美国城市化进程中的城市问题及对策①.doc

美国城市化进程中的城市问题及对策①
刘建芳
[中图分类号]K712 　[文献标识码]A 　[文章编号]1003 —4145[2003 ]04 —0115 —03
刘建芳,南通师范学院法政经管系副教授　江苏　南通　226007
　　美国城市化主要是在19 世纪后半期和20 世
纪初期完成的,其速度之快、规模之大举世无双。
城市的兴起也带来许多新的政治和社会问题,针对
城市化进程所带来的种种问题,美国政府在不同的
时期采取了不同的对策。美国作为资本主义强国,
其城市化发展在世界上具有代表性,由此带来的城
市问题也具有普遍性,研究美国城市化所带来的城
市问题以及采取的对策,对我国城市建设与发展具
有重要的借鉴意义。
一、美国城市化进程中的主要城市问题
(一) 美国内战后,伴随工业化的迅速发展,城
市化也进入一个鼎盛时期。至19 世纪末,在全国
初步形成以城市为中心的经济体系,进而美国的经
济重心、人口流动和城乡结构等也出现一系列相应
的变化。1790 年,美国联邦政府首次进行人口普
查时“, 城市人口仅占全国总人口的5. 1 %,到1920
年跃增至51. 2 %”。①城市的大规模兴起,社会变迁
过速,城市问题层出不穷。
首先,人口、工厂集中于城市,使城市变得拥挤
不堪。纽约、芝加哥、费城等在20 世纪初人口已超
过百万,其它城市人口增长的势头也很猛。人口激
增,城市房屋已无法满足需求,致使现有的住宅十
分拥挤。“1910 年一个公寓委员会对纽约曼哈顿
东区的居住情况作过调查,所有的房间中,三分之
一的住着两个人,其余三分之二则住有3 人以
上。”②城市住房拥挤,房主把老房屋租给新来者,由
于年久失修,城市中出现了许多贫民窟,其居住条
件令人难以忍受。城市长期奉行自由放任政策,没
有长远规划,工厂区和住宅区混杂在一起。在匹兹
堡,数百家工厂排出大量的废气,有“烟城”之称。
大量的废铁、炉渣倒入河中,污染了城市的饮水源,
严重威胁着居民的健康,城市居民的寿命低于乡下
人。“1910 年,纽约市仅有5 %的人活到60 岁,1.
5 %的人活到70 岁, 有1/ 5 的幼儿不能活到5
岁。”③20 世纪20 年代汽车开始涌入城市街道。当
越来越多的车辆集聚于城区狭窄的地区时,只能像
蜗牛一样蠕动。根据1907 年纽约交通调查,当时
马车的行使速度平均为每小时11. 5 英里,而汽车
的速度每小时只有6 英里。上下班交通高峰期,人
们为侯车、坐车或驱车穿越城市都要花去几个小
时。
其次,城市是个异质社会,城市各种族、各阶层
在一定程度上处于彼此隔离的状态,这在美国被称
为种族马赛克。具体地说,各种族、民族以同质形
式居住在特定的街区,彼此间以拼图形式存在。贫
穷的黑人和其他少数民族源源不断地涌进城市,20
年代末,哈莱姆已完全黑人化了。南方黑人更是大
规模地向城市流动,给城市白人居民带来巨大的压
力,迫使白人以空前的速度从城市迁走。黑人大规
模地向城市迁移带来严重的社会问题,引起了后来
的种族骚动和20 世纪60 年代的“城市危机”。
还有道德沦丧、犯罪猖獗。20 世纪初,城市道
德沦丧主要表现为酒精麻醉和红灯区的糜烂生活。
与此同时,由于两性关系紊乱,离婚率剧增,单亲家
庭越来越多。据人口普查的有关资料“, 从1880 年
到1890 年,全国犯罪收监率上升了50 %,大部分案
件都发生在城市。另据芝加哥《时报》披露,从1881
年到1898 年,该市杀人案件从1266 起剧增7480
起。”④
最后,面对当时城市快速发展而产生的大量的
城市问题,城市政府却没能采取相应措施予以解
决。于是握有市政实权的城市“老板”与各大企业
沆瀣一气、互相利用,腐败之风充斥于市政管理,市
政建设弊端丛生,出现了严重的无政府状态。城市
公用事业、服务性行业等远远跟不上城市发展的需
要。19 世纪末,在费城和圣路易斯,其排水系统总
4/ 2003·山东社会科学│ 115
① 3 江苏省教委人文社会科学研究项目。项目批准号:02SJD770014。
长度仅相当于这两个城市街道总长度的一半多一
点。而巴尔的摩、新奥尔良和莫比尔等城市依旧大
部分靠露天排水沟排泄污水,污染问题相当严重。
城市老板还利用他们对市议会的操纵,明目张胆地
出售特许权和承包合同,进行房地产投机和公用事
业股票投机。倘若妓院、酒吧的老板乃至某些罪犯
能够给他们一笔相应的贿赂,就可为非作歹,肆意
妄为。一些大企业向城市老板行贿后,不仅可逃
税,甚至连永久的特许权都买得到。
(二) 由于城市十分拥挤,城市居民的注意力自
然就集中到郊区。二战以后,美国城市化出现了新
的现象,一些规模较大的城市超越原有的地域界
限,向周边扩展,将周围地区纳入城市化轨道,并与
中心城市紧密相连,融为一体,城市化进入新的集
聚时期。大城市人口开始逐渐向郊区迁移,形成了
功能相当集中的市中心商业区和以居民区为主的
郊区。1950 年,郊区人口占全美人口的26 %,1960
年增至33 %,1970 年占37 %;1990 年,该比例上升
为48 %。与此同时,居住在中心城市的人口比例
1950 年为35 %, 1960 年为33. 4 %, 1990 年为
29 %。⑤城市郊区化这一新情况,也带来新的社会问
题。
首先,大部分中心城市居民生活贫困。20 世
纪70 年代,美国的纽约、底特律、克利夫兰、芝加
哥、波士顿等不少城市的老市区都不同程度地出现
衰落现象。“底特律1973 - 1979 年就业只增长7.
