由分散转向整合：流域环境联合执法机制创新研究.pdf

第44卷 第4期2023 年 8 月江西理工大学学报Journal of Jiangxi University of Science and TechnologyVol.44 No.4Aug.2023由分散转向整合：流域环境联合执法机制创新研究徐忠麟1，张燕玲2（1.新余学院，江西 新余 338000；2.江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000）摘要：当前我国流域环境联合执法存在执法理念尚难统一、执法行动较为随机、执法主体职权界限不明、执法数据共享平台存有缺失等问题，导致流域环境联合执法碎片化现象严重。生态整体主义整合了流域环境联合执法机制的价值目标，拓宽了流域环境联合执法机制的适用范围，赋予了流域环境联合执法机制新的内涵，可以为流域环境联合执法提供新的理论支撑。基于生态整体主义的流域环境联合执法机制优化创新，需要从流域环境联合执法的形式、协调机构、主体职权、信息共享平台建设等方面进一步完善。关键词：生态整体主义；流域环境联合执法；机制创新中图分类号：D922.68 文献标志码：A近些年来，我国在长江、黄河、珠江、淮河等流域针对跨界环境问题进行了环境联合执法的探索和实践并取得一定成效。2018 年党和国家机构新一轮改革后，“分散在国土、水利、农业、海洋等部门的环境保护职能整合到生态环境主管部门，特别是使之前碎片化较为严重的水环境保护职能进一步集中”1，但当前以属地管理和部门管理为基础的流域环境管理体制难以满足流域整体性和系统性保护的要求。生态系统往往跨越行政区划，特别是流域生态环境具有流动性及流域内地区发展不平衡特性，加上流域上下游地区不同执法主体间执法标准不一致及法律法规冲突，导致流域环境联合执法的协同性和有效性降低。流域涉水职能部门过多，流域执法过度分散切割了流域环境的整体性，容易造成不同执法机关之间互相推诿扯皮现象，距离实现流域“综合治理”“系统防治”这一目标仍有较大差距。因而，有必要审视流域环境联合执法的现状，分析其中存在的问题并寻求新的理论支撑，创新和完善流域环境联合执法机制。一、问题提出：流域环境联合执法机制审视在当前的行政区划管辖格局下，流域环境联合执法主要以属地要素、部门行业为基础进行流域环境治理。人为区划因素致使流域环境联合执法呈现碎片化趋势。由此导致流域环境联合执法面临执法理念不统一、执法主体职权界限不明、执法行动较为随机及执法数据共享平台缺失等困境。（一）流域环境联合执法理念尚难统一虽然当前流域治理在解决跨界环境问题上对联合执法进行了有益的探索与尝试，但在实践中，流域环境联合执法并未完全遵循生态系统整体性治理理念。“联合执法通常是不同行政区域内的行政主体对跨界水域内的某些环境要素共同执法，比如，甲与乙两县环保局共同治理横跨两县的污染厂。相对于区域环境行政执法，联合执法表现出 整体性，但它也不是对跨界水域内的所有环收稿日期：2022-06-15基金项目：国家社会科学基金项目（编号：2021BFX023）；江西省青年马克思主义者理论研究创新工程项目（编号：22QM52）作者简介：徐忠麟（1974），男，教授，主要从事生态文明建设与环境法治研究。E-mail：文章编号：2095-3046（2023）04-0020-06 DOI：10.13265/ki.jxlgdxxb.2023.04.004引用格式：徐忠麟,张燕玲.由分散转向整合：流域环境联合执法机制创新研究J.江西理工大学学报,2023,44(4):20-25.第 44 卷 第4 期徐忠麟，等：由分散转向整合：流域环境联合执法机制创新研究境要素共同执法，更不是对整个流域内的环境要素共同执法。”2流域环境联合执法之所以呈现碎片化，很大原因在于联合执法主体的执法理念不统一。