演绎与反思：“一刀切”政策下基层政府与农民的应对——以野生动物禁养政策为例.pdf

年 月第 期 总第 期理论与改革 ，（）基金项目：国家社科基金青年项目“习近平总书记网络空间治理思想及其实践路径研究”（）。作者简介：程同顺，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师。杨明，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】：演绎与反思：“一刀切”政策下基层政府与农民的应对 以野生动物禁养政策为例程同顺杨明摘要：政策“一刀切”和社会情境多样性之间的张力容易引起基层政府与农民在执行环节的政策博弈，这种显性特征造成了双方互动模式的刻板认知并且掩盖了政策互动的积极方面。从“过程事件”视角考察“一刀切”式的禁养政策可以发现，基层政府与农民的政策互动并不止于相互博弈，同时还包括合作、协调、保护等积极面向。基层政府与农民的互动模式经历了从政策博弈到共同应对的动态变化，制度环境和政策环境的交互影响构成了双方互动行为变迁的演化机理，其实质是基层政府在体制压力和民意压力的双重作用下顺应时势变迁进行政策调适的结果。基层政府与农民共同应对政策“一刀切”既完成了政策的显性目标，又反作用于最终的政策成效。基层政府与农民的政策博弈和非正式合作不利于国家治理现代化的转型，双方良性互动仰赖于政策过程的民主化和规范化。关键词：“一刀切”政策；基层政府；政策博弈；乡村振兴一、问题的提出在脱贫攻坚取得全面胜利后，农村工作重心转向全面推进乡村振兴战略。国家政策日益深入乡村社会回应农民对美好生活的需求，深刻地影响着农民的生产生活和发展前景。相应地，国家政策的执行环节成为基层政府与农民最为活跃的互动场域。国家政策经由科层体系贯彻落实会发生执行偏差，如政策梗阻、政策变通、政策替代等现象，尤其是受到有限信息、利益集团、政绩需求等多重因素的影响，基层政府损害农民利益的现象时有发生。近年来，部分地方出现针对农民生产生活领域的政策“一刀切”现象，如特色畜牧禁养政策、殡葬改革运动，因政策取向的单一性和执行刚性引起了农民的不满。“一刀切”意指在公共行政中采用相对单一的执行标准或方式，暗含贬义导向，懒政、官僚主义、形式主义等负面评价是政策“一刀切”的注脚。政策“一刀切”的刚性标准与社会情境多样性之间的张力容易引起基层政府与农民在执行阶段的利益分歧。学界关于基层政府与农民的博弈策略与行为逻辑的研究已经颇为丰富。然而，“国家与农民关系的研究严重局限于单向度的 支配反抗 模式”，造成双方关系紧张的刻板认知。实地调研发现，基层政府与农民之间的利益分歧并不排斥双方共同应对政策“一刀切”的可能，双方因需求契合而促成的合作能够反作用于国家政策及其治理成效。因此，有必要借助典型案例对政策“一刀切”进行历时性的梳理和分析，以揭示基层政府与农民互动的复杂性和多样性。那么，基层政府与农民在紧张的政策博弈中为何以及如何进行合作？基层政府与农民在政策“一刀切”执行过程中从政策博弈走向共同应对的演化机理是什么？对国家治理现代化又有着怎样的影响？本文尝试通过对人工养殖野生动物“一刀切”禁养典型案例的剖析，回答上述问题。二、文献述评政策“一刀切”历经时代变迁成为基层治理实践中屡见不鲜的现象，并不仅仅是地方主政领导权力意志的产物，而是有着复杂的发生机制。从国家治理结构上看，统一的政策部署是权威体制的核心所在，“而一统决策权的特点必然是 一刀切”。从政府过程的角度看，“一刀切”是科层组织寻求超常规治理的政策工具，如寻求“多层科层中的最优序贯授权”“不信任文化中的非人格化管理”以及“基层执法纠偏的路径探索”。决策主体是否运用“一刀切”策略与感知到的信号强度有关，“一个戏剧性信号（如重大事件的发生）往往能够立即促发 一刀切 决策议程的启动”。此外，“地方政府会依据自身资源与具体环境任务治理难度的匹配程度，选择采取一刀切关停还是集中整治方式”。在揭示政策“一刀切”生成机制的基础上，学界重点关注基层政府与政策对象在政策执行过程中的应对策略。基层政府应对上级政策“一刀切”的方法可归纳为对上博弈和对下摆平。面对上级政府层层加码的刚性要求，基层政府能够变通执行政策，即执行者“自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”，如“形式主义应对”“选择性执行”等。科层体系内部的政策变通并不仅仅是基层政府的单边行为，上下级政府通过执行互动有可能达成“上下合谋”或者“共识式变通”。