8 %,而全国总就业增长了17 %;1979 - 1982 年美
国就业下降了0. 3 %,而底特律地区却下降了13.
3 %。”⑥城市人口构成发生了质的变化:富裕的白人
中产阶级离开城市,而贫穷的工人和少数民族蜂拥
而至。由于中产阶级的大量外迁,原来的住宅被出
售或出租给低收入的新来者,新来的居民无力进行
维修,于是城市出现大片的“灰区”(衰败区) ,哈莱
姆就是典型的衰败区。城市最富有进取心的人移
住他处,将资本从城区带走,城市经济出现衰退,工
业和商业萎缩,城市不再拥有大量的就业机会。20
世纪70 年代,纽约减少了60 万个工作岗位,造成5
亿美元的税收损失。大城市许多房主为逃税而放
弃了房屋,20世纪70 年代初“, 圣路易斯有1 万人
放弃了住宅,约占该市房产的4 %;而在其中一些
街区中,80 - 90 %的大楼无人居住。”⑦放弃房屋加
剧了城市的衰败。从1963 —1972 年,零售商店减
少了30 %,其中克利夫兰减少了30 %,纽约减少了
12 %。城市经济衰退也引起其政治地位的下降,大
多数州的经济、文化和政治中心移往该州的中小城
市。
其次,城市开支增加。城市税收减少造成城市
财政困难,用于公共福利和救济方面的开支增加。
城市大部分的居民是靠养老金生活的老人、低收入
的少数民族和贫穷的工人,由于居民失业率高,市
政当局不得不为此付出大笔福利和救济费用。新
泽西一个市有2/ 3 的人靠福利救济为生。1975
年,纽约市用于福利的费用高达9. 11 亿美元。过
于庞大的福利开支消耗了大量的税收。城市财政
支出巨大,造成城市居民平均负担重于郊区人。
“1981 ———1982 年,纽约市人均负担为2732 美元,
而郊区则仅为1547 美元。城市越大,人均负担就
越重。100 万人口以上的城市较之人口在10 - 25
万的城市和人口在2. 5 万之下的小镇,其人均负担
分别高出50 - 100 %。”⑧政府开支巨大,入不敷出,
只好举债度日。“1960 年美国城市政府债券仅为
72 亿美元,1970 年上升到240 亿美元,1975 年更是
高达497 亿美元。”⑨70 年代纽约市因债务太重宣
布财政破产,随后不久匹兹堡也处于同样的窘境。
还有,犯罪、环境污染、交通等问题。由于文化
背景不同以及种族、信仰和伦理观的差异,使城市
中原有价值观念和道德规范受到冲击,进而导致宗
教、民族冲突加剧和犯罪率上升。美国在1975 —
1990 年的15 年里,大城市里凶杀、强奸、抢劫、盗窃
等犯罪活动的发生率比其他地区平均高出1 倍之
多。1981 年,美国每10 万人口中受强劫犯罪伤害
的人数为15 人,其中城市占12 人,农村地区仅占3
人,城市高出农村3 倍。1988 年美国凶杀犯罪急
剧增加,达到20675 起,超过1987 年的20096 起,
其中大城市超过的百分比分别是:华盛顿为65 %,
休斯顿为38 %,迈阿密为29 %,费城为19 %,纽约
为12 %。”⑩ 1989 年7 月,美国的一项民意测验表明,
纽约被认为是最不安全的城市,随后的是迈阿密、
洛杉矶和华盛顿。城市的盲目发展,城市规模无限
膨胀,脱离了城市基础设施的承受能力,导致城市
环境恶化。交通拥挤带来空气污染和噪声,使大城
市地区的重要经济活动受到影响,大大延长了乘客
的路途时间,对城市居民来说,交通拥挤更为沉重
的代价是人精神和肉体上所遭受的折磨。
二、美国解决城市问题所采取的措施
严重的城市问题引起了整个社会的关注,美国
政府加大投资力度,进行城市更新改造。早在19
世纪80 - 90 年代,各种城市改革运动纷涌而起,其
中以社区改良运动和市政机构改革最令人瞩目。
社区改良运动的倡导者是中产阶级知识分子,他们
对市政机构中存在的腐败现象固然深感忧虑,但认
为社会动荡不安的主要原因在于贫民窟居民的生
116
活条件的不断恶化。因此,与其改革市政府,不如
直接帮助城市下层居民使之摆脱困境。他们认为,
在最贫困的社区创办会所,供那里的居民居住、学
习和娱乐,就会在他们的指导下,形成一些社区的
教育和娱乐中心。这样既可改善那里的居民生活
状况,又可帮助他们提高文化水平,增强生活上的
