我国价格听证制度中所存在的问题与对策.doc

目 录

引言 - 1 -
一 我国价格听证制度发展概况 - 1 -
二 我国价格听证制度存在的问题 - 2 -
（一）听证主持人中立性不强 - 2 -
（二）听证会代表选择不合理 - 3 -
（三）听证会参加人中消费者的能力保障问题 - 3 -
（四）消费者与经营者之间的信息不对称 - 4 -
（五）价格听证会信息缺乏透明度 - 4 -
（六）中国目前尚没有统一的公共决策听证程序规则。 - 5 -
（七）听证笔录不能发挥应有的作用 - 5 -
（八）价格听证会本身的定性问题 - 5 -
三、我国价格听证制度的完善对策与建议 - 6 -
（一）完善主持人制度 - 6 -
（二）健全听证代表制度 - 6 -
（三）加强消费者协会在价格听证中的作用 - 7 -
（四） 建立信息公开制度 - 8 -
（五）确立案卷排他性原则，明确听证笔录在价格听证中的法律效力 - 8 -
结束语 - 9 -
参考文献 - 9 -

浅谈我国价格听证制及其存在的问题与对策

【摘要】价格听证制度是中国社会经济生活民主化、法制化的必然选择。自1998年价格法实施以来，听证于民的理念、民主议政的机制正逐步形成。由于价格听证机制设计的不完善，在政府价格决策过程中发挥的作用极为有限，本文旨在通过围绕着听证制度存在的问题进行分析基础上，在结合我国实际情况的基础上，对发展和完善此项制度提出相应的建议。