“共谋”与“考核检查与应对”等非正式行为在基层治理领域时有存在。“讨价还价”亦是基层政府应对政策“一刀切”的重要策略，如作为中国纵向政府间沟通形式的“谈判”“弱者的手段”“乡镇政府以冲突为策略与县政府讨价还价”等。除此之外，营造“非正式干部网络”“战略性群理论与改革 年第 期体”等亦是基层政府与上级政府政策博弈的常见策略。基层政府的对下摆平表现为运用“治理术”应对政策对象。借助中央权威重塑政策合法性并辅之以利益补偿机制是基层政府常用的整合策略 ，但当缺乏控制民众的治理资源和组织权力时，基层干部“不得不寻找一种非常规的、非正式的方式来行使自己的权力并实现国家的意志”。例如，基层干部借助人情与面子施展“擂与媒”“一把钥匙开一把锁”等策略 。此外，“除了拔钉子 开口子 揭盖子构成国家摆平术的三角之外，将问题悬置起来冷处理也是政府常用的一种以退为进、以静制动的摆平方式”。“当上访事件发生时，联结庄里公家人与村庄的亲情与人情成为国家的治理资源，或者说是权力运作策略的凭借”，基层政府尽可能地吸纳各种体制内外的力量作为推进政策任务的治理资源，呈现出鲜明的“策略主义”特征，即基层政权“以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为运作原则”。农民面对政策“一刀切”时能够运用以弱胜强的生存技术让基层政府陷入执行困境。斯科特揭示出农民作为弱势群体的日常武器：他们利用心照不宣的理解和非正式的网络，通常表现为一种个体的自助形式，他们避免直接地、象征性地与权威对抗 。斯科特深刻地剖析了农民反抗的日常形式，但对我国农民维权的解释力有限。自 世纪 年代以来，学界便立足本土实践提出一系列理论框架，从不同侧面剖析了农民维权的策略选择与行为逻辑。在冲突主导的思维模式下，基层政府与农民在政策“一刀切”过程中的良性互动被视为低概率事件。这种固有认知鲜明地反映在政府与农民合作关系的情境研究中，要么基于长时段的宏观分析展望“未来农民与国家关系演变的可能前景，或许是一种多元一体、合作共赢关系”，要么在微观层次聚焦“国家与农民在改革与发展过程中呈现出 合作式吸纳 的关系类型”。基层政府与农民合作的成功案例多数出现在推进乡村建设、扶贫产业发展、集体产权制度改革等积极导向的政策中。学界在政策“一刀切”的生成机制、基层政府与农民的应对策略以及合作的情境分析等方面的学术成果已经颇为丰富，为后续的深入研究奠定了重要基础。就已有研究成果而言，仍有两个理论要点需要进一步地商榷和推进：其一，基层政府与农民在政策“一刀切”执行环节相互博弈的显性特征造成“支配反抗”的单向认知，掩盖了互动的积极方面。双方在政策博弈中的合作、协调、保护等积极互动未被充分关注和阐释。实地调研发现，基层政府与农民相互博弈的主基调并不妨碍局部合作甚至是共同应对政策“一刀切”。然而双方在消极导向的禁止性政策过程中的积极互动时常游走于政策规定的边缘，属于基层治理实践的隐藏文本，自然无法获得外界的普遍关注。其二，基层政府与农民在政策“一刀切”执行过程中从政策博弈迈向合作应对的演化机理亟待揭示。虽然基层政府与农民在政策“一刀切”执行前期的关系主基调是冲突，但双方互动行为的发展变化并未遵循着相同的模式。基层政府与农民在合村并居政策中的激烈冲突受到外力干预得以平息，在殡葬改革运动中发生的有限冲突以农民妥协而结束，在人工养殖野生动物“一刀切”禁养政策中经历了从政策博弈到共同应对的转变。前两种互动模式已有深入研究，而从政策博弈到共同应对的演化模式及其机理仍需进一步揭示。演绎与反思：“一刀切”政策下基层政府与农民的应对 以野生动物禁养政策为例三、研究设计（一）研究框架本文以人工养殖野生动物禁养政策为例，剖析基层政府与农民在政策“一刀切”执行环节从政策博弈走向共同应对的演化机理，并探讨双方互动行为的变化对国家治理现代化产生的可能影响。以何种研究视角考察中国农村社会生活是学界广泛争论的议题。张静提出“结构制度”研究范式，认为“人的行动是被他生存其中的（正式或非正式的）制度所刺激、鼓励、指引和限定的，事件 是现时各种制度、社会关系（结构）复杂作用的 产物”。批评者认为，结构分析无法解释当下国家权力在乡村社会的结构特征与政治效能之间的不对称性问题，忽略了社会结构背后的“隐秘”科学。孙立平进而提出“过程事件分析”研究策略，“力图将所要研究的对象由静态的结构转向由若干事件所构成的动态过程”，一度成为中国乡村社会研究的主流分析范式。