森林资源管理(全稿).doc

前 言
为推动林业工作站干部岗位培训工作的深入开展，提高林业站干部职工的整体素质，以适应林业现代化和生态环境建设管理工作的需要。这次组织编写的林业站干部培训教材，仍是根据《林业行业干部岗位培训教学大纲》和《关于林业行业干部岗位培训教材建设的意见》精神编写的。
作为林业站干部培训教材之一的《森林资源管理》，是按照使被培训人员基本达到“大学本科水平”，并从认真贯彻“实际、实用、实效”的岗位培训基本原则出发，尽力结合当前国内实际执行中的法律法规、政策措施、技术规定和发展方向的要求，在收集有关资料后，由国家林业局人教司和林业工作站管理总站统一组织编写、审定教材提纲的基础上，分工本人负责编写的。
在教材编写中，立足于林业站人员应知应会的思路，收集整理了我国部分地方近十余年来林政资源管理中的基本经验和方法与要求，力求将理论知识与实践经验融为一体，能较系统地阐述基层森林资源管理的基本知识、基本原则和基本方法。同时，为使学员在学习中能了解当前国内外森林资源管理状况，各章节都注意从大的方面概略介绍了各项管理工作的管理概况、基本原则与发展趋势，目的是想使学员在自学其他专门知识时，能较好地得到知识衔接。而涉及到具体的管理方法要求时，一般都采用目前常用、技术方法不大复杂、工作站人员需要和容易掌握的内容，并对各种方法的基本操作步骤、要领及应用范围作了说明，叙述力求简明易懂。此外，对当前森林资源管理中涉及到的前缘学科和知识，本书在相应的章节中也作了简明扼要的介绍。
虽然历时近两年才完成本教材的编写任务，但限于材料收集面仍不够宽，加之本人的理论水平与教材编写工作经验的缺陷，问题与不足之处在所难免，恳请读者提出宝贵意见。
本教材由 担任主审， 等参审，对各位主审及参审的辛勤工作在此表示忠诚的谢意。同时本教材在编写过程中,江西省林业工作总站万剑云 施凤生 詹建光等同志帮助收集、录入了部分资料，绘制了部分插图与表格，在此一并致谢。

编 者
2006年10月15日

第一章 概论
森林是陆地生态系统的主体，林业是生态环境建设的主体。森林资源是决定林业生存与发展的基本变量，是发挥各种功能的载体，森林总量影响着国家的环境状况、战略选择和发展道路，也决定着国家林业发展的基本政策。因此，管理、保护和发展森林资源，对于维护国土生态安全、保障中华民族有效生存和发展空间、促进国民经济和社会健康发展，具有极其重要的意义。
第一节 森林资源管理概述
一、森林资源管理的概念及特征
(一)森林资源的概念
根据《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）规定：森林资源包括林地、林木、森林动物、植物、微生物。据有关森林学家的论证，它还包括森林环境和景观。就是说，森林生态系统内一切被人们所认识的资源，统称为森林资源，这是森林资源的一个广义的概念。狭义的森林资源是指森林。森林是森林资源的主要部分，其他生物与森林共存，相互促进，又相互牵制。森林资源内容丰富，含义广泛，森林资源管理中所涉及的森林资源一般是指其整体，是森林生物群体、森林环境、林地有机结合的集合体。
森林资源作为林业生产的物质基础，人们通过生产劳动，将这一自然资源变为人们所需要的各种林产品；与此同时，森林又是人们游憩、旅游观光的场所；森林能保持水土、保护环境、涵养水源、净化空气、防风固沙，是陆地生态系统的主体，是维护国土生态安全重要屏障。
从森林资源的内涵及其社会、经济意义来考虑，它是一个复杂的、多功能的、开放式的动态系统。有以下几个特性：
(1)森林资源是一个复合体，包括的资源种类多，范围广。(2)森林资源具有多种功能，可以提供生产和生活所需要的原材料等，具有改善生态环境的主体作用，又可以提供游憩的场所。(3)森林资源具有再生性，它与矿产资源不同，是一种可以再生的资源，对森林资源实行合理经营，可以实现永续利用。(4)森林资源生长周期长，自然力独立起作用，合理的森林资源经营管理标志着人们能有效地利用自然力，促进森林资源的合理配置，以提高森林资源的总体功能与效益。