自立能力,从而缩小他们与“特权阶层”之间的鸿
沟。进入20 世纪,这一改革运动仍方兴未艾,并且
对30 年代罗斯福推行“新政”也有一定影响,甚至
时至今日,很多社区改良组织都是从19 世纪末这
场改良运动中繁衍下来的。然而,市政改革运动的
声势和作用,要比社区改良运动大得多,改革者主
张城市自治,以排除州立法部门对市政的过分干
预;扩大城市行政部门、尤其是市长的权限,以遏制
城市老板通过市议会干预市政;城市选举实行超党
派原则,并与州一级选举分别进行,尽量减少城市
政府的政治色彩,以杜绝城市老板倚仗党派势力操
纵市政;起用专门人才主管城市行政事务,按企业
管理的模式对城市实行科学管理。
19 世纪30 年代,罗斯福实施新政,其中较长
久影响的是罗斯福政府的住房政策和城市基础设
施建设。公共住房政策可称之为新政期间社会改
革的主要措施之一。
在新政期间,联邦政府干预几乎市政的每一个
方面:城市规划、教育、交通、住房、救济、健康等等。
总的来说,新政时期联邦政府的城市政策的影响是
深远的。1960 年,肯尼迪当选总统后,开始其雄心
勃勃的社会改革纲领,接任的约翰逊总统进一步坚
持他的主张,并“向贫困开战”,政纲中将罗斯福新
政以来的社会改革实验推向极致。到1964 - 1966
年间约翰逊总统实施“伟大的社会”施政纲领,城市
改革达到高潮。吉米·卡特上任后,他的顾问班子
“80 年代全国议程委员会”专设大都市组,研究如
何应对城市问题。该委员会提出了一个“全国城市
报告”指出:美国处于一个从工业化社会向科技和
服务业为主的经济转化过程中,大规模的人口重新
分布不可避免,大城市的衰退也是势在必然,阳光
带和郊区的兴盛显示着美国的活力。该报告的结
论是:“这种双向的人口和经济的变迁并非坏事。”
这个议程委员会主张,与其支持城市下层留在原地
生活的政策,不如任他们搬到兴盛的郊区或阳光
带,那里工作机会多。所以,卡特政府的城市政策
基调是让市场经济进行自发调节。克林顿政府从
1997 年以来要求美国住房与城市发展部每年都要
提交《年度城市状况报告》,显示出对城市问题重视
的姿态,1999 年报告的结论是:“尽管经济繁荣使
城市有所缓解,但还是有太多的中心城市仍处于人
们熟知的困扰之中,即市区人口减少,中产阶级住
户外迁,就业增长缓慢,收入差距加大,贫困现象加
剧。”
城市化对人类社会和经济发展的影响至深,城
市化水平的高低、城市化的正面和负面作用,都会
直接或间接地影响人类文明的进程,因而它备受人
们的关注。城市在当代已经成为一种复杂的结构,
城市问题是全人类必须面对的大课题。美国城市
化其起步、程度都早于、高于我国。我国目前城市
发展所面临的问题不少是美国已经面临或正在面
临的问题,美国解决这些问题积累了宝贵的经验,
对我国城市化发展有借鉴意义。不同的城市化道
路,不同的城市化模式会产生不相同的经济社会效
果。因此城市研究者、决策者、管理者和城市居民
要重视这一问题,认真分析城市问题的原因,改善
城市基础设施,制定城市发展战略,总结过去的得
失成败,把解决问题和预防问题结合起来,及时解
决问题,以免延误时机,酿成“城市病”。有效地解
决和缓解城市问题将是人类社会21 世纪的艰巨任
务。
参考文献
①U. S.Bureau of the Census ,Historical Statistics
of the United States ,Colonial Times to 1957 (Washing2
ton D. C. ,1960) ,p. 7。
②③⑦⑨李庆余、周桂银等:《美国现代化道
路》,人民出版社1994 年1 版第103、104、121、121
页。
④王旭《: 美国城市史》,中国社会科学出版社
2000 年10 月版,第126 页。
⑤李其荣《: 对立与统一:城市发展历史逻辑新
论》,东南大学出版社2000 年1 月版,第254 页。
⑥林玲《: 城市化与经济发展》,湖北人民出版
社1995 年版,第132 页。
⑧丹尼尔·埃拉热《: 美国城市建设》,汉米尔顿
出版公司1987 年版,第39 页。
⑩李田夫等《犯罪统计学》,群众出版社1988
年版,113 页。
(责任编辑:周文升)
117__