传统的行政区划管辖格局下，水环境执法部门忽视对流域整体性的治理，导致流域环境联合执法碎片化现象严重，无法形成全流域各要素的系统协调发展。流域上下游之间以水为连接，但流域各政府因为地方发展目标的不同，所以更多关注地方利益而较少考虑流域整体利益，加之区域经济发展之间不平衡，导致对环境资源如流域的水质、水量的利用缺少统一考虑、部署，出现无序、失衡的情形。在当前流域双重管理体制下，流域环境行政执法模式是以生态环境主管部门为主要执法机构，交通、渔政港务、水利、林业、国土资源等部门协助配合。涉及流域监管职能部门多达十几个，其所要实现的行政执法目标是多元且各有侧重的，环境保护只是众多行政执法目标中的一个。联合执法各主体自身所要实现的排污减排、空气质量达标等法定目标和联合执法需要实现的目标之间相互冲突，使得流域环境联合执法难以发挥实际效用，跨界流域环境问题无法得到有效治理。（二）流域环境联合执法主体职权界限不明流域涉水职能部门过多、执法体制过度分散切割了流域水环境保护的整体性，并且加剧了相关部门职责模糊程度3。党和国家机构改革后对流域涉水机构职能进行调整和集中，进一步明确了流域涉水部门的职能分工，水环境管理体制基本建立。但因为仍使用以行政区划为基础的“条块结合”管理模式，加上流域生态环境具有的流动性和流域内地区发展不平衡的特征，致使现有的流域环境联合执法脱离不了地域管辖的限制，难以破解生态破坏、环境污染等跨区域问题。流域管理最终目的是要形成流域综合管理体制，进一步建立健全流域治理结构，将渔政、航运等部门及上下游等各利益相关方纳入其中，助力破解“九龙治水”难题4。流域环境联合执法涉及生态环境、交通、渔政港务、水利、农业农村、林业、国土资源等部门，生态环境包括水环境、水生态、水资源等多个要素。在进行流域执法活动时，流域环境联合执法是一个相互关系、作用配合的复杂统一体。从整体上看来，生态环境、交通、渔政港务、水利、农业农村、林业、国土资源部门等联合执法主体均有依法执政的权限，但受各地执法目标和地方利益的驱使及法律法规中未能清晰界定职权因素的影响，流域环境联合执法难免出现利益博弈与冲突。且多个执法主体针对同一违法对象容易造成执法混乱、权限边界模糊等问题，从而导致“多头执法”“一事数罚”等行政执法程序不正当、行政违法等结果，在可能被追究责任的情况下更容易出现多头推诿、“踢皮球”的行为。环境联合执法制度的实施目的是通过部门间联合执法实现环境污染的有效控制和生态环境质量的有效保护5，但现行流域环境联合执法职权交叉模糊、联合执法部门追求的目标和考量的利益不一致，容易切割流域环境治理的整体性，难以行之有效地实现联合执法机制建立的目的，因此流域环境联合执法机制的改革与完善迫在眉睫。（三）流域环境联合执法缺乏常态化机制近年来开展的流域环境联合执法实践基本上有着临时性、随机性的特点，且大部分是针对短期内的专项治理，尚未形成长期稳定的执行机制。首先，流域环境联合执法形式以末端为主，缺乏统一的部署。联合执法行动、执法检查在实践中较为常见，长江流域联合执法部分案例如表1所列。另外还有联合签订工作方案与环境合作协议、成立执法领导小组及开展流域生态补偿等形式。例如2021年5月12日，湖北、安徽、江西、湖南、重庆五省（市）在武汉签署 长江流域重点水域“十年禁渔”联合执法合作协议，明确了联席会商制度、执法联络员制度、联合巡查机制和信息共享机制等内容6。其次，流域环境联合执法内容以特定事项为主，缺乏对流域系统的整体性考量。当前的流域联合执法多围绕单项环境要素进行，主要集中于污染防治，而对水资源、水生态的关注较少，未能从流域的整体性出发，将污染防治、生态修复及水资源的开发利用进行统筹协调的系统性治理。最后，流域环境联合执法开展时间较为随机，缺乏固定化、长效性的行动规划。随机、临时的联合执法多有发生且周期短暂，如 2021 年，贵州省铜仁市、重庆市酉阳县开展为期三天的生态环境联合执法行动，该项联合执法重点对乌江流域沿河城区段入河排污口和交界重点企业进行了全面检查。