近些年学界在方法论主题上的学术争鸣从未停息，相继提出尝试替代“国家社会”二元静态视角的“制度生活”分析范式 、尝试弥合结构功能主义及其批评的“结构过程”分析范式 。研究视角并无优劣之分，只关乎适用性的问题，研究视角的选择由研究者关心的问题及得到的资料性质决定。本文的研究对象是基层政府与农民在特定政策背景下的行为，研究范围限定在微观层次的互动。同时，本文将着重关注事件历程中的关键节点和行为者的权宜性选择等具有重要推动作用的关键因素。“过程事件”研究进路主张“通过对于历史事件的过程性追踪，辨别历史的关键转折点，从而展现出历史延续性与迭变的动态图景”，契合本文的研究旨趣。地方政府与农民的互动研究囊括在国家与农民关系主题之中。国家与农民关系的提法适用于历时性的宏观结构分析，运用在中微观层次的互动研究不免产生歧义和争论。国家与农民关系的提法隐藏着一个不证自明的假设，即代表国家的五级政府是利益同质的整体。国家认知“脸谱化”的研究倾向已经受到实证研究的广泛批评，正如 所指出的，“我们需要对国家与社会之间的网络作一种机制分析，而且，这还需要对政府的不同层次进行区分，中央、省和地方政府，同时包括衙门官员和地方士绅，他们都扮演着自己的不同角色”。由于存在行政层级和内部角色的差异化利益，这些关键因素重塑着自上而下的政策意图以及国家与农民的关系纽带，进而决定着地方政府与农民互动的复杂多样性。因此，本文将国家具体化为不同层级的政府，并根据对政策的实质影响力将地方政府具体化为中间政府和基层政府，与农民构成三层次分析主体。中间政府指省市级政府，基层政府指县乡级政府。综上，本文根据事情进程的四个重要时间节点将 年初出台的人工养殖野生动物禁养政策的执行过程划分为初禁期、等待期和处置期，动态展示地方政府与养殖户的互动模式及其影响因素。那么，在政策变动、情势变迁和议程变化等外部因素的影响下，“中间政府基层政理论与改革 年第 期府养殖户”的三层分析主体和事件过程中的时间序列相互交叉，便构成了考察地方政府与养殖户应对政策“一刀切”的分析框架（如图 所示）。图 分析框架（二）案例概况 中华人民共和国野生动物保护法 将野生动物分为三类：国家重点保护动物、地方重点保护动物和具有重要的科研、经济和社会价值的动物，其中，第三类被称为“三有”动物。在 年之前，国内的政策法规对人工养殖和食用“三有”动物未作出禁止性规定，养殖户取得地方政府林业部门颁发的 陆生野生动物繁殖驯养证 和 陆生野生动物及其产品经营利用许可证 便能获得合法经营权。年前后，人工养殖野生动物产业在南方地区因旺盛的市场需求和良好的经济效益获得迅速发展。时值国家实施精准扶贫战略，人工养殖野生动物产业的经济效益以及带动农民增收致富的作用获得中央农业部门和地方政府的认可。有些南方省份将部分“三有”动物养殖产业纳入扶贫政策以奖代补的特色产业项目。截至 年初，省拥有 万人工养殖野生动物从业者，养殖规模位居全国前列。年初，加强野生动物市场监管成为中央政府密切关注的重要议题。市场监管总局、农业农村部、国家林草局于 年 月 日联合发文，要求基层政府加强野生动物市场监管，封控隔离野生动物的饲养繁育场所，严禁对外扩散和转运贩卖。为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，全国人大常委会于 年月 日颁发 关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（下文简称 决定），“全面禁止食用国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物”。决定 被称为史上最严“禁野令”，对以食用为目的演绎与反思：“一刀切”政策下基层政府与农民的应对 以野生动物禁养政策为例的人工养殖野生动物产业产生了根本性的影响。首先，禁养政策具有极强的刚性要求，“全面禁止”的规定极大地压缩了原有的法律真空地带。其次，禁养政策具有强激励的性质特征。禁食禁养野生动物事关保障人民群众的生命健康安全，附带着政治任务的属性。因此，人工养殖野生动物禁养政策具备政策“一刀切”的基本特征。本文在中性意义上使用“一刀切”概念，重在突显政策规定的刚性而不涉及政策内容的价值判断。此外，禁养政策与常规类型的政策“一刀切”现象具有显著的区别，后者通常是基层政府出于政绩冲动或者避责考量歪曲执行上级政策。禁养政策中的基层政府是政策“一刀切”的被动接受者和执行者，其在执行过程中与农民的互动更具代表性和复杂性。基于此，本文选取人工养殖野生动物禁养政策在 省江市安县的执行过程作为案例，考察中间政府、基层政府和养殖户的行为变迁及其内在逻辑。