(二)森林资源管理的概念
管理是实现稀缺资源配置的决策活动，是为了达到预期目标，有效地利用各种资源所进行的组织、计划、协调、监督以及所建立的工作秩序和制度的总称。
对于森林资源管理而言，由于人们对其管理内容认识上的差异，往往存在狭义与广义之分。狭义的森林资源管理是指对林木资源和林地资源数据的管理。广义的森林资源管理，从管理对象看，不仅包括林木资源和林地资源，还包括森林动、植物资源，旅游资源等；从管理的业务范围看，不仅包括森林资源数据和调查设计规划的管理，还包括对森林资源经营利用等活动进行决策、组织、调节和监督。
森林资源管理从层次上分为宏观客理层次和微观管理层次。层次不同，其性质也存在较大差异。宏观层次的森林资源管理由法律规定的林业管理部门实施，具有国家意志的属性，属于行政执法性质，具有强制性特征；而微观层次的森林资源管理则由生产经营者实施，不具有宏观层次管理的属性、性质及特征。宏观层次的管理是以微观层次管理为其基础和前提的，离开微观层次的管理，宏观层次的管理则成为空中楼阁。
本书所讨论的森林资源管理主要指的是宏观层次的管理，具体来讲是指各级林业主管部门及其委托授权的基层执法管理机构，根据《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)的规定，为达到切实保护、合理利用、及时更新、科学培育、永续经营森林资源，提高森林资源的数量与质量，充分发挥森林多种效益，实现林业的可持续发展而采取的行政、经济、法律和工程技术等措施，并相应进行的组织、计划、协调、监督及所建立的工作秩序和制度的总称。
（三）我国森林资源的基本特征
1、森林资源的地理区域分布
从我国森林资源地理区域分布特点分析，总的趋势是东北、西南、东南部多，东中部和西北部少，且分布极不平衡。在东北、西南边远省(自治区)及东南、华南地区的部分省(自治区)丘陵山地森林资源分布较多，辽阔的西北地区、内蒙古和西藏的中西部地区，以及华北、中原、长江、黄河下游地区，森林资源分布稀少。森林资源集中分布在三大林区：
(1)东北林区：包括黑龙江、吉林两省及内蒙古自治区东
北部。本区地跨寒温带、温带，气候较湿润，山势和缓，森林资源主要分布在大兴安岭、小兴安岭、完达山、长白山等山系。该区是我国最大林区，主要分布以落叶松为主的寒温带针叶林以及温带针叶和落叶阔叶混交林。
(2)西南林区：包括四川、云南两省和西藏自治区。本区纬度低、海拔高，山高谷深，地势险峻，森林生长繁茂，除西藏中部、西部无成片森林分布外，横断山脉地区的四川西部、云南西北部以及西藏东南部是原始森林分布集中地区。主要分布以云杉、冷杉为主的暗针叶林以及云南松、思茅松的针叶林。该区南部的西双版纳等还分布有热带亚热带常绿阔叶林、热带雨林。
(3)东南、华南丘陵山地林区：包括湖南、湖北、广东、广西、海南、贵州、安徽、浙江、江西、福建10省(自治区)。该区自然条件优越，森林树种资源丰富，是马尾松、杉木、毛竹主要分布区，并有多种阔叶树组成的常绿和落叶阔叶林分布，海南省还分布有热带常绿阔叶林。该区还是油茶、橡胶、果树等多种经济林的主产区。
从行政区域分布上看：据国家森林资源面积和蓄积统计资料分析，中国森林资源按行政区域分布差异极大。
森林资源面积分布：全国现有的森林面积15894.1万公顷，其中超过1000万公顷有林地面积的有黑龙江、内蒙和四川3个省(自治区)。
森林资源蓄积量分布：全国活立木总蓄积量124.9亿立方米，其中超过10亿立方米的省(自治区)有：黑龙江、西藏、四川、云南、内蒙古。
全国森林蓄积量112.7亿立方米，其中超过10亿立方米的省(自治区)有：西藏、黑龙江、四川、云南。
2、建国以来森林资源培育与管理
我国林业在几十年的发展过程中，逐步走出了一条以全社会共同参与为基础，以重点林业生态工程建设为骨干，以生态脆弱区的治理为突破口，突出现有森林资源和生物多样性保护，走出了一条具有中国特色的林业建设与森林资源的道路。
（1）努力增加森林资源