关键词：价格听证制度 听证代表 听证主持人 信息公开
引言
　　价格听证制度又称价格决策听证制度，是指制定和调整公用事业价格、公益收费服务价格、自然垄断经营的商品价格时，由政府价格主管部门主持，请社会有关方面对其必要性、可行性进行论证的程序制度，是价格决策民主化和科学化，消费者直接参与定价的重要形式。价格决策听证是行政民主的必然要求，是行政法治的基本内涵，是在建设我国社会主义市场经济中政府职能转变的必然趋势。他通过公开、合理的程序形式将价格决策行为建立在合法适当的基础上，有利于价格决策走向民主化、公正化、科学化、法制化甚至高效化。
一 我国价格听证制度发展概况
听证制度是个"舶来品"，他来源于西方国家，他最初仅在司法上运用，本意是在做出判决前应听取诉讼双方当事人的意见。随着司法听证广泛的应用和不断发展，听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。价格决策是政府经济决策中的重要内容。1993年深圳在全国率先实行的价格审查制度，可以说是价格听证制度的雏形。在我国价格听证制度，又称价格决策听证制度，是指制定和调整公用事业价格、公益收费服务价格、自然垄断经营的商品价格时，由政府价格主管部门主持，请社会有关方面对其必要性、可行性进行论证的程序制度，是价格决策民主化和科学化，消费者直接参与定价的重要形式。1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层面对听证制度做了规定。我国1998年5月1目正式施行的 《 中华人民共和国价格法》中首次将听证会制度引入价格决策领域，明确了价格听证制度的法律依据。2001年7月1日，国家计委发布第 10号令《政府价格决策听证暂行办法》，2002年12月1日起正式实施了《政府价格决策听证办法》，2008年12月１日起施行的《政府制定价格听证办法》进一步规范了价格听证制度，法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。虽然价格法律法规的调整使我国价格听证制度不断完善，但仍然存在一些问题 ，一定程度上影响了价格听证制度作用的有效发挥。
二 我国价格听证制度存在的问题
（一）听证主持人中立性不强
　　根据自2008年12月1日起施行的 "第六条 定价听证由政府价格主管部门组织。省级以上定价机关制定价格需要听证的，由同级政府价格主管部门组织听证。省级人民政府授权市、县人民政府制定价格的，由市、县人民政府价格主管部门组织听证。制定在局部地区执行的价格需要听证的，政府价格主管部门可以委托下级政府价格主管部门组织听证。委托听证的，应当出具书面委托书。"可知我国价格听证会为政府主管部门主持。又根据《政府制定价格听证办法》"第九条 听证会参加人由下列人员构成：（一）消费者；（二）经营者；（三）与定价听证项目有关的其他利益相关方；（四）相关领域的专家、学者；（五）政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。"可知我国价格听证会参与人员主要由生产经营者或企业代表、消费者代表、政府管理部门代表组成。政府既是扮演听证会当事人的角色又扮演了听证会组织人的角色，其中立性受到质疑。①我国的公共产品和服务大都牵涉到政府的投资、补贴或收益，有的甚至本身就是政企不分的政府机关或事业单位，政府与价格利益之间存在着根本的利害关系，政府在一定程度上是既得利益的所有者，指望由利益相关的政府主管部门公平地组织实施价格听证无异于与虎谋皮。
（二）听证会代表选择不合理
　　根据《政府制定价格听证办法》"第十条 听证会参加人由下列方式产生：（一）消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐； 　　（二）经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托行业组织、政府主管部门推荐；（三）专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请。"可知参会代表是一种自愿参加与政府选择相结合的方式。这很难保证听证会代表构成的广泛性、针对性和科学性，甚至会出现主办方只选择有利于己方观点的代表的情况。同时听证代表筛选程序空白，参与人仅限于行政相对人，对第三人的合法利益保护不足，没有明确规定遴选标准，只是规定政府价格主管部门可以根据听证项目的实际情况规定听证会参加人条件。
（三）听证会参加人中消费者的能力保障问题
　　《政府制定价格听证办法》第十条对听证会参加方进行了规定，消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐。没有明确选择标准，只是规定政府部门根据听证项目的实际情况规定听证会参加人条件。由于在听证会中普通消费者对定价、调价行业的相关信息掌握不充分，而且价格信息涉及到复杂的技术经济和成本核算等专业问题，遴选标准不明确很难保障消费者代表的专业 能力，这将使消费者处于不利地位 。
（四）消费者与经营者之间的信息不对称
　　行政主题拥有法律信息，企业事业单位拥有事实信息，但弱势的消费者一方既不具有法律信息也不具有事实信息，各方代表能否利用其掌握的信息就听证的主要议题进行深入充分辩论，价格决策难以做到公平公正。信息上的不对称使得双方在话语权事实上的不对称。消费者有效维护自己权益的基础是掌握有价值、充足的信息，而实际上消费者掌握的信息很有限，听证会只是一场信息发布会。根据《政府制定价格听证办法》的规定，听证会举行15日前，政府价格主管部门应当向听证会参加人送达下列材料：听证会通知 ；定价听证方案；定价成本监审结论；听证会议程；听证会纪律。而听证材料主要是定价昕证方案和定价成本监审结论， 监审结论只是一个结果，消费者希望了解有关价格的基本信息，如企业的经营状况、成本变化、财务决算报表、人均产值及这些指标与本地区同行业和其他地区同行业的比较等，该定价商品或服务的供求状况和价格走势等情况说明，从而消费者拥有自己的判断。这些信息消费者根本不能获取到，消费者与经营者之间形成一道信息鸿沟，在价格听证会上使价格的最终承担者--消费者处于被动地位。