文中涉及的经验材料主要来源于笔者在 年月到安县进行实地调研收集的一手资料，包括政策文件、工作总结、工作日记、养殖户基本信息、访谈记录等。四、禁养政策的过程叙事禁养政策具有执行耗时久和执行矛盾多等特殊性，这些特性相互交织影响，导致基层政府与养殖户的政策互动更为复杂，双方在执行环节的互动行为经历了从政策博弈到共同应对的变化。（一）初禁期：政策变动引发的政策博弈加强野生动物市场监管是国家高度重视的政策议题，决策层级高、执行力度大，禁养政策具有很高的政治势能。强大的政治势能使得“各级执行主体可以突破惰性和部门割裂，具有高化的效能和执行力”。安县政府在 年 月 日接到上级政府的紧急通知后被迅速动员起来，当即告知养殖户不得交易和食用人工养殖的野生动物，禁止工人以外的任何人进出养殖场。养殖户虽然对人工养殖野生动物禁养政策持有不同意见，但受到政策压力、社会舆论压力的影响以及对未知传染病的恐惧，选择服从禁养政策的管制措施。随着国家在 年 月初基本控制住公共卫生事件的蔓延势头，民众的恐慌情绪得到缓解。养殖户向乡镇政府和安县信访局表达了希望解除对人工养殖野生动物的政策管制的诉求。由于安县及其乡镇政府没有影响禁养政策议程的权限，养殖户的利益诉求未能得到实质性的回应，于是与基层政府在前期排查工作中展开政策博弈。首先，瞒报数量。完整准确地掌握人工养殖野生动物产业的基本信息是地方政府推进禁理论与改革 年第 期遵照学术惯例，本文对田野调查地点作了匿名化处理，江市、安县均为化名。文中所列访谈记录的具体编码规则为访谈日期 人员身份标识 访谈序号。基层干部、村干部、养殖户分别对应的身份标识为 、。养政策的基础性工作，但是基层干部在政策出台初期无法入户开展详细的排查工作，只能委托村委会进行统计。养殖户担忧在养的野生动物被无偿没收，便选择瞒报养殖数量。“我也瞒报了，因为之前猪有病的时候直接拉去活埋，一分钱补偿都没有。养殖户也担心按上报的数量直接拉走，好多养殖户养几百个只报几十个，如果没收我也是给几十个，其它的就自己处理了，这样还可以挽回一点损失。”（访谈记录：）其次，“小事闹大”。养殖产业的特殊性在于，禁止食用和市场交易即意味着维持现状投入的成本都将是无效投资。养殖户在 年 月先后到乡镇政府和安县信访局反映饲料短缺、资金周转困难等养殖困境，要求基层政府就能否继续养殖和是否给予补偿等核心问题给出确切回复。多次信访无果之后，江市各县区几百名野生动物养殖户于 年 月 日到江市政府群访。在社会稳定优先的治理情境中，养殖户为了使自身的利益诉求得以有效表达并引起政府的重视，选择了将事情闹大，即“出大事”逻辑 。最后，以生存话语对抗政策话语。养殖户缺乏足够的学识和理由反驳禁养政策的立场，但是其日常生活和经济收入却由于禁养政策受到了严重影响，养殖户便以弱者身份作为武器，希望利用现代社会关怀弱者的文明取向获得道义力量，争取社会舆论的支持和政府的同情。养殖户的诉苦对政府而言是一种潜在的危险信号，即触碰农民生存伦理可能引发社会不稳定。养殖户在农业农村部官网留言道：“我是单亲家庭，就我带着十一岁的儿子生活，也是个三级残疾人，之前养有一千只竹鼠，看到前景很广阔，去年又向银行贷款 万元扩建养殖场，现在生活来源全靠养竹鼠，恳求你们把野生动物养殖行业留下来吧。”在 年之前，养殖户受到基层政府的鼓励发展野生动物养殖产业并获得可观的经济收入，基层政府获得脱贫攻坚的工作抓手和政绩宣传的材料，双方处于合作共赢的状态。禁养政策引发了双方的利益分歧，并且导致合作关系的破裂，排查与瞒报、群访与截访、宣传与反教化等博弈策略轮番上演。安县政府与养殖户的关系转变是客观环境变化和政策变动的结果。（二）等待期：地方政府与养殖户的差异化互动农业农村部于 年 月 日公布 国家畜禽遗传资源目录（征求意见稿）（下文简称 目录），列入 目录 的动物属于家禽家畜并且按照 中华人民共和国畜牧法 进行管理。目录 将所有的“三有”动物排除在外，但由于 目录 尚处于意见征求阶段，禁止人工养殖野生动物的范围尚未有最终定论。在等待政策明确期间，普通养殖户通过私下处理野生动物和产业转型缓解养殖困境，养殖大户继续通过多种渠道争取将养殖技术成熟的野生动物纳入 目录。其间，养殖户与地方政府的政策博弈亦在持续，数次出现各市区野生动物养殖户串联到省级政府部门群访的事件。地方政府与养殖户在等待期的政策博弈出现官退民进的势头。公共卫生事件源头问题的争论冲击禁养政策的立论之后，地方政府从中获得的时势被养殖户日常而琐碎的抵触行为所削弱。