我国林业建设始终把扩大森林面积、增加森林资源作为首要任务，坚持多林种、多树种、多形式、多层次造林，加快国土绿化进程，提高森林覆盖水平。
新中国成立初期，为保护农田、改善生态环境和建立新的木材生产基地，我国在全国范围内开展了大规模的植树造林活动。党的十一届三中全会以后，造林绿化事业进入了一个快速发展时期。全国森林覆盖率由新中国成立初期的8.6%提高到二十世纪末的16.55%，先后有广东、福建、湖南、安徽、湖北、江西、浙江、山东、广西、吉林、海南、江苏等12个省 (自治区)实现了基本消灭宜林荒山。目前，我国已拥有森林面积15894.1万公顷，居世界第五位；人工林保存面积4666.7万公顷，居世界第一位；活立木总蓄积量124.9亿立方米，其中森林蓄积量112.7亿立方米，居世界第七位。已扭转了长期以来森林蓄积量持续下降的局面，进入森林面积和森林蓄积量双增长的发展阶段。
（2）以保护生态环境为主的林业建设重点转移
为加快生态建设步伐，我国先后实施了以改善生态环境、 扩大森林资源为主要目标的重点林业生态工程建设。1978年， 国家首先决定在生态环境脆弱的三北地区(东北、华北、西北)建设三北防护林体系，拉开了中国重点林业生态工程建设的序幕。随后，国家相继上马了沿海防护林体系工程、平原绿化工程、长江中上游防护林体系工程、太行山绿化工程、防沙治沙工程、淮河太湖流域防护林体系工程、珠江流域防护林体系工程、辽河流域防护林工程和黄河中游防护林体系工程。这十大工程规划面积705.6万平方公里，占国土面积的73％，基本覆盖了我国主要的水土流失、风沙和盐碱等生态环境脆弱的地区。截止到2000年，我国十大林业生态工程共完成营造林4221.86万公顷。实践证明，工程形式进行建设是我国林业发展的一条成功经验，也是具有中国特色、符合我国国情的林业建设有效方式。
（3）森林和野生动植物资源及生物多样性的保护
新中国成立初始，党和政府就把保护森林资源放到重要位置。1950年制定了“普遍护林，重点造林”的方针，并采取了一系列措施，不断加大保护森林资源的力度。森林防火、森林病虫害防治及森林公安、林政设施建设的森林“三防”体系正逐步完善，已成为我国森林资源保护的重要手段。
我国的森林火灾的预防和扑救能力有较大提高，已基本建成自上而下的森林防火组织指挥体系和管理网络，全国重点林区已经形成卫星监测、飞机巡护、地面瞭望的立体观测网。自1987年以来(个别年份除外)，我国森林火灾受害率连续十几年控制在千分之零点五以下，低于世界千分之一的平均水平。
我国的森林病虫害防治与管理工作，经历了一个逐步提高的过程，防治面积已由二十世纪五十年代的约30万公顷扩大到目前的570多万公顷，初步探索出以生态防治为基础，生物防治、化学防治相结合的多元化新路子。对森林资源实行有计划的控制利用，是我国林业建设管理的一项基本制度。1987年，我国开始对森林资源实行限额采伐制度，逐步建立和完善了木材运输、加工经营检查监督和使用林地许可证制度，严格控制资源消耗和林地损失。通过采取有效的措施，近几年来森林资源消耗量平均每年下降1000多万立方米，有25个省(自治区)做到森林资源生长量大于消耗量。此外，1993年以来，相继制定和发布了资源产权管理和资产评估管理的一系列文件，在森林资源资产化管理方面迈出了实质性步伐。
自然保护区建设和野生动植物保护获得重大进展，生物多样性保护体系已初步形成，为永久保存国家最珍贵的自然遗产打下了坚实基础。从1956年开始，我国开展了自然保护区的建设工作，到2000年，全国已建立森林生态系统、濒危物种、重要湿地、自然历史遗迹等各类自然保护区1551处，总面积130万平方公里，占国土面积的12.9％；建立森林公园1217处，面积11.3万平方公里；使我国生物多样性最丰富、科学和历史价值最高、生态效益最好的森林精华及珍贵野生动植物得到有效保护。