相关联合执法主体没有考虑流域水文波动变化的特点，未形成周期性的联合执法，今后可以根据河流汛期固定开展联合巡查活动。21江西理工大学学报2023 年 8 月（四）流域环境联合执法数据共享平台存在缺失当下世界瞬息万变，充分运用科技建立数据共享交流机制是推进流域内环境联合执法建设的重要路径。环境信息数据的交换与共享便于促进联合执法部门之间的交流与合作，从而使不同地区联合执法行动便捷和高效。目前流域内相关机构利用互联网与大数据信息技术建立了一些数据共享平台，例如江西省在省政务数据共享交换平台中设立赣江流域生态环境信息资源共享专题作为赣江流域的信息交换平台，但平台整体建设落后，不足以满足流域环境联合执法工作的需要。一方面，目前我国流域环境治理过程中各地区关于排污标准和排污总量的信息不统一。这很大程度是由于区域经济发展不平衡，纵使在我国长三角、珠三角、京津冀等区域合作相对紧密的地区亦难以实现。例如京津冀地区，北京和天津已经形成了较为完整和严格的环境标准体系，而河北制定的地方环境标准相较于前二者则存在总量偏少、发展滞后的问题7，且由于历史原因河北环境污染问题累积已久，污染更加严重、排放总量更大，难以和北京、天津统一。另一方面，在对环境数据平台的建设工作上，重视平台创建的技术性而忽视相关环境数据的传递与共享，使平台沦为一种形式并未真正发挥实际作用，导致平台出现内容不全面、数据更新不及时、信息严重滞后等现象，从而影响社会公众的知情权、参与权，也不利于相关企业的发展。此外，环境数据共享平台的运行缺乏充足的资金保障，以及各地平台建设标准、目标、考核等不一致，因此平台建设工作有待进一步完善。二、生态整体主义：流域环境联合执法机制的理论支撑当前的流域环境联合执法是不同行政区域同级或不同职权主体针对特定问题展开共同执法，此种表面形式的联合执法既因缺乏常态化的制度设计而降低了执法时效，又因执法碎片化而降低了执法实效。这种模式并没有遵循生态系统整体性治理理念，它不是对跨界水域内的所有环境要素共同执法，更不是对整个流域内的环境要素共同执法7。生态整体主义立足于生态学理论，探索人与自然及整个生态系统之间的关系8，强调山水林田湖草沙一体化发展，整合了流域环境联合执法机制的价值目标、拓宽了联合执法机制的适用范围、赋予联合执法机制新的内涵，为流域环境联合执法机制的创新提供了新的理论指导。（一）生态整体主义整合了流域环境联合执法机制的价值目标生态整体主义以追求实现生态系统整体利益最大化为最高价值目标，强调生态整体的系统、平衡、协调、持续发展。而流域环境联合执法机制旨在通过跨地区、跨部门执法主体之间的联合，更便捷、高效地达到流域生态环境的系统治理。自然界是一个完整性、综合性的生态系统，是表1长江流域联合执法部分案例序号12345时间2022年9月2022年6月2022年3月2021年12月2020年12月执法主体长江委综合执法第二支队鄂赣支队、赣皖大队、长航公安局黄石分局、九江分局、安庆分局合江县水务局、重庆市水利局、永川区水利局重庆市巫山县、湖北省建始县两地生态环境局、水利局大理州、丽江市州（市）县级农业农村、公安、市场监管、交通运输、水务等部门攀枝花市仁和区交通运输综合行政执法大队、区农业农村局渔政部门联合执法内容对长江鄂赣、赣皖省际边界重点河段及交界水域开展了拉网式巡查，对重点河段采砂秩序进行了整顿管理对合江县长江沿线及交界的大陆溪河段开展了联合执法检查，严厉打击河道非法采砂、运砂，乱占、乱堆、乱排等违法行为对两省接壤的抱龙河流域开展执法检查联合开展长江禁渔执法行动，严厉打击收购、加工、销售、利用非法渔获物等行为对金沙江仁和辖区重点水域禁捕开展了联合执法检查22第 44 卷 第4 期徐忠麟，等：由分散转向整合：流域环境联合执法机制创新研究各种自然要素相互依存而实现循环的有机链条9。