养殖户频繁的问询、私下的违规、不间断的重访让地方政府疲于应付。与此同时，随着演绎与反思：“一刀切”政策下基层政府与农民的应对 以野生动物禁养政策为例国家放宽对民众的出行限制和舆论限制，养殖户的弱者之势、舆论之势和抵触之势得以增强。形势作为一种隐性力量虽然没有直接发生作用，但重塑着主客体的政治认知和行为方式，进而扭转养殖户与地方政府政策博弈的局面。形势变迁分化着初禁期高度一致的行政行为，地方政府对待禁养政策的态度出现明显的层级差异。中间政府选择形式回应的策略。虽然养殖户的集体上访给中间政府施加强大的社会压力，但由于地理空间和行政层级的阻隔而附带有间歇性的特点，这为中间政府的冷处理创造了空间。实际上，中间政府的形式回应策略并非是官僚主义，而是面对政策模糊性的权宜选择。虽然 目录 的意见征求稿将“三有”动物均排除在外，但仍是不具有正式效力的政策法规。而且，中间政府为反馈养殖户意见而发出有悖于 决定 全面禁食野生动物精神的声音并非是明智的选择。因此，中间政府在现有的职权范围内无法给予确切的答复，只能以充满官话的形式主义回应养殖户的意见表达。不同于中间政府鲜明的政治导向，基层政府直面乡土社会的矛盾和维护社会稳定的要求。在信访工作考核“一票否决”的考评压力下，“当前乡村基层政权运转正遵循着 不出事逻辑”。正是以社会稳定为导向的工作理念，安县政府与养殖户的互动呈现出疏堵结合的特点。首先，帮助养殖户进行意见表达。养殖户首要的政策诉求是将养殖技术成熟的野生动物列入 目录，按照家禽家畜进行管理，退而求其次是允许其在检疫合格的基础上将在养的野生动物制成食品出售。年 月下旬恰逢全国两会召开，安县政府将养殖户的转型思路和综合诉求反馈给本省的全国人大代表，希望通过全国人大代表在中央层面推动人工养殖野生动物禁养工作的政策议程。省的全国人大代表在十三届全国人大三次会议第 号建议中转传了养殖户的政策诉求，有代表向农业农村部提出建议：希望给予 省野生动物人工繁育产业支持。“当时有几个企业已经准备转型，将活的野生动物做成食品或者罐头。县里面有些领导觉得这思路很不错。我们当时有个全国党代表，我们把这些建议给了他，也给参加两会的代表提一下建议。通过代表去北京参加两会的时候，把我们这个转型思路来向上面请示汇报。”（访谈记录：）其次，关注思想动态和宣传政策精神。安县政府在等待期始终关注养殖户的思想动态和行为，安县的基层干部主动排查重点人员和加入养殖户的微信群，观察其思想动态和宣传禁养政策精神，将与养殖户的冲突降至最低水平。最后，情感治理和软化监督。对于受到禁养政策影响的村干部和养殖户，基层干部运用关系和情感软化其抵触情绪。与此同时，基层干部同情养殖户的经济亏损和无效投入，对违背政策规定的行为软化监督。禁养政策规定在栏的野生动物必须经由基层政府统一无害化处理。部分养殖户为避免过多的无效投入私自处置在养的野生动物，甚至拿到集市公开售卖。安县和乡镇政府对此类违规行为采取不告不理的态度，对养殖户的止损行为软化监督。“在禁止之后到补偿规定没出来之前，这帮农户就自己急了，私底下有人想吃，养殖户就卖，一个五十块，也不称几斤了我们当时也知道他们这样搞，政策也没有出台，我们也不懂理论与改革 年第 期有没有补偿，所以我们也不好劝他们不要卖。他们这样做觉得可以最大限度地减少他们的损失。”（访谈记录：）地方政府与养殖户的差异化互动是政治主导、稳定优先和损失最小化三种逻辑共同作用的结果。等待期的情势变迁让安县政府和养殖户获得了更多的行动自主性，双方找到共同合作的基础和空间，如共同合作向中央政府传达政策诉求、在违规行为上回避冲突和默契互动。但是在执行过程中的政策博弈同时存在，串联上访与截访监听的拉锯战仍在继续。基层政府与养殖户在等待期的政策互动呈现出博弈与合作并存的特点。（三）处置期：需求契合下的共同应对农业农村部于 年 月 日正式公布 国家畜禽遗传资源目录，“三有”动物仍然被排除在外，禁养政策进入处置期。禁养政策由模糊到明确催生基层政府和养殖户的共同需求：尽快处置在栏的野生动物。省林业局、财政厅在 年 月 日联合印发 省人工繁育陆生野生动物处置指导意见（下文简称 指导意见），明确对合法养殖场（户）施以适当补偿，处置资金由省、市、县（区）按 的比例分级承担。为了排除处置工作中的障碍，省林业局通过超额补偿给养殖户让利，划定的补偿标准超过了市场的正常交易价格。以每只竹鼠补偿 元的标准为例，市场上的竹鼠交易按重量计算，成年竹鼠的市场交易价在 元至 元之间。指导意见 的补偿方案相当于对每只竹鼠均按市场售价顶格补偿。