其中长白山、卧龙、梵净山、神农架、武夷山、博格达峰、锡林郭勒、鼎湖山等16处自然保护区加入国际人与生物圈保护区网；黑龙江扎龙、吉林向海、湖南东洞庭湖、江西鄱阳湖、青海鸟岛、海南东寨港等14处自然保护区被列入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》中的国际重要湿地名录。二十世纪八十年代以来，国家实施了 “七大拯救工程”，即大熊猫保护工程、朱鹮拯救工程、扬子鳄保护和发展工程、海南坡鹿繁育工程、麋鹿繁育及野化回归自然工程、野马繁育及野化回归自然工程和高鼻羚羊繁育工程，成效显著。与此同时，相继建设了一批具有现代化管理水平、用超低温技术保存野生动植物细胞的精子库、配子库、胚胎库，建立了400余处珍稀植物迁地保护繁育基地和种质资源库、100多处植物园和树木园以及1.3万公顷种子园。对濒危动植物物种开展拯救繁育工作，60多种珍稀野生动物人工繁殖成功，国家第一批重点保护的珍稀濒危植物有80%被迁地保存。
（4）林业法制和执法队伍建设
在立法方面，自1979年第一部《中华人民共和国森林法(试行)》颁布至2000年底，已制定发布了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国防沙治沙法》等4部关于林业的法律；国务院颁布实施了《森林法实施条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等11件林业行政法规，以及50余件部门规章、300余件地方性法规和地方性政府规章。目前，以《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》为核心，由法律、行政法规、部门规章以及地方性法规和规章相配套的林业法律体系已经初步形成，包括林地林权管理、造林育林、迹地更新、限额凭证采伐林木、木材运输监督检查、经营加工木材监督管理、野生动植物出口管理、林木种苗、森林植物检疫等多项法律制度，使森林资源和野生动植物保护工作基本上做到了有法可依、有章可循，为林业可持续发展提供了强有力的法律保障。
在执法方面，全国已在30个省(自治区、直辖市)林业主管部门建立林业公安机构6200余个，有林业公安民警5万多人；省政府批准的木材检查站近2000个；基层林业工作站3.7万个。全国各类林业行政执法人员20万人，队伍日益强大，已建立起了包括资源林政、林业公检法、野生动植物保护、森林防火、植物检疫、森林病虫害防治等在内的较为完整的林业执法队伍。
3、当前森林资源状况与社会经济的发展仍不协调
由于历史和自然的原因，林业生产力发展水平还比较低，经营管理粗放，体制转轨缓慢，林区社会发育程度不高，生产关系仍然很不适应生产力发展的要求，与经济社会发展对林业及森林资源的多种需求相比，与世界林业发达国家相比，存在着相当大的差距，已成为经济与社会发展中一个十分薄弱的环节。我国正处在社会主义初级阶段，从社会学的角度看，作为生态经济的社会形态的林业又处在社会主义初级阶段的较低层次。
（1）森林资源总量不足
我国森林覆盖率为16.55％，大大低于全世界26％的平均水平，只相当于世界森林覆盖率的60％。我国的森林面积居俄罗斯、巴西、加拿大、美国之后，列世界第五位，但人均占有量仅为0.128公顷，约为世界人均占有量0.6公顷的五分之一。
中国的森林蓄积量居俄罗斯、巴西、加拿大、美国、扎伊尔、印度尼西亚之后列第七位，而人均森林蓄积量9.0立方米，只有世界人均蓄积量72立方米的捌分之一。上述三项指标，莫说与森林资源丰富的发达国家相比差距甚大，就是与发展中国家相比也是很低的。
从总量上讲，我国耕地占世界的7.1％，水资源占世界的7.0％，森林资源仅占世界的3.3％。人均耕地相当于世界41.48％，人均水资源相当于世界的1／4，人均森林资源不足世界的1／8。可见，我国森林资源短缺的状况比耕地资源和水资源更为突出。
我国的森林资源不仅总量不足，而且分布也极为不均。东 北部多，西北部少。东北和西南的黑龙江、吉林、内蒙古、四 川、云南5个边远省(自治区)的森林面积、蓄积就分别占了全国总量的41.％和52.4％；而人口稠密、经济相对发达的华北、中原及长江、黄河下游地区，和生态相当脆弱的西部地区，如新疆、青海、甘肃、宁夏、西藏的大部分地区及内蒙古西部，其拥有的森林资源极少，有的省份森林覆盖率还不足1％。