流域环境治理应立足于生态整体主义理论，以系统思维考量，以整体观念推进，统筹流域各要素之间的协调发展，树立人与自然和谐共生的价值目标。即使流域环境联合执法不同执法主体所代表的利益与所要实现的具体目标不一致，其在具体运行过程中存在差异性与多样性，但基于环境治理终极目标和价值理念的一致性，生态整体主义依然可以有效指引流域环境联合执法，在承认差异性的基础上统筹流域要素与系统、局部与整体协同发展的价值目标。正如习近平总书记所说：“长江经济带的各个地区、每个城市都应该也必须有推动自身发展的意愿，这无可厚非，但在各自发展过程中一定要从整体出发，树立 一盘棋 思想，把自身发展放到协同发展的大局之中，实现错位发展、协调发展、有机融合，形成整体合力。”10为此，流域环境联合执法应从分散的、碎片化、不彻底的联合转向流域生态系统整体性治理，综合考虑流域生态系统内各个要素之间的相互联系和作用，治理重心不再只限于流域生态系统中的某一环境要素，更要统筹协调流域系统的整体发展及更广泛的社会系统之间的关系，实现流域环境的系统性、整体性保护。（二）生态整体主义拓宽了流域环境联合执法机制的适用范围“从生态系统的思维看，任何有机体都不是封闭的、孤立的，都必须依赖于周边的生态环境，且同生态环境之间进行着物质与能量的交换与互动”11，流域治理也不例外，必须统筹山水林田湖草沙各个生态要素整体发展。流域环境联合执法多集中在水利、水污染、大气污染、禁渔禁捕等事项，并未覆盖流域生态系统的全部要素，并且往往呈现分散性、碎片化的特点，未能形成长期性、全过程、多环节的有效联合，不能完全适应流域整体性发展的需要。我国环境联合执法制度最早建立于 1989年实施的中华人民共和国环境保护法，2014年新修订的中华人民共和国环境保护法 对环境联合执法的内容和形式等重新进行了修订，使得环境联合执法行为得到进一步规范与完善。但是新修订的法律并未完全改变现有的环境联合执法体制，特别是在流域环境的治理与开发过程中，因流域“上下游”“左右岸”区域发展水平的参差不齐和流域管理部门、职权的差异，不同行政区域内的执法主体在处理跨界流域环境问题时仅对某个要素进行联合执法，而忽视了流域环境的整体性、系统性协调。如“四川省合江县水务局连同重庆市水利局、永川区水利局开展跨区域边界长江水域打击非法采砂违法联合执法行动”12，虽然是流域不同行政主体跨界联合执法，也体现了一定的整体性，但它并非对全流域内的所有环境要素的联合执法，而是碎片化、点状式联合，无法满足当前流域整体统筹、系统协调的治理模式，不符合生态整体主义的理念。习近平总书记提出：“要坚持整体推进，增强各项措施的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼；要坚持重点突破，在整体推进的基础上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，采取有针对性的具体措施，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接，实现整体推进和重点突破相统一。”10在生态整体主义理论下，流域环境联合执法机制的适用范围不再局限于传统的污染治理、禁渔禁捕等方面，而向流域生态系统整体治理转变，统筹流域山水林田湖草沙系统发展。（三）生态整体主义赋予流域环境联合执法机制新的内涵由于流域的整体性和流动性、行政区域的分割性及区域环境的差异性，且流域保护涉及的关系复杂、利益多元、需求多样，所以现有流域环境联合执法机制无法打破当前部门局限进行联合执法，流域跨界环境问题难以得到有效解决。虽然我国在2018年进行了国务院机构改革，对原水利部部分职能如流域水环境保护、排污口设置管理等重新划归到新成立的生态环境部，对环境治理的职权一定程度上进行明确和界定，有利于集中对流域环境的治理，但无法满足流域综合治理的要求。