而且，指导意见 评定合法养殖场（户）并不囿于持有合法证件的单一标准，而是扩大认证范围。指导意见 将享受特色产业奖补政策的建档立卡贫困养殖户、地方政府指定的致富带头人及其带领养殖的农户、地方政府发文鼓励的养殖项目的无证养殖户等评定为合法，依法获得补偿，同时留出“其他合法养殖的农户”的模糊性规定。安县政府根据具体情况变通执行 指导意见，与养殖户共同应对政策规定与实际情境之间存在的张力。首先，争取以第二轮的统计数据为基准进行补偿。指导意见 规定补偿数量以各市县截至 年 月 日统计的数据为准。安县曾进行两轮排查，第一轮统计数据的截止时间为 年 月 日，由于养殖户瞒报而失真。随后安县政府进行了第二轮的入户排查工作，截止时间为 年 月 日，第二轮的统计数据比第一轮多出十万余只。养殖户因为补偿数量基准的问题多次到乡镇政府和安县信访局上访。安县信访联席办意识到补偿数据基准将会影响到处置工作的难易程度和社会稳定，多次向县政府提议以第二轮的统计数据为基准进行补偿。安县政府最终采纳信访联席办的意见，额外增加第二部分的补偿，以补足两轮统计数据中的差额部分。安县的补偿方式如下：第一部分，省财政补偿基准日为 年 月 日。动物数量以截至 年 月 日各乡镇的统计数据为依据。第二部分，安县补偿基准日为 年 月 日至 年 月 日。动物数量以截至 年 月 日各乡镇统计的上报数据为依据。其次，共同解决补偿群体范围问题。安县的统计数据显示，全县 户野生动物养殖户有演绎与反思：“一刀切”政策下基层政府与农民的应对 以野生动物禁养政策为例半数不在 指导意见 划定的合法养殖范围之内。这部分养殖户既无合法经营证件也不属于任何地方政府扶持项目或者养殖合作社。这部分违法养殖户按照规定不能享受处置补偿，并且需要在规定时限内主动上交野生动物。市县两级政府在补偿群体范围上存在分歧。安县利用细化工作方案的自主权，将“持证合法养殖的专业合作社全体社员”认定为合法养殖。安县政府接着指导不属于合法养殖范围的养殖户到具有合法资质的合作社开具引种证明和社员证明。养殖户闻讯后按照基层政府工作人员的指导提前到专业合作社开具证明。最终，安县政府在补偿处置认定环节凭借引种证明和社员证明将不属于 指导意见 规定范围之内的养殖户纳入“持证合法养殖的专业合作社全体社员”的类别，实现违法养殖户的合法化。经过安县政府和养殖户的默契配合，全县 户野生动物养殖户全都获得处置补偿。“整个安县有一千多户养殖户，但是有证的就是那么几户，当时出台补偿文件的时候就说只补给有证的，但是没有证，只要你能证明自己是从有证明的养殖户引的种苗，也算是有证。百分之九十的没证的人，都去有证那个地方，叫他们帮开证明。政府也承认这个证明，政府也知道百分之九十的人不是从他们那里引种的，政府睁一只眼闭一只眼，就是为了让当时排查出来的养殖户都得到补贴。”（访谈记录：）安县政府与养殖户在处置期虽然存在部分摩擦，但没有限制彼此共同应对政策规定与实际情况之间的张力，较好地解决了补偿数据和补偿群体的争议。除此之外，安县政府还扮演着保护人的角色，帮助养殖户抵御政策压力和减少等待处置期间的经济损失。至此，安县政府与养殖户的互动模式经历了从政策博弈到共同应对的转变。五、国家治理视域下的行为演进与反思从历时性角度考察安县政府与养殖户在禁养政策中的互动可发现，双方在政策“一刀切”执行环节混融着博弈、协调、合作、保护等多种互动行为。安县政府与养殖户的互动模式随着政策进度不断调整，呈现出从政策博弈走向共同应对的变化轨迹。本部分尝试剖析安县政府和养殖户行为变迁的演化机理，探讨基层政府与农民共同应对政策“一刀切”之于国家基础性权力的可能影响。（一）从政策博弈到共同应对的演化机理地方政府凭借强大的权力成功地贯彻禁养政策，该过程印证着权力之于政策执行重要性的判断：“政策执行结果主要是由权力关系决定的。”安县政府与养殖户之间不对等的权力关系是政策执行过程的结构性因素，由此决定执行方式的选择权在前者、政策互动的主导权在前者。但是，过度强调基层自主性不免落入地方理性的窠臼，基层政府表面上拥有自主行为的权力，实质上是在复杂的政策环境中被动应对的结果。因此，理解安县政府与养殖户在禁养政策过程中的行为演进，关键在于剖析基层政府在国家治理结构中的位置以及关注政策环境变化的影响。理论与改革 年第 期基层政府处在国家和社会连接点上的结构地位赋予了其特定的制度环境。基层政府对上受到科层制行为逻辑和运作方式的支配，必须完成上级政府交办的任务，因为基层政府的“合法性来自于自上而下的授权，集中表现在 向上负责制”。