（2）森林资源质量不高
全国林分平均每公顷蓄积量为78.06立方米，仅为世界平均水平的68.5％。其中，用材林平均每公顷蓄积量为72.5立方米，人工林只有34.76立方米。每公顷林分年均生长量3.35立方米。郁闭度在0.2～0.3的林分面积占林分总面积的20.1％。森林质量明显低于世界林业发达国家水平。
林龄结构不合理，可采资源不足。全国林分面积中，中幼龄林占71.1％；用材林中，中幼龄林面积占74.4％，蓄积占46.7％。在第四次和第五次森林资源清查间隔期内，用材林成过熟林面积减少17.2万公顷，蓄积减少1.6亿立方米；中幼龄林采伐面积占林分总采伐面积的78.5％，蓄积占总采伐蓄积的57.7％，可采后备资源继续减少。
（3）森林资源增长缓慢，破坏严重
近年来，通过大规模的人工造林，我国人工林面积已达到4 666.7万公顷。但人工林发展存在着许多问题：一是树种单一，抗逆性较差；二是造林成活率不高，保存率下降。据调查，1990～1995年全国人工造林保存率由94.3％下降到83％。全国第五次森林资源清查结果与第四次相比，郁闭度在0.2以上的森林覆盖率由15.12％增长到16.55％，5年增长了1.43个百分点，但郁闭度在0.3以上的有林地覆盖率却由13.92％下降到13.22％。
森林资源破坏十分严重，林地流失数量巨大。全国年均超限额消耗森林资源8 679.4万立方米；在第五次和第四次清查间隔期内，共有1081.0万公顷的林业用地因改变用途或征占用转为非林业用地，平均每年216.3万公顷；其中，两次清查间隔期内，有281.0万公顷有林地转为非林地，年均56.2万公顷。
（4）林业生产力发展滞后
林业生产力发展滞后，难以满足经济社会发展对林业的多种需求。一是难以满足国内木材需求，年进口木材、木制品和纸浆及纸制品，折合成木材约4700万立方米。二是难以满足社会日益增长的巨大生态需求。我国的生态环境恶化速度在加快，全国水土流失面积已达367万平方公里，占国土面积的38％，且以每年1万平方公里的速度在增长；每年新增荒漠化面积达3436平方公里，相当于吞噬一个中等规模面积的县，全国有近4亿人口生活在受荒漠化影响的地区；沙尘暴的发生频率呈上升趋势；有15％～20％的动植物物种濒临灭绝，高于世界10％的平均水平。毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等人为活动破坏了生态环境，加重了自然灾害造成的损失。生态环境的恶化，严重影响了我国经济和社会的可持续发展。
4、社会对森林资源的需求正处在深刻变化时期
随着社会经济的发展，森林经营正由传统林业模式向现代林业模式发生着深刻的转变。传统林业的最大特点是，追求木材的永续利用，把生产木材等林产品、满足人们的物质需要作为自己的主要任务。现代林业所追求的，不仅是木材的永续利用，而是综合发挥林业的三大效益，而且把生态效益和社会效益摆在突出位置。伴随这一转变，带来对森林资源需求以下三个方面的深刻变化。
（1）供求关系的明显变化
过去，社会对林业的需求主要是对木材及其他林产品的物质需求。随着经济、社会的不断发展，社会对林业的需求，不仅范围比原来扩大了，而且要求也比原来提高了。更重要的是，社会对改善生态环境的要求越来越高，越来越迫切。生态需求已经取代林产品需求成为新时期社会对林业的主导需求，森林资源增长缓慢与社会日益增长的对生态改善需求之间的矛盾将为现阶段林业的主要矛盾。这就要求，必须把林业建设的目标由过去的以木材永续利用为主转向三大效益兼顾、生态效益优先。
（2）消费层次的明显变化
