅将其规定为一般专业人员。由此可见，我国法律存在着对教师地位规定不明确、与现实相矛盾的问题。1414.三、对主流学说的评析 公务员说评析：该说一提出就受到了许多学者的质疑。反对者认为,我国现行的法律、法规如国家公务员法等，均未将教师纳入公务员的行列，主张教师是公务员欠缺法定依据。除此之外，该说没有注意到公务员从事工作的特性与教师工作的差异：公务员要严格按照上级的指令从事，其任何职务行为都应有法律依据并严格遵照法定程序；而教师的工作特性要求有相当程度的自由发挥空间，以充分发挥教师的想象力和创造力，提高教学水平与科研水平。很难想象如果教师也像公务员那样只完成其职务行为，怎么还会在工作中或学术领域有任何的创新与突破？1515.就雇员说而言：就雇员说而言：似乎很符合当今政策的走向和立法精神。教育法似乎很符合当今政策的走向和立法精神。教育法和教师法都规定国家实行教师聘任制度。和教师法都规定国家实行教师聘任制度。问题在于：学校与教师之间的聘任合同究竟是何种问题在于：学校与教师之间的聘任合同究竟是何种性质的合同。性质的合同。有的观点认为，聘任合同就是劳动合同，学校与教有的观点认为，聘任合同就是劳动合同，学校与教师之间适用劳动法。师之间适用劳动法。事实上，劳动法的适用范围并未将教师包含在事实上，劳动法的适用范围并未将教师包含在内。内。劳动法第劳动法第2 2条指出，该法适用于在中国境内的企条指出，该法适用于在中国境内的企业、个体经济组和与之建立劳动关系的劳动者。但是，业、个体经济组和与之建立劳动关系的劳动者。但是，此处所说的与国家机关、事业单位和社会团体形成劳此处所说的与国家机关、事业单位和社会团体形成劳动关系的劳动者，应指那些不属于上述单位正式编制动关系的劳动者，应指那些不属于上述单位正式编制内的、从事一些服务性和辅助性工作的人员，如清洁内的、从事一些服务性和辅助性工作的人员，如清洁工、保安人员等后勤服务人员。因此，虽然公立学校工、保安人员等后勤服务人员。因此，虽然公立学校属于事业单位，但教师和学校之间是否属于劳动关系属于事业单位，但教师和学校之间是否属于劳动关系尚存在疑问。尚存在疑问。1616.笔者赞同“国家教育公务员说”，首先它承认了公立学校教师承担着与公务员性质相同或相似的工作，把它归属于公务员系列，不仅符合国际惯例，也符合我国的国情。另一方面，它也注意到教师工作的特殊性，与公务员工作的差异性。既有利于尊重教师的专业性和创造性，又有利于维护教师的合法权益，杜绝随意解聘教师的行为，是对教师职业高尚性、公务性、稳定性的保护。最重要的是，有利于使教师管理走上科学化、规范化、法制化的道路。1717.四、教师的权利与义务 权利与义务是教师法律地位的核心问题。教师的权利权利与义务是教师法律地位的核心问题。教师的权利是指教师依法享有的权益；教师的权利包括两方面的内容，是指教师依法享有的权益；教师的权利包括两方面的内容，一方面是指教师作为公民所享有的一般性权利；一方面是指教师作为公民所享有的一般性权利；另一方面则是指作为教师所特有的基于法律的特别另一方面则是指作为教师所特有的基于法律的特别规定所享有的权利。张维平先生认为教师的权利指教师在规定所享有的权利。张维平先生认为教师的权利指教师在教育教学活动中享有的由教育法和教师法等国家教育教学活动中享有的由教育法和教师法等国家法律赋予的权利，是国家对教师在教育教学活动中可以为法律赋予的权利，是国家对教师在教育教学活动中可以为或不为的许可和保障。教师的权利与教师作为一个普通公或不为的许可和保障。教师的权利与教师作为一个普通公民所享有的民事权利、政治权利等在本质上是一致的。民所享有的民事权利、政治权利等在本质上是一致的。11 就教师的基本权利而言，教师法中规定：教师享就教师的基本权利而言，教师法中规定：教师享有进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验的权利；有进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验的权利；指导、管理、评价学生的权利；获取工资报酬和享受各项指导、管理、评价学生的权利；获取工资报酬和享受各项福利待的权利；参与学校民主管理的权利；参加进修或培福利待的权利；参与学校民主管理的权利；参加进修或培训训1818.的权利。当自身的权利受到侵害时，教师可依法要的权利。当自身的权利受到侵害时，教师可依法要求国家部门以强制力加以保障。此外还有国家其他求国家部门以强制力加以保障。此外还有国家其他法律规定的权利。法律规定的权利。完成教育教学任务完成教育教学任务”；消极义务即不能作出某种行为；消极义务即不能作出某种行为的义务如教师不得体罚、变相体罚学生；绝对义务的义务如教师不得体罚、变相体罚学生；绝对义务指对一般人承担的义务如教师不得侵害法律所保护指对一般人承担的义务如教师不得侵害法律所保护的公民的合法权益；相对义务指对特定人承担的义的公民的合法权益；相对义务指对特定人承担的义务，如教师与学校签订的聘任合同中所规定的教师务，如教师与学校签订的聘任合同中所规定的教师义务。义务。