野生动物禁养政策是中央政府推动的政策变革，通过层层传达到基层政府，附带着强大的政治激励。即使禁养政策与先前的政策规定相抵牾，基层政府也没有拒绝的实质权力。基层政府既是国家的执行机构，又是国家的正式代表，有义务回应民众的需求和呼声。党的十八大以来，习近平提出“坚持以人民为中心”，“践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”等执政理念，尊重民权、顺应民意是基层政府的基本责任。养殖户在禁养政策中遭受经济损失和失去赖以为生的经济产业，通过诉苦与政策博弈等方式给基层政府施加了强大的民意压力，使体制压力和民意压力在国家与社会的交汇点相向合流。基层政府的接点结构决定了体制压力和民意压力直接影响着政策执行。但不可否认的是，基层自主性是治理实践中客观存在的事实，即基层政府“超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的制约，按照自己的意志实现其行政目标的可能性”。基层自主性是一种需要激发的沉寂力量，政治晋升、经济发展、避责考量、为民解忧等因素都能够调动起基层政府的自主性。正是与人工养殖野生动物产业的历史关联、基层干部的同情心以及维护社会稳定的需要，安县政府充分发挥基层自主性进行政策调适，帮助养殖户尽可能地减少利益损失。体制压力、民意压力和基层自主性共同影响着政策“一刀切”执行过程中基层政府与养殖户的互动模式。双向压力是基层政府执行环境的静态描述，而公共政策执行是动态变化的过程，外部政策环境的变化为静态结构运转起来提供了关键的驱动力。纵观禁养政策的执行过程可发现，时势变迁带动着体制压力与民意压力的变化，安县政府正是根据两种压力的消长适时调整执行方式，进而与养殖户的互动行为发生变化。安县政府与养殖户从政策博弈走向共同应对，实质是安县政府在双向压力下顺应时势变迁而作出的行为调适（演化机理如图 所示）。体制压力和民意压力的波动是基层政府与养殖户互动行为变化的过程机制，外部形势变迁是动力机制。若政策环境发生变化，整个系统会再次循环以达致新的均衡状态。安县政府与养殖户的行为变迁因循着上述演化机理。在初禁期，中央政府推动加强野生动物监管的政策议程，安县政府受到的体制压力骤增。养殖户施加给安县政府的社会压力缓慢上升，但由于政策和舆论的全方位影响，养殖户输出的民意压力无法与体制压力相抗衡。安县政府强制推行禁养政策，执行环节成为基层政府与养殖户政策博弈的主战场。进入等待期，客观形势变化极大地增强养殖户的弱者之势、舆论之势和众势。与此同时，禁养范围的不确定性、公共卫生事件源头的模糊性以及社会不稳定的危险性削弱着自上而下的任务压力，野生动物禁养工作几乎停滞。体制压力和民意压力的博弈呈现出官退民进的趋势。安县政府需要在应对上级政府和安抚养殖户之间保持平衡，因此沿着政策博弈与合作表达意见两个方向与养演绎与反思：“一刀切”政策下基层政府与农民的应对 以野生动物禁养政策为例殖户进行双向互动。在处置期，目录 的正式发布结束了野生动物养殖产业去留的争论。安县政府必须按照上级政策在规定时限内完成处置工作，同时满足养殖户获得合理补偿以及尽快处置在栏野生动物的要求，此时，体制压力和民意压力相持不下。由于尽快完成处置工作的共同需求以及偏向养殖户的情感倾向，安县政府积极进行政策调适，与养殖户相互合作解决了政策规定与实际情况存在的张力，共同应对政策“一刀切”成为双方互动的主基调。图 演化机理（二）合作应对政策“一刀切”的双重效应基层政府与养殖户在禁养政策中的通力合作之于国家治理成效发挥着积极作用。国家基于保护人民群众生命健康的考虑加强野生动物市场监管，全面禁止食用人工养殖的陆生野生动物。一统决策必然带有“一刀切”刚性要求的特点，禁养政策不可避免与地方多元化的实际情况发生摩擦，从而带来执行环节的利益分歧和政策博弈。安县政府与养殖户能够在利益分歧中寻找合作的基础，共同应对禁养政策与地方治理实践之间存在的张力，最后通过相对缓和的方式完成了野生动物的处置和禁养工作。从执行成效上来看，国家的权力意志和政策规定通过基层政府与养殖户的合作得到有效贯彻。但是，基层政府与养殖户在政策执行中的非正式合作能够反作用于政策成效。安县政府在软化监督、无证养殖户的合法化等问题上与养殖户的默契互动有悖于国家的政策规定，进而影响着野生动物禁养政策后续的时效性。严打非法交易和食用野生动物的势头过后，农民依旧捕食蛇类、竹鼠等野生动物，国家全面禁食野生动物政策规定的效力逐渐被乡土社会消解。