随着社会经济的发展，人们的生活质量提高了。在农村很多人还没有解决温饱问题的时候，城里人就开始穿衣讲时尚、吃饭讲营养；当农村大多数人解决了温饱问题的时候，城里人又开始讲住房环境、讲空气质量。这说明社会的消费层次正在由过去的以生存消费为主，向生存消费、享受消费和发展消费并存转变。作为陆地生态系统主体的森林，是人类赖以生存和发展的重要资源，它既能改善生态环境，又能提供多种物资，在满足人类生存消费、享受消费和发展消费方面都发挥着不可替代的作用。因此，加快林业发展，实现山川秀美，不仅符合社会主义社会的生产目的，而且已经成为社会各阶层的强烈愿望。
（3）资源配置方式的明显变化
林业建设最特殊的地方就在于，一部分是公益事业，靠政府行为建设；一部分是基础产业，靠企业行为发展。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和林业分类经营改革的不断深化，社会对林业资源的配置方式正在发生着重大变化。生态环境建设，属于政府行为，还得靠计划为主来配置资源；林业产业发展，属于企业行为，必须实行投资主体多元化，主要靠市场来配置资源。
在由传统林业向现代林业转变的过渡时期，林业自身也经历着一系列重大变化。一是林业建设指导思想的变化。中国林业建设的指导思想不再是传统的木材永续利用，而是三大效益兼顾，生态效益优先。二是林业建设布局的变化。长江上游和黄河上中游地区将成为我国生态建设的核心区；而自然地理条件优越的南方和东南部地区则将成为我国林业产业发展较为集中的地区，重点建设速生丰产用材林和工业原料林基地等，解决林产品的长期供给问题。三是林业经营管理体制和运行机制的变化。分类经营改革到位后，两类林业的经营管理模式分别是：公益林业，属于社会公益事业，追求最大的生态、社会效益，按公益事业建设管理，以政府投资为主，并吸引社会力量共同建设；主要依靠法律手段和行政手段管理，辅之以必要的经济手段，按社会对生态环境改善的需要组织建设。商品林业，属于基础产业，追求最大的经济效益；除国家在产业政策上给予一定的扶持和保护外，主要靠市场机制调节其发展，实行企业化经营管理，主要靠经济手段和法律手段管理，按市场需要组织生产。
综合分析各方面特征，当前森林资源管理面临着前所未有的机遇与挑战，只有从符合现代林业建设的高处着眼，从林权制度改革入手，完善分类经营管理政策措施，充分使用先进科学技术手段，营造全社会办林业、爱惜资源的良好氛围和树立服务林业、服务林农的管理态度，才能使森林资源管理适应现代林业的要求。
二、林政管理与森林资源管理
（一）我国的林政管理概述
从历史的角度看，我国林政管理是一个历史悠久的话题。在我国有“农桑为本”的传统经济思想，五谷丰登，山林繁茂，代表着国力的强盛。据历史传说，远在原始社会，我国就有“帝舜命益作虞，使掌山林薮泽之政”。因此，每个朝代建立初期，都要采取一定的林政措施来发展林业，制定有关政策、法令，逐步形成了林政论说：战国时期的《管子》一书，全书76篇中有《立政》、《乘马》、《地数》、《轻重甲》等10多篇论及林业。它把林业发达与否作为衡量一国贫富的标准之一，主张大片森林由国家管理经营，山林按时开禁，分等收取租金，废止强行“征籍”；立“三衡”管理山林，选择会经营管理的人主管林业；提倡植树，反对滥伐林木和大兴土木，主张严刑峻法以保护林木。西汉刘安的《淮南子.主术训》认为“草木未落，斧斤不入山林”，指出“焚林为田”、“焚林而猎”、“烧燎大木”，势必影响到一个国家的盛衰存亡。甚至《礼记》中也有关于采伐年龄及采伐季节的记载：孟春之月，禁止伐木，草木零落，然后入山林。仅管这些记述并非现代意义的林政理论，但却反应了我国林政管理的历史之悠久。
近代以来，我国现代意义的林政管理始于孙中山领导的辛亥革命之后，然而也只是在机构设置与立法建制方面，出现了有现代意义的《森林法》、林政机构和“林政纲领”，但是由于帝国主义的侵略，战乱连年、民不聊生，法律未得到贯彻执行，森林资源仍然遭受了严重的破坏。新中国建立以后，党和政府都非常重视林业，从《土地改革法》伊始，就对林地、林权、植树造林、森林采伐逐步进行了规范。从建国到现在，虽然中间出现过几次对森林的破坏时期，但林政管理的政策法规则是一以贯之，法律法规不断得到完善，管理措施与技术方法不断得到细化，管理水平不断得到提高，林政管理的概念也逐步完善。形成了现代意义的林政管理概念：一般地说，是指各级林业主管部门依照国家法律、法规、政策的规定，对森林资源的保护、培育、采伐、运输和销售等主要生产经营活动进行计划、组织、指挥、协调和监督的过程。可见，林政管理主要是对保护和发展森林资源的林业生产经营活动进行管理。