（五）价格听证会信息缺乏透明度
　　从法律层面看，根据《政府制定价格听证办法》"第五条 听证会应当公开举行，允许旁听和新闻报道，但涉及国家秘密或者商业秘密的除外。"可知对一般听证会是否公开举行没有做明确规定，只是要求应当公开。价格听证的关键和核心就是公开透明的制度安排，然而从当前价格听证会的实践来看，自价格听证会的准备到最终结果的出台都有不够公开的现象，首先，在价格听证会前，听证代表的名单及产生的程序往往处于保密或者半保密状态；其次，调价方案与相关材料也未向社会公开，即使是听证代表也只能在会议召开前十余天才拿到听证材料，这就直接导致了价格听证会参加方协商能力的不均衡；再次在听证会召开期间甚至在听证会结束后具体价格调整方案已经出台的情况下，仍然不准与会的听证代表公开说明会议的情况，继续对媒体和公众保持缄默，总之听证透明度太低，公开性不高，听证内容信息不充分，那么听证的科学性和民意基础将受到质疑，决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。
（六）中国目前尚没有统一的公共决策听证程序规则。
　　目前的情况是，在对公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格进行听证的过程中随意性很强。比如会前通知方面，很有一些听证会只是在举行前一两天才临时通知与会代表，这样对代表收集资料和信息带来了很大的不便，也使他们自己的意见都表达不完，别说进行争辩了。
（七）听证笔录不能发挥应有的作用
　　听证笔录没有发挥应有的法律效力，②"从法律角度来说，听证笔录具有多大的法律效力将直接决定这价格听证会的实际效果。价格听证制度的实践已经显示，听证案卷法律效力的不明确已成为价格听证流于形式的'罪魁祸首'。不从根本上解决笔录对价格决策机关的约束作用，价格听证制度的困境也许永远也无法彻底摆脱"。《政府制定价格听证办法》中没有就听证的法律效力作出明确表态，现实过程中，很多组织者只保留有利于自己的记录，法定的记录缺失，甚至空置听证记录，使整个听证会流于形式，这是一个很大的漏洞。
（八）价格听证会本身的定性问题
从价格法第二十三条规定可以看出，价格听证会是由政府价格主管部门主持，针对政府指导价、政府定价，征求消费者、经营者和各有关方面的意见，论证其必要性和可行性的会议，也就是说听证会上各方面的意见只对政府制定价格起参考作用 。《政府制定价格听证办法》规定"定价听证是指定价机关依法制定政府指导价、政府定价过程中，由政府价格主管部门采取听证会形式，征求经营者、消费者和有关方面的意见 ，对制定价格的必要性、可行性进行论证的活动。 "由此可以看出，价格听证只是政府价格决策前的一种征求意见程序，价格的决策权不在于听证会上的意见，而在于政府。我国的听证会与真正的听证会有实质的差别，听证结果并不由听证意见决定，公众对听证结果有着深刻的质疑，认为听证意见要决定听证结果，这些误解是因为价格听证的法律定性偏离了听证的实质。
三、我国价格听证制度的完善对策与建议
　　上诉问题的存在无疑困扰着我国价格听证制度的实施，良法善治，是解决我国价格听证制度漏洞的最好办法，只有不断完善价格听证制度才能更好的规范行业价格听证行为，发挥法律应有的作用。为了使我国价格听证制度更加完善，在实际运用过程中更合理，需要采取相关措施，制定相关法律法规制度，保障价格听证有效发挥其作用。
（一）完善主持人制度
　　1.法官在审理案件中必须保持中立，听证主持人也应该在听证活动中保持中立。我国可以借鉴外国的行政法官制度，从各国的规定来看，听证主持人的选任有两种作法，一种是美国行政法官制，另一种是由行政机关的首长或指定的人员担任。无论是那种情况，听证主持人的选任需要确保两点，即确保主持人的专业性和地位中立。
　　2.可在政府机关中建立相对独立的听证主持人任用制度。听证主持人可以从具有法律职业资格和工作经验的人员中通过考试录用，录用的听证主持人具有独立性，不受政府价格部门首长直接控制，除非有规定的原因，否则听证主持人不能被罢免。他们在任命、工资、任职方面独立于政府价格部门，从而使听证主持人在听证活动中保持中立性，客观对待所有听证参与方，保证听证活动的公平、公正。
（二）健全听证代表制度
　　健全的听证代表制度可以确保社会利益的充分表达，又能兼顾公共利益与个体利益的平衡。而正式代表的选择是价格听证中十分重要的环节。原来的《暂行办法》未对其进行明确规定，结果出现了不少问题。《政府价格决策听证办法》增加了"政府价格主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生"的内容。要完善价格听证代表制度首先应当建立一种新的代表选取机制，在这种新机制中价格主管部门不负责具体的选取工作，而侧重于指导性政策的制定，各个利益受影响团体则严格按照价格主管部门制定的指导性政策及具体规则来进行代表选取。如此，既可以明确价格主管部门的职责，维护其中立地位，又能提高听证代表的独立性、公正性和广泛性。
　　其次其他各利益相关团体代表的选择应考虑到代表的广泛行（结构布局）、代表性（民意基础）、专业性（代表能力）和独立性（立场取向）等4项最基本的内容。健全的听证代表制度要打破政府对听证代表遴选的垄断格局，建立一种有各利益集团、社会中介组织等与政府双向主动、共同协商遴选听证代表的机制，从而达到一社会自治有效约束国家公权恣意行使的目的。
　　最后，不同的听证代表应来自于不同的利益群体并应当采用不同的选取方式，第一，经营者代表由提价申请方所在的行业推荐；第二，消费者代表的选取可以交给现有的机构（如消费者协会）负责，也可通过成立专门机构来进行；第三，政府有关部门的代表可以从受价格听证事项影响的部门中选择出熟悉价格听证制度相关规定，熟悉调价申请行业情况的人员；第四，专家学者代表应当采用从专家库中随机抽取的方式产生；最后，健全听证会代表的选取还要注意消费者代表和经营者代表数量比例，应当维持在一个特定的水平，以确保利益双方的诉求都能得到有效的表达。