林业部门面对乡村社会的暗中抵制行为显得力不从心。基层政府与养殖户的政治妥协与合作应对实现了禁食类在养陆生野生动物全部清零的显性目标，同时也带来了基层政府软化监督的负面效应，交易、运输、食用野生动物及其制品等违法行为在处置工作完成后仍然不同程度的存在。国家推崇的生态文明、饮食新风尚等价值理念无法融入乡土社会，全面禁食野生动物的政策精神似乎悬浮于乡土社会之上。基层政府与农民合作形成的乡村社会自主性力量造就了野生动物禁养政策中的国家权力理论与改革 年第 期困境。公共政策代表着国家意志，政策目标的变现程度是国家权力强弱的直接体现。国家能够抵御养殖户的社会压力推行禁野令，但只实现了取缔人工养殖野生动物产业的有限目标，这表明国家缺乏足够的基础性权力将政策理念渗透至乡土社会。国家权力意志进入乡村社会需要凭借基层政权的关键协调作用。正是在协调互动的过程中，作为国家正式代表的基层政权与乡村社会“共同在相互作用过程中改变各自的结构、目标、规则以及社会控制”，由此形成一股有别于国家政策立场的乡村社会自主性力量。这股自主力量根据国家政策与自身利益的契合程度，起着阻滞或者助推国家权力渗透基层社会的重要作用。在野生动物禁养政策中，国家通过管制与动员的手段贯彻政策规定，力图引导农民与政策理念保持一致。安县政府为了实现禁养政策关于禁食类在养陆生野生动物全部清零的显性目标，与养殖户在共同应对的过程中形成政治妥协和默契互动，反向消解了禁野令的政策精神，如对农村社会中食用、交易、利用野生动物及其制品等违法行为软化监管。“农民和基层干部共同构成的乡村社会自主性力量进一步反作用于并影响着国家的治理结构和治理方式，导致了 被裹挟的国家 状态的形成。”基层政府与农民合作得以达成并反作用于国家政策得益于基层政府与乡土社会边界的模糊性。传统的官僚制理论认为，官僚组织呈现出等级制的权力关系并且遵守着控制与服从的行为模式。问题在于，基层政府既镶嵌于科层体系又内嵌于乡土社会之中。基层干部作为负责政府运转的主体，不是完全遵照非人格化特征行为的抽象意义上的“组织人”，而是深刻嵌入地方社会网络的“社会人”。基层干部的行政行为既受制于法定的程序规范，又受到地方性规范、关系网络等多重因素的影响。例如在禁养政策的执行过程中，有些基层干部与养殖户之间存在亲缘关系或者工作关系，顾虑到人情面子、施政伦理、历史关联等因素，政策的尺度可能被重塑。与此同时，基层干部与农民的行政交集和政策博弈具有长期性，这种长期博弈达成的政治均衡便是尽可能地通过政治妥协或者合作协商的方式调适政策过程的利益分歧。吴毅认为，“乡村社会中无所不在的 权力利益的结构之网，使农民在官民博弈中一般采取忍让而非诉愿的态度”，但“权力利益的结构之网”的限制作用具有双向性，基层干部的政策执行同样受制于基层社会的结构网络。毕竟，负责事务性工作的基层干部多数属于“固守的属地官员”而非“流动的官员”，对于前者而言，经营地方关系网络、遵守地方性规范具有同样重要的意义。基层社会的互嵌性与乡土性构成了基层政府与农民合作的社会基础，这种合作对政策执行产生的双重效应不容忽视。六、结论与讨论本文通过考察基层政府与农民在野生动物禁养政策中的互动发现，政策“一刀切”执行过程的双方互动并不止于政策博弈，同时包含着妥协、合作、协调等积极面向。然而，无论是利益分歧导致的政策抵触和政策变通，还是合作应对带来的部分落实和反向消解，非正式的基层政演绎与反思：“一刀切”政策下基层政府与农民的应对 以野生动物禁养政策为例府与农民关系始终是与治理现代化不相协调的因素，是国家治理转型困境的外在表现。促进基层政府与农民走向良性互动与合作共赢，仰赖于公共政策过程的民主化与规范化。民主化源于治理的内在要求，治理强调双向互动以及“通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。因此，政府运用公共政策实施治理活动应该坚持民主导向，鼓励农民参与到决策、执行、反馈等环节。公共政策过程的规范化强调执行方式的法治化，约束基层政府对非正式治理技术的运用。基层政府与农民在政策立场上的利益分歧不可避免，关键在于将双方的政策博弈纳入制度化轨道。换言之，国家需要构筑起一个公正合理的博弈平台来为双方提供明确的规则和边界，进而确保双方的博弈能够循着良性治理的方向发展。本文的研究贡献在于：其一，展现了地方政府与农民关系的混融性和差序性。国家与农民关系研究热衷于探讨宏观的结构性关系或者以基层政府替代国家分析乡土社会的政策互动，两种研究倾向均忽略了政府层级的影响。本文通过构建多层次