近些年，长江流域、黄河流域、珠江流域对跨界环境治理问题，在地方政府之间、部门之间、政府与部门之间针对一些特定环境问题如重点水域禁渔、水环境执法检查、水污染排放等领域开展了联合执法的探索与尝试。然而流域环境联合执法还存在职权不明、执法形式松散、执法程序不明及执法保障不足等痼疾，无法满足流域整体性开发与治理的要求。生态整体主义立足于生态学，主要致力于研究人与自然及整个生态系统之间的关系，从整体上重新认识了人与自然的关系，并在系统与要素的基础上正确处理社会发展与生态环境保护的矛盾。在生态整体主义视域下，新的治理理念和流域环境整体发展的趋势要求重新理解流域环23江西理工大学学报2023 年 8 月境联合执法，赋予联合执法新的内涵，形成了新的联合执法。流域环境联合执法指不同的执法主体以生态整体主义为指导理念，针对流域生态环境问题，以信息共享为基础构建以联席会议法治化为主的多种形式的常态化联合机制，实现流域的整体保护，推进流域内人与自然的和谐共生。三、优化创新：基于生态整体主义的流域环境联合执法机制法治化联合执法机制是流域环境治理体系的重要组成部分，流域环境联合执法机制创新是实现流域系统综合治理的重要举措。以生态整体主义理论为指导，对流域环境联合执法机制的执法主体、执法职权、保障措施等进行整合与协调，有利于提升流域生态环境治理的整体性、系统性、综合性、高效性，推进流域生态文明建设。（一）进一步明晰执法主体职权吕忠梅在论述习近平法治思想的生态文明法治理论的实践内涵时指出：“聚焦解决横向上的多头执法、纵向上的多层重复执法问题，提出有效整合生态环境保护领域执法职责，建立职责明确、边界清晰的执法体制，明确综合执法的事项和职能；同时，鼓励地方积极进行更大范围整合的探索。”13为了实现流域的整体性治理，优化流域环境治理的重要途径是明晰不同执法部门的职责权限，划清流域环境治理中央与地方政府的事权与财权，细化各执法主体的职能，减少职能交叉重叠，以提高执法效率和提升治理水平。“在中央与地方权限划分方面，2014年新修订的 中华人民共和国环境保护法规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，环境质量的好坏，地方政府是责任主体。”14我国已逐步建立完善的领导干部离任环保审计、生态环境损害终身责任追究等机制，对促进地方政府积极行政发挥了重要作用。为改革政府不作为、懒政、怠政等负面现象，还需要进一步规范行政权力，加强权力清单制度建设。为进一步提高执法效能，在明晰执法主体职权的基础上，还应推动常态化流域环境联合执法协调机构的建立。在流域环境联合执法理论层面，有以下两种设想。一是建立常设性跨区域环境执法机构，有学者将这种形式称为“整合模式”15。这种“整合模式”借鉴了美国的流域治理方式，即为了治理区域污染，美国联邦宪法授权州政府之间签订洲际协议，各州就流域治理专门成立一个超越传统属地管辖权的委员会。具体到我国流域环境联合执法协调机构的建立构想，则是纵向跨越传统地域管辖，中央将联合执法权力授权地方政府在区域内行使环境保护执法权，建设一支跨区域、常设性、专门的区域环境执法协调机构。二是“横向联合模式”，即在区域内各省市的生态环境保护部门执法机关中选调部分人员编入联合执法队伍，成立一支临时性的联合执法队伍。目前，该种模式已在我国京津冀、长三角等地区进行了实践。结合流域环境联合执法的现实情况，选择“横向联合模式”更加可行。（二）构建常态化流域环境联合执法形式为了实现流域跨部门、跨地区的整体性治理，优化流域环境联合执法机制的重要途径是加强流域环境联合执法，这需要地区间和部门间的合作，构建跨地区、跨部门协调的联合执法形式。构建常态化的流域环境联合执法形式，应当在法律层面建立联席会议制度，克服联席会议制度权威、实效不足的痼疾，以国家法律强制力保证制度的执行。