应高度重视我国的PM2.5污染防治问题.doc

应高度重视我国的PM2.5污染防治问题
 内容摘要：PM2.5是直径不大于2.5微米的细颗粒物，是尘污染的组成物质，已经成为我国环境保护中的一个热点话题。我国是PM2.5浓度超标最严重的国家之一；北方城市超标比南方城市严重。扬尘、燃煤和汽车尾气排放等成为PM2.5的主要来源；法规标准不健全、统计和考核指标不完善、区域联动机制缺乏等，是我国PM2.5污染重的深层次原因。治理PM2.5污染，短期应采取的措施包括加强监测、实施污染治理工程、加快淘汰“黄标车”等；长期的考虑是优化产业结构和能源结构，利用市场机制治理污染，加强区域联动，形成PM2.5污染治理的长效机制。
    关键词：PM2.5污染，监测，治理，对策建议
    近年来，由于一些城市“灰霾”天气增多等方面的因素，PM2.5成为公众和舆论高度关注的一个焦点环境问题，需要采取有效措施积极加以应对。
    一、我国是PM2.5污染最严重的国家之一
    PM10是直径小于或等于10微米的颗粒物；PM2.5是直径小于或等于2.5微米的细颗粒物，也被称之为可入肺颗粒物。PM10和PM2.5反映尘污染的颗粒物构成，数值大小代表了空气污染程度，数值越大空气尘污染越重。PM2.5是针对颗粒物直径大小而言的，也有人根据化学成分将之称为气溶胶。PM2.5的化学成分较复杂，有燃煤、汽车尾气等排放的颗粒物（一次污染物），也有散布在空气中的各种粒子经光化学反应形成的二次污染物。据国内外有关机构的研究，我国的PM2.5污染特征主要有以下一些。
    （一）我国的城市空气质量在WHO排名中居于较差位置
    我国部分城市PM2.5浓度明显高于西方国家。2011年9月，世界卫生组织（WHO）发布了91个国家1100个城市空气质量及排名，其中有我国的32个城市，PM10浓度介于38～150μg/m3之间，排名在812～1058位。北京排名1035位，即使是空气质量较好的海口，在WHO的排名中也居于巴黎之后（图1）。
    图1　2011年WHO公布的世界主要城市PM2.5污染及排名情况

    （二）PM2.5污染总体上呈加重趋势且北方城市重于南方
    近年来的环境质量公报显示，我国城市空气质量相对稳定，一些指标略有好转，如空气质量达到二级标准的城市比例由1999年的35%提高到2009年的70%以上。在2009年我国113个国家监测城市中，年均PM10在80μg/m3以上，达标城市约71.43%。
    自2007年以来，北京PM2.5污染呈下降趋势。究其原因，主要是因为北京为举办“绿色奥运”采取了污染企业搬迁（退二进三）、煤改气改电等能源消费结构调整、提高汽车尾气排放标准以及加大污染治理投资力度等措施，其PM2.5浓度变化见图2。
    图2　2008年以来北京PM2.5污染呈下降的迹象