教师的这种权利和义务是基于特定的职业性质而教师的这种权利和义务是基于特定的职业性质而产生的，由教育法律规范设定，并与教师职务、职产生的，由教育法律规范设定，并与教师职务、职责密切相关。责密切相关。从一定意义上讲，教师的权利体现着教师在教从一定意义上讲，教师的权利体现着教师在教育事业中的主体地位，教师的义务则意味着教师在育事业中的主体地位，教师的义务则意味着教师在教育事业发展中所担负的重要职责。教师的权利和教育事业发展中所担负的重要职责。教师的权利和义务之间是相互联系、不可分割的对立统一的关系。义务之间是相互联系、不可分割的对立统一的关系。1919.n n五、教师权利的救济及对策建议（一）、对国外教师权利法律救济的合理借鉴（一）、对国外教师权利法律救济的合理借鉴n n 从国外英、法、德、日、美等国对教师权利的法从国外英、法、德、日、美等国对教师权利的法律保障来看律保障来看,他们一般重视以下做法他们一般重视以下做法:n n1,1,赋予教师明确的法律地位。赋予教师明确的法律地位。n n 在德、日、法三国在德、日、法三国,虽然对教师法律地位的称谓不虽然对教师法律地位的称谓不尽一致尽一致(德、法为公务员德、法为公务员,日本为教育公务员日本为教育公务员),),但是三但是三国的教师都具有公务员身份。公立学校的教师均由国的教师都具有公务员身份。公立学校的教师均由政府任免政府任免,一般没有任期限制。公务员身份较好的保一般没有任期限制。公务员身份较好的保障教师的不受失业的威胁障教师的不受失业的威胁,使教师的权利受到明确的使教师的权利受到明确的保护。保护。在英、美两国在英、美两国,教师兼有公务员和雇员双重身份。公教师兼有公务员和雇员双重身份。公立学校的教师一般由地方政府任用立学校的教师一般由地方政府任用,而这种任用关系而这种任用关系是用合同的方式确立的。教师与地方政府签订的合是用合同的方式确立的。教师与地方政府签订的合同主要规定教师在教学过程中的各种权利和义务关同主要规定教师在教学过程中的各种权利和义务关系系,教师履行教学职责并享有某些公务员的特权。教师履行教学职责并享有某些公务员的特权。2020.2，注重对教师权利的程序保障。正如美国程序法学派所说的:“把程序制度化,就是法律。”程序保障又分为事前保障和事后保障。事前程序保障指对教师做出惩戒和处分之要遵循严格的程序,依照法律规定的惩戒种类和条件实施。事后程序保障是教师获得各种救济的权利的程序,国外英、法、德、日、美等国都有明确的教师申诉、复审、纠正、补偿和定期撤销处分的法律救济制度。2121.n n n n 就事前保障而言,在德、日、法三国,教师拥有公务员身份,教师非经法定事由一经聘用便可终身就职,这样使教师的地位相对稳定,免受失业的威胁。在美英两国,教师兼具公务员和雇员双重身份,即为公务雇员,中小学教师由地方政府采用签订合约的方式雇佣。从教师的法律地位上来看,美英的教师权利保障不如具有公务员身份的德、法、日三国健全,但是美英公民权利的程序保障制度非常发达,从一定程度上使教师的权利受到明确地保障。、2222.n n（二）、现行教育法律法规中存在的问题分析二）、现行教育法律法规中存在的问题分析 我国教育法律法规中对教师权利的保障比较缺我国教育法律法规中对教师权利的保障比较缺乏乏,出现一些法制不健全出现一些法制不健全,程序不严格等问题。程序不严格等问题。现行教师法中规定了教师的申诉权利现行教师法中规定了教师的申诉权利,即即教师法第三十九条规定教师法第三十九条规定:教师对学校或者其他教教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权利的育机构侵犯其合法权利的,或者对学校或者其他教育或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申可以向教育行政部门提出申诉诉,教育行政部门应当在接到申诉的三十日内教育行政部门应当在接到申诉的三十日内,作出处作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的据本法规定享有的权利的,可以向同级人民政府或者可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉上一级人民政府有关部门提出申诉,同级人民政府或同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。者上一级人民政府有关部门应当作出处理。2323.n n 从我国的教师法等教育法律法规的规定内容来看,教师权利救济存在着以下问题:n n1教师法律救济的途径单一n n教育中的法律救济主要通过三种方式来实现的。n n一是诉讼方式。n n二是行政方式。包括行政申诉、行政复议和行政赔偿等形式的行政救济方式。n n三是仲裁和调解等其他方式。主要指通过教n n育组织内部组织或机构以及其他民间渠道来实施法律救济。2424.n n在我国当教师的权利受到侵犯时,法律救济途径单一。现行教师法中只是规定了教师具有申诉的权利,对其他救济途径没有提及,在一定程度上限制了教师权利的法律救济。