联合执法形式包括联席会议、部长会议、座谈会议、执法检查、联合执法合作协议等，但始终没能确认一个常态化、权威性的流域环境联合执法形式，未形成比较固定的工作机制。联席会议制度在解决跨界流域环境问题上由来已久，在实际中进行了不少尝试，如在新闻报道中出现的“云贵川在赤水河流域建立联席会议协调机制”16“长江流域15省（自治区、直辖市）人民政府和长江水利委员会建立省级河湖长联席会议机制”17等。联席会议制度在实践中运用较为广泛。从执法实践分析，在“联席会议制度下没有隶属关系但有工作联系的流域执法主体，为了解决法律没有规定或规定不够明确的问题，由一方或多方牵头，以召开会议的形式，在充分发扬民主的基础上，达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作，解决问题”18。但存在一个明显的缺陷，就是联席会议制度仅是在民主基础上就流域环境治理所达成的某种规范，更多是起到指导作用，并不具有法律强制性，其权威性和实效性大打折扣。为此，常态化流域环境联合执法形式的构建需要权威、实效的联席会议来保障，而具有强制力、权威性的联席会议制度需要在法律层面得到确认，从而真正促使制度落实，发挥完善流域上下游信息交换、通报、会商、联动处置重大环境突发事件机制，建设全流域环境整体性治理的重要作用。24第 44 卷 第4 期徐忠麟，等：由分散转向整合：流域环境联合执法机制创新研究（三）建立多层次、立体化环境信息共享平台生态整体主义理论强调系统内部各要素的相互联系与相互作用，而各要素间实现紧密联系的基础则是信息的交换与共享，环境数据的共享有益于综合治理效率的提高。“自然地理与管理人文信息的共享互联，为流域综合决策和流域综合管理提供坚实的科技支撑。”19首先，在流域环境联合执法各主体内部，要形成信息共享、案情通报、案件移送的对应制度措施。特别是在查处流域生态环境跨界违法犯罪行为时，在侦查跨界犯罪案件中针对流窜作案、逃避处罚的犯罪行为人，可以通过运用信息技术、大数据处理平台对环境案件的处理从立案、审查、审判到执行各个阶段信息共享、实时了解、便利各方，促使案件的处理化繁为简、便捷高效。利用大数据信息平台，不仅能有力且高效地侦破跨界违法犯罪案件，而且通过各省市公安等司法机关的紧密配合能提高办案效率、节省司法资源。其次，在信息公开和公众参与层面，建立流域联合执法工作信息发布平台，对流域环境信息进行统一运用。此外，还应拓宽公众对流域环境联合执法的参与渠道，保证公众的环境知情权、参与权和监督权。这也是生态整体主义在人员配置与信息共享方面的体现，通过发挥各方力量、集中人力物力共同配合形成高效的联合执法数据共享体系。四、结语流域环境联合执法机制的重点与难点主要在于如何克服当前联合执法分散化、碎片化的困境，突破传统部门和地方利益盘互交错的禁锢，这在一定程度上涉及中央与地方权力分配的移转与分割。应当以生态整体主义为落脚点，不只片面追求个体利益，应抓住生态环境的整体性与流域发展的系统性，从宏观和长远上把握整体价值，从而真正实现利益最大化。对于流域环境联合执法机制的建设，国家在制度和立法中作了许多开创性的规定，为流域环境联合执法机制的建设和完善提供了顶层设计和法律依据。随着流域合作一体化程度的不断深化，流域环境联合执法机制不再满足于表面执法主体的联合，应更注重深层次、多领域、常态化的联合，这就需要转变联合执法理念、目标，立足生态整体主义，推动流域环境联合执法机制的创新。参考文献：1 解振华.深入推进新时代生态环境管理体制改革J.中国机构改革与管理，2018(10):6-112 杨小敏.论我国流域环境行政执法模式的理念、功能与制度特色J.浙江学刊，2018(2):121-1293 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