    我国新修订了《环境空气质量标准》（GB3095-2012），其中增加了PM2.5和臭氧浓度限值，二级标准的PM10年均浓度由0.1mg/m3提高到0.07mg/m3.如果按新标准评价城市空气环境质量，达标率显著下降；即按新的二级标准（70μg/m3）评价，达标城市为20.54%，下降了51个百分点。
    我国每个城市都有PM2.5浓度超标现象，北方城市PM2.5浓度超标高于南方城市。根据中国环境监测总站对天津、上海、重庆、广东、深圳、广州、苏州、南京等9个城市的试点监测，即使按WHO第一阶段PM2.5标准评价也超标严重，且呈加重趋势。
    在PM2.5浓度监测试点期间，我国城市PM2.5占PM10的比例平均为65.8%，南北方城市所占比例并无明显差异。这表明尘污染的颗粒物直径在变小，仅控制PM10已不能满足尘污染控制要求，而应将控制的重点逐步转移到PM2.5上。
    （三）PM2.5污染问题如果得不到重视，将成为社会稳定的隐患
    一些影响已经显现。PM2.5污染的直接表现是灰霾天气增多。2010年，我国城市发生灰霾天气的频率在20.5%～52.3%之间，且有加重迹象。灰霾天气增多会带来一系列问题，如戴口罩出行，城市儿童夜晚无法看到满天繁星，交通事故增多等。由农村秸秆焚烧导致的灰霾天气甚至影响飞机起降，这一问题迄今并没有得到很好解决。
    一些影响的显现有滞后性。PM2.5中含多环芳烃等有毒有害物质，对人体健康有较大危害。PM2.5可以穿透鼻纤毛引发呼吸道疾病，成为哮喘和慢性支气管炎多发的诱因。2005年，WHO在《空气质量准则》中指出，PM2.5年均浓度为35μg/m3的人死亡风险比10μg/m3增加15%。据美国心脏协会估计，PM2.5污染导致每年约60000人死亡。一项对20世纪60年代后灰霾天气和肺癌死亡率曲线对比发现，在灰霾严重的第7个年头会出现肺癌高发现象。
    灰霾天气增多对人的心情和心理也会产生不可忽视的影响。例如，有人在互联网上发布美国使馆显示的PM2.5数据，引起舆论的高度关注。如果对这些PM2.5数据不能给出科学的解释，不仅会影响环保系统数据的权威性，甚至会成为群体性事件的隐患。换言之，我们对由PM2.5诱发的环保舆情不能掉以轻心。
    （四）我国PM2.5污染严重既与发展阶段有关，也有重视不够的原因
    总体上看，我国对尘污染防治问题重视不够。例如，PM10并没有成为“十二五”规划纲要中的约束性指标，相应的检测和污染治理措施没有跟上。虽然修订了《空气环境质量标准》，但我国的PM2.5标准并不高。与2005年WHO发布的指导值相比，我国2016年开始实施的年均空气环境质量浓度标准值相当于WHO第一阶段目标值（下表）。
    每个城市的PM2.5来源不同。有关资料显示，北京的PM2.5来源主要有：机动车的排放占22%；燃煤排放的污染物占16.7%；汽车喷漆、家具喷漆等喷涂挥发组分占16.3%；扬尘占16%；秸秆焚烧等占4.5%；还有24.5%来自周边地区。上海、广州、南京等试点城市监测结果显示，来自周边地区的污染均占1/5左右。
世界卫生组织公布的大气质量浓度指导值（单位：μg/m3）

PM10
PM2.5
O3
NO2
SO2
年均
24小时
平均
年均
24小时
平均
8小时
平均
年均
1小时
平均
1小时
平均
10分钟
平均
第一阶段目标
70
150
35
75
160
40
200
125