n n2教师申诉时限规定模糊n n 现行教师法中规定:教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权利的,或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉,教育行政部门应当在接到申诉的三十日内,作出处理。n n 从教师法的规定可以看出,教师对于当地人民政府有关行政部门提出的申诉,我2525.n n国现行教师法等法律中没有作出明确的规定。国现行教师法等法律中没有作出明确的规定。如果行政主管部门故意拖延或不履行职责如果行政主管部门故意拖延或不履行职责,这与行政这与行政救济的目的相违背。应当有一个合理的期限作为行救济的目的相违背。应当有一个合理的期限作为行政主体履行法定职责的参考期限。政主体履行法定职责的参考期限。33申诉机关不明确申诉机关不明确,没有独立的申诉机构和人员没有独立的申诉机构和人员 依照我国法律的规定依照我国法律的规定,当教师的权利受到学校侵当教师的权利受到学校侵害时害时,可以向有关部门提出申诉。一般将可以向有关部门提出申诉。一般将“有关部门有关部门”理解为学校的教育行政主管部门理解为学校的教育行政主管部门,但是这种模糊的规但是这种模糊的规定在现实中容易导致教育行政部门各机构互相推诿定在现实中容易导致教育行政部门各机构互相推诿,致使效率低下或无法解决具体的问题致使效率低下或无法解决具体的问题 另外另外,我国的很多教育行政部门尚没有建立独立我国的很多教育行政部门尚没有建立独立的教育申诉机构和配备专门的人员的教育申诉机构和配备专门的人员,这不利于对教育这不利于对教育申诉的及时受理和裁决申诉的及时受理和裁决,不利于保护教师和受教育者不利于保护教师和受教育者的合法权利。的合法权利。2626.n n（三）、完善教师权利救济机制:政策建议与相关思考n n随着我国社会的深刻变革和教育的发展,我国教师法等教育法律法规中有关教师权利救济的有些内容已经不适应社会和教育发展的需要。我国教师法等法律法规应该在教师的权利救济制度方面做一些修正和完善。2727.n n1.通过法律手段，确认教师公职人员的身份保障权利。n n 在国外，教师的公职地位，尤为表现在教师享有的强有力的身份保障权利是非常突出的。英、法、德、日、美等国教师的法律地位被明确规定为国家公务员或国家公务雇员,公务员的法律地位在一定程度上有效地保障了教师队伍的稳定和教师职业的吸引力。n n 我国教师从职业特点上具有公共性质,事实上学校或教育部门与教师之间是一种行政法律关系,因此事实上的公务员职业特点和现实中教师法律地位是不相适应的。为了更好地保障和救济教师权利,可以考虑将教师（特别是义务教育阶段的教师)定位为国家公务员。2828.n n2将司法救济作为教师权利法律救济的主渠道n n 根据教育法和教师法的规定根据教育法和教师法的规定,有有关教师法律救济的一些问题大多应该属于司关教师法律救济的一些问题大多应该属于司法救济的范畴。司法审查的作用就是以法律法救济的范畴。司法审查的作用就是以法律制约政府行为制约政府行为,从而使个人权利免受政府机构从而使个人权利免受政府机构的非法侵犯。伴随我国的法治进程的非法侵犯。伴随我国的法治进程,学校行使学校行使权力时司法审查可以作为的一种重要的外部权力时司法审查可以作为的一种重要的外部监督监督,发挥越来越重要的作用。对于学校内部发挥越来越重要的作用。对于学校内部行政权力的司法审查行政权力的司法审查,不仅在其实际应用时可不仅在其实际应用时可以保障教师的合法权利以保障教师的合法权利,而且必然使学校管理而且必然使学校管理人员在行使行政权力产生一种心理压力人员在行使行政权力产生一种心理压力,从而从而促使他们在行使权力时更加谨慎促使他们在行使权力时更加谨慎,自觉地按照自觉地按照法律法规的要求办事。法律法规的要求办事。2929.n n3加强教师权利保障的执法监督n n 所谓执法监督是指“所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监察、督促和督导。”n n 教师权利保障的执法监督是指依照有关法律法规,对教师管理过程中执法的合法性所进行的检查和监督。n n 教师管理过程中经常会出现一些非法治化的倾向,严重侵犯了教师的合法权利,实际上是一种权力的滥用,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”因此,在建立和健全教师管理过程中的执法监督机制能够比较有效地保障教师的权利。3030.4真正发挥教育工会的作用 在国外,像在日本,虽然把教师地位为特例公务员(教育公务员),但是教育工会在保障教师权利方面仍然能够起到非常重要的作用。我国学校也设立了教育工会,但是没有真正发挥对教师的保护作用。教育工会不能仅仅是一个摆设或学校管理的工具,而应该是一个保障教师合法权利的机构。借鉴国外的做法,在教师签订聘任合同时,可以使教师工会以合同一方主体的身份参与到学校教师管理中来,以教师集体的力量来与学校方谈判或交涉,这样能够更有效地维护教师的合法权利。3131.请各位不遗余力批评指正！衷心感谢！3232.