（三）加强消费者协会在价格听证中的作用
　　"有权利必有救济"，为了避免价格听证流于形式，要依法确立听证的救济与保障机制。要确保听证代表选择的公平性、广泛性和专业性，仅靠单个消费者是不够的，因为消费者个体无论是在专业知识、能力方面，还是在时间和精力上都是有限的。在价格听证中，只有将单个的消费者组织起来，形成一个有着共同利益的组织，才有可能有效地维护自己的合法权益。在我国，各级消费者协会可以起到这样的作用。可以在消费者协会内专设价格听证部门，配有专业人员。在价格听证会召开之前消费者协会可以邀请有关专家学者、相关的消费者或者咨询机构人员，就价格听证的相关内容进行讨论，收集有价值的意见，把这些信息进行汇总整理，使信息在听证会上能更具针对性，使消费者协会能更有效地代表消费者的利益。
（四） 建立信息公开制度
　　公开是防止价格听证流于形式，不至于沦为垄断商品或服务供应商操纵民意的重要手段，这可以从两个环节上予以加强。
首先是进一步扩大公开事项的范围，对于听证方案、过程、内容和结果只要不涉及国家机密，都应对外公开；其次，要明确规定新闻媒体有权参与价格听证会各个环节的报道，发挥其舆论监督作用：一、一旦申请人向价格主管部门提交价格听证申请报告，主管部门就应当公布此报告，媒体在此时就可以组织采访、评论、发表消费者和有关部门的意见；二、一旦主管部门批准价格听证申请，开始组织价格听证会，媒体则有权对价格听证会的筹备过程进行追踪报道，公开受邀专家和消费者的意见；三、媒体有权对价格听证会正式举行中的各方发言及组织情况进行自由报道和评论，通过吸收媒体的适度参与价格听证制度趋于更加透明、公正。
（五）确立案卷排他性原则，明确听证笔录在价格听证中的法律效力
　　案卷排他性原则的引入意味着"行政决定的作出只能以行政案卷中记载的经过当事人质证的材料为依据，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为根据。"案卷排他性原则是听证制度的核心。人们会对听证意见的未采纳而质疑价格决定的作出，对听证结果感到失望，就是因为听证意见并不决定听证结果，人们参与价格决策的权利没有得到尊重。只有确立案卷排他性原则，明确规定行政决定必须根据听证笔录作出，赋予听证笔录在价格听证中法律效力，使价格听证不仅仅是价格决策程序中的一个程序阶段。确立案卷排他性原则有利于对行政机关的行为起到有效的制约作用，作出公平合理的定价结果，维护消费者的合法权益，也有助于维护听证制度的权威性，有效发挥听证制度的功能。

结束语
　　价格决策听证制度是价格主管部门在更新观念、转变职能、改变行政管理方式方面的一项新生事物，无论是组织实施环节，还是制度办法本身，都有许多值得研究、探讨的问题，需要在实践中不断探索和完善。

注释
①毛飞，物价听证：没有中立的裁判就只有"听证秀"，新京报，2004-9-16
②章志远，价格听证的解决之道[J].法商研究.2005（02）

参考文献
李亚.李富成.价格听证指南. 中国经济出版社.2001.1
彭宗超.薛澜，阚珂.听证制度：透明决策与公共治理.清华大学出版社.2004-5-1
章剑生. 行政听证制度研究.浙江大学出版社.2010-1-1
顾长浩.中国听证制度研究. 法律出版社. 2007年11月第1版. ISBN：978-7-5036-7831-8

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