第二阶段目标
50
100
25
50
50

第三阶段目标
30
75
15
37.5

指导值
20
50
10
25
100
20
500
    我国PM2.5污染严重与扬尘管理不严、一次能源结构以煤为主、汽车尾气排放等因素有关；标准和法规不健全、统计考核制度不完善、区域联动机制缺乏等体制机制问题，是我国PM2.5污染重的深层次原因。
    一是我国几乎所有的建筑工地均有尘土飞扬的情况。到处可见建设工地，是我国城市化快速推进的一大标志：“来一阵风就会吹起一片尘土”，是我国建筑工地上的常见现象。如果说来自于我国北方荒漠化地区的沙尘暴有着不可控因素的话，尘土飞扬则是施工单位不顾环保的结果。
    二是产业结构和能源结构不合理。我国处于工业化中后期阶段，高能耗、高污染、高排放的产业发展在满足人民衣食住行需求的同时，也增加了空气污染治理的压力。我国的一次能源以煤为主，部分城市供暖仍然用煤，居民使用煤球以及街头烧烤等，使得部分城市一到冬天就乌烟瘴气。人流、物流、车流和产业过度集中，使得城市大气污染治理难度加大。
    三是汽车尾气在大气污染源中的比重不断提高。我国机动车保有量增长迅速，在为人们出行带来极大便利的同时，也排放大量尾气，加重城市PM2.5污染；部分城市“黄标车”占有较高比例，成为重要的流动污染源。环保部门的监测表明，我国部分城市空气质量仍然呈现为煤烟和机动车尾气复合污染的特点。
    四是区域联防联控机制缺失。PM2.5是一个区域特征污染物，单靠某个城市的污染治理难以实现控制目标。尽管一些城市采取了减少汽车尾气排放、电厂脱硫脱硝等措施防治空气污染，但周边区域的空气污染扩散抵消了上述措施的效果。
    五是污染防治制度尚不健全，执行走样。尽管我国的环境标准在变严，但修订和更新相对滞后。一些城市车用油品质较差，一些城市环保执法不严，一些城市不愿如实披露环保信息，一些地方对环保违法处罚较轻等，均影响城市空气质量的改善。
    二、国外对PM2.5检测和治理已有成熟做法
    （一）发达国家的监控标准逐步严格，监控体系逐步完善
    20世纪七八十年代，美国发布量化指标限制空气中颗粒物浓度，并建立了细颗粒物监测和信息通报制度。1987年，美国采用PM10空气质量标准。1997年，美国《国家环境空气质量标准》中增加了PM2.5浓度上限要求。2006年，美国修订空气质量标准，PM10日均浓度上限为150μg/m3，相当于WHO第1过渡期目标值；PM2.5日均浓度上限为35μg/m3，年均浓度上限为15μg/m3，相当于WHO第3过渡期目标值。
    在美国空气质量监测网络中，PM2.5和PM10同时进行监测，全美共有PM2.5站点1028个、PM10站点702个。有关监测的一般做法是，先定标准再让各地建立监测点，因为监测设备的投资较大；监测站点逐步更新。监测站点数量、设定位置的考虑因素，主要包括人口暴露情况、地区最高浓度、大的污染源、交通、背景浓度、环境质量对动植物影响等。美国要求90%以上污染源能够得到监测控制；新标准公布后各州在三年内须基本达标。
    自20世纪80年代以来，欧盟开始监控空气中的颗粒物。2005年，欧盟关于限制PM10的法令生效；2010年，对PM2.5的标准生效。欧盟空气质量标准含有PM10年均浓度与日均浓度、PM2.5年均浓度，是世界上对PM10监控标准最严格的地区之一。欧盟PM10日均浓度限值（50μg/m3）已经达到WHO设定的标准值。
    （二）欧美国家执法严格，对超标行为惩罚严厉
    欧美国家普遍制定了完善的空气质量法律法规，也能得到严格的执行；对不达标者的惩罚很重。在欧盟空气质量法令实施的最初几年，欧盟允许成员国自行决定其空气质量标准的实施办法。各行其是导致一些成员国并不执行欧盟空气质量标准，如2005年23个成员国出现PM10浓度超标现象。2008年，欧盟委员会通过新的空气质量法令（2008/50/EC），并规定对不达标者处以严厉惩罚，对超标严重的城市将处以每天700000欧元的罚款。加大执法力度有效改善了欧盟国家的整体大气环境质量。
    （三）部分发展中国家大气质量标准中增加了PM2.5指标
    一些发展中国家，如印度、墨西哥等也提高了PM2.5和PM10标准。1994年印度环境与林业部制定实施的空气质量标准，只含总悬浮颗粒物和PM10，2009年修订的标准取消了对总悬浮颗粒物的控制指标，增加了PM2.5限值指标，其中要求工业区、居住区、农村等地的PM2.5年均和日均浓度不超过40μg/m3；PM10年均和日均浓度的上限分别为60μg/m3和100μg/m3，大致处在WHO设定的三个过渡时期目标值范围内。
    三、我国的PM2.5污染治理应有长效机制
    PM2.5污染既是环境问题，也是经济问题和民生问题。随着我国新修订的《环境空气质量标准》发布实施，治理PM2.5污染成为一项紧迫任务。应清醒地认识到，防治PM2.5不可能一蹴而就，而是一项艰巨的、复杂的和长期的系统工程，需要全社会的共同努力。
    （一）摸清污染物构成和来源，加快PM2.5监测体系建设
