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我国海域法对养殖用海进行有效管理的思考
   渔民养殖用海，就是沿海渔民按照海域法的规定，利用特定海域进行增殖、养殖活动。 其中，"渔民"是指没有耕地、以海洋捕捞为业的沿海居民。近几年来，由于渔业资源衰退和"酷渔滥捕"问题，部分传统渔民由捕捞业转向养殖业，渔民养殖用海问题由此产生。大海之于渔民犹如土地之于农民，是他们的生存之本，所以海洋行政主管部门需要对渔民养殖用海活动特殊对待。

   国家在《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域法）中作出了"对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法由国务院另行规定"和"养殖用海可以减缴或者免缴海域使用金"两项规定。这些规定有一定的积极意义，但其调整作用有限 ，主要表现为：一是这些规定只是抽象的授权条款，可操作性差。二是调整范围有限，只涉及到了海域使用金问题。

   温家宝总理在今年的政府工作报告中提出，争取在5年内取消农业税。在这样的大背景下，深入研究渔民养殖用海的管理问题更具现实意义。笔者对这一问题做了一些初步研究，形成了几点粗浅认识，供大家参考。

   一、对养殖海域正确分类是有效管理的关键和基础

   相对于农民而言，渔民养殖用海的收益较高。有关资料表明，据对山东、辽宁、河北 、广东四省实行海域有偿使用制度的调查情况看，从事养殖活动渔民的年均收入，比以捕捞为业的传统渔民高2倍～3倍，比普通农民高6倍～8倍。另外，渔民的可养殖海域面积也比农民的可耕种土地面积更大。

   在这样的基础上，要实现"维护国家海域所有权"和"促进渔民全面实现小康"的双赢 ，就有必要对养殖海域加以科学分类。笔者以为，养殖海域应当分为"渔民养殖海域"和"开发性养殖海域"两类。"渔民养殖海域"是指用于维持渔民基本生活的一定面积的养殖海域。"开发性养殖海域"则是在"渔民养殖海域"之外，用于市场化开发的养殖海域。

   这种区分的作用在于：通过划定"渔民养殖海域"，为渔民的基本生活提供物质保障， 防止因海域资源"市场化开发"而引发渔民生活危机；另一方面，通过对"开发性养殖海域"进行市场化开发，最大限度地实现国家海域资源权益。

   笔者以为，鉴于全国各地情况千差万别，可以以每个县级行政区作为一个划分单元，根据本地区的渔民数量、养殖海域面积、社会经济发展水平等多种因素，通过召开"听证会"的形式，科学划定两类海域面积。如果管辖海域有限，应优先解决渔民养殖用海需求，可以不划定"开发性养殖海域"。

   二、渔民养殖用海与开发性养殖用海在管理上的差别

   对养殖海域进行分类的目的在于实行不同的管理制度。应当赋予"渔民养殖海域"与 "耕地"一样的法律地位；而对于"开发性养殖海域"，则应按照市场运作方式进行开发。 二者在管理上有着本质区别，具体表现在以下几个方面。

   一是在使用权的出让期限上，"渔民养殖海域"的出让期限应当比照土地的承包经营年限，最长可达到30年；而"开发性养殖海域"的出让年限则可直接执行海域法确定的标准，最长不得超过15年。

   二是在申请者的资格上，只有渔民才有资格使用"渔民养殖海域"，这是渔民基于特定身份而享有的一项特权；而对于"开发性养殖海域"，任何单位和个人都可以申请使用，没有身份上的限制。

   三是在出让方式上，"渔民养殖海域"只能根据渔民的申请依法出让；而"开发性养殖 海域"则不仅可以根据申请人的申请出让，而且可以通过拍卖、招标等方式出让。

   四是在使用面积上，渔民使用"渔民养殖海域"在面积上有限制，具体标准由所在县级人民政府通过"听证会"的方式确定，并按人头分配到每个从事养殖活动的渔民家庭。而使 用"开发性养殖海域"则没有面积上的限制。 

   五是在海域使用金上，鉴于我国政府已计划在5年内取消农业税，渔民使用"渔民养殖 海域"也应当逐步免缴海域使用金。而任何单位和个人（包括渔民）使用"开发性养殖海域 "，都应依法缴纳海域使用金；只有符合海域法规定条件且履行相关手续的，方可减免。

   新一届中央领导集体确立了"立党为公、执政为民"的执政方针，海洋行政主管部门正积极结合工作实际认真贯彻落实，希望通过改善和加强对渔民养殖用海的管理工作，真正实现"维护国家海域权益"和"促进渔民生活实现小康"的双赢目标