    合理布局监测点，加强对PM2.5、臭氧等项目监测。监测的目的是摸清大气污染物的构成和来源，以便“对症下药”加以治理。不同地区空气污染特征、经济发展水平和对环境质量的要求差异较大，监测技术、设备、人员、资金等情况也各不相同。基于PM2.5监测容易治理较难的实际，监测点并非越多越好而要适度；国家监测点的设置应有代表性，兼顾不同城市特点，并考虑交通流量、居民区、商业区和工业区等因素。虽然我国掌握PM2.5监测技术并在部分城市试点，仍需在全国范围内开展PM2.5监测设备购置安装、数据质量控制、人员培训、资金支持等方面的统筹规划，在总结试点经验的基础上逐步推开。对于自发开展城市PM2.5监测的机构或个人应予鼓励，监测点选择既可以与国家布点安排吻合、也可自行选择；但数据发布须加以管理，以起到补充国家或城市监测不足、促进污染治理的作用。
    （二）坚持当前与长远结合，实施空气污染治理重点工程
    实施尘污染治理工程，应收到短期见效、并为长期改善奠定基础的作用。一应强化扬尘管理，禁止建设工地裸露作业，一旦发现严格处罚；对可能引起扬尘的建筑作业可进行喷水处理，确保不起扬尘。二应优化能源结构，控制并减少煤炭用于城市供暖、炊事或街头烧烤等消费。三应加强交通、市政等领域的尘污染治理。发展公共交通，缓解道路拥堵现象。高效利用道路、车辆等交通资源，降低车辆空驶率；禁止不符合尾气排放标准的车辆生产、销售和注册登记；加大对节能环保型轿车研发和推广的支持力度；采用经济措施提高小汽车使用成本；倡导绿色出行。四应推进绿化工作。发挥绿化吸霾除尘、净化空气和美化环境等功能。通过当前工程治理和长期环境改善的有机结合，切实降低PM2.5污染及其危害。
    （三）科学规划优化，发挥结构性减排的重要作用
    科学制定城市规划，优化功能分区和产业结构，促进城市产业结构由重变轻的转型。严格控制人口规模，切实改变人口、产业过度集中于大城市的状况。优化城市功能分区，把部分功能从市中心转移出去；优化产业体系和空间布局，推动城市由生产型向服务型转型、由单中心向多中心转变，形成中心城市带动周边卫星城协调发展的格局。优化产业结构。控制增量，优化存量，用先进适用技术改造传统产业，提高火电、石化、钢铁、有色金属、水泥等高耗能、高排放和产能过剩行业的准入门槛；大力发展循环经济，施行清洁生产，加快淘汰能耗高、污染重的技术、工艺和产品，从源头减少污染物的产生和排放；大力发展战略性新兴产业、环保产业和现代服务业。优化能源消费结构。加大工业、交通和建筑等领域的节能减排力度，提高资源产出率；发展清洁能源和可再生能源，提升非化石能源比重，以尽可能少的资源能源消耗和污染物排放，支撑城市的运行和经济社会的可持续发展。
    （四）健全经济政策，发挥市场配置资源的基础性作用
    灰霾天数，应尽早成为约束性的环境保护指标。鉴于我国环境绩效指数在美国耶鲁大学等机构评价中排名持续较低的现实，加大空气污染治理势在必行。完善环境经济政策，在推进环境税费改革中，探索对优先采用清洁生产工艺的企业给予税收优惠；完善燃煤电厂烟气脱硫脱硝电价政策，并不断修订完善，避免“逆导向”。经济手段可以在大气污染治理中有效弥补行政指令带来的低效率。应通过经济政策激励市场主体治理PM2.5污染。对开展空气污染治理的企业提供必要的财税政策扶持。建立环境行为信用评价制度，对符合环保要求和信贷原则的企业和项目给予信贷支持；推进环境金融产品创新，引导社会资金进入环境污染治理领域；实行排污许可证制度，推进二氧化硫、氮氧化物等排污定额交易市场的发展。提高环境质量的关键是减少污染物排放；污染物浓度降低了，城市空气质量才能得到提高，居民生活环境才能得到改善。
    （五）加强区域联动，形成空气污染治理的长效机制
    工业外迁和工业污染控制可以解决集中污染问题，但能耗高污染重产业从一个区域转移到另一个区域，污染将随之转移，治理的难度也将增加。因此，应加强区域协调，建立区域联防联控机制，建立健全联合监测和联合预报机制，减少周边大气污染向城市扩散。应进一步明确各级政府主要领导对环境保护的权力和责任，健全包括PM2.5在内的环境评价、监管和考核制度，并列入各级地方人民政府及环保部门的目标；强化环保行政问责制和一票否决制。日本的经验表明，在污染控制条例制定、排污总量控制、监测技术、控制对策等的研发方面，可以发挥各级地方政府的作用。加大信息公开制度的执行力度，发布空气质量监测实时数据，扩展社会监督途径，引导治理行为。开展宣传教育和知识普及工作，引导全社会形成节俭、文明、适度、合理的消费理念，让节约电、少开车成为广大居民的自觉行为。
    （六）完善法规制度，使空气污染治理纳入法制化轨道
    PM2.5污染呈现出复合性、扩散性、区域性的特征，应建立法规、标准、监测和预报、评估等一系列制度，使环境保护和污染治理纳入法制化轨道。完善空气污染治理法规体系，研究制定大气污染物总量控制、排污许可证管理、机动车污染防治、环境污染损害赔偿等方面的法律法规，为控制污染排放、惩罚违法行为提供法律依据。建立更加严格的环境保护制度，完善空气污染监测、预警和风险评估机制，加强环境监督体系建设，健全空气污染的应对机制。建立灰霾天气与大气污染源监测、预报互动机制，建立相关城市联防联控、同心协力综合治理。加大对违规排放大气污染物的惩治力度，提高违法成本，改变“守法成本高、违法成本低”的现实。推进空气污染风险调查与评估，完善预防为主的管理制度。做好空气污染的应急管理，不断完善重污染天气的应急预案。
    空气质量关乎民生，关乎人体健康，减少灰霾天气、改善空气质量应成为约束性环境保护指标。PM2.5污染防治需要打“持久战”，只有这样才能让“蓝天白云”尽快出现，才能让居民生活在清新的空气环境中。