（二）林政管理与森林资源管理的关系
从上面的叙述可知，森林资源管理是林政管理的一部分（是最主要的一部分），管理森林资源，就是把有限的森林资源分配到各个生产环节中去的决策活动。
原来林政管理中的森林资源管理，是仅仅对林业用地和林木资源数据的管理，这种狭义的森林资源管理，显然已不适应现代林业管理的要求。因此，1985年新中国第一部《森林法》正式颁布实施以后，随着对森林实施“限额采伐管理”和“凭证采伐制度”，林地使用“许可证”制度，以及野生动植物保护管理的法律法规的出台，森林资源管理更多地运用了现代林业技术、经济、行政等管理知识，对森林资源的调查、规划、设计、组织经营及利用和保护进行调控、监督和管理，逐步完成了森林资源从狭义管理向广义管理的过渡。显然，广义的管理是全面的，是符合加强林业行业管理的客观需要的。因此，自廿世纪八十年年代中期开始，从国家到地方，森林资源管理机构陆续从林政管理中分设出来，国家分设了林政保护司和森林资源管理司，而各省、市、自治区则有分有合，但都把森林资源管理推上了突出的位置。
在一般意义上来说，资源管理和林政管理是有区别的，分属于专业管理和行政管理范畴。然而林政管理在自然界的客体是森林资源。保护和发展森林资源是林政管理的出发点和落脚点；而林政管理与监督措施，是森林资源管理的基础和保证。随着国家林业改革的深化，以及保护管理森林资源的重要性日益突出，森林资源管理已逐步由狭义管理转移到广义管理，使两者的目标趋于一致，管理方法和手段上的互相依赖，迫切需要形成现代的管理体系和方法。
现代管理要求形成一个机构合理、功能齐全、运转协调、灵活高效的管理体系。管理有既定的内容，这些内容包括：管理目标、管理对象、管理职能、管理制度、管理机构、管理过程、管理方法、管理技术等。其中关键是目标，没有目标或目标不明确的管理是混乱的管理。过去对森林资源缺乏统一管理，形成了国家要木材、部门要权力、地方要税金、企业要创收，各有各的目标，各有各的想法，因而在森林资源的利用、保护、发展方面带有极大的片面性和盲目性。现代森林资源管理就是要克服这种弊病。因此，在廿世纪九十年代，国家在深化林业改革过程中，一是健全了资源和林政管理体系，使行政、经济、技术融为一体；二是逐步确立了以限额采伐为中心、大力造林、加强护林、增资源、增效益、增活力的林业生产和管理的共同目标，形成了森林资源和林政管理统一体系，进下一步细化和突出了森林资源管理。
需要指出，这里所说的森林资源和林政管理与林业生产上的资源和行政管理在性质上是不同的，前者具有国家意志的属性，属于行政执法性质，由林业主管部门或其委托授权的机构实施；后者不具上述性质，由生产经营者实施。但两者也有联系，行政管理是以生产经营管理为基础的。而目前在基层从事资源和林政管理的乡(镇)林业站，从国家林业主管部门颁发的《林业工作站管理办法》所赋予的职能看，则属于特殊类型，它既是集体森林组织者，又是上级林业行政主管部门委托的对集体森林资源和林政管理的执法者。因此林业站的资源和林政管理具有明显的广泛性、复杂性和技术性。
（三）森林资源管理的必要性和意义
世界上对森林资源以及森林资源管理的认识大体上经历了三个阶段：一是破坏森林资源阶段；二是保护森林资源阶段；三是发展森林资源阶段。我国也是如此。1949年以前，长期封建统治，连年战乱，人口繁衍，土地垦殖，乱砍滥伐，帝国主义侵略，肆意掠夺，森林资源遍遭摧残破坏。1949年以后，开始重视林业，在林业建设上造林绿化意识比较强，并取得很大成绩，但是在保护现有森林资源，强化管理的意识很不够，森林资源的“赤字”持续了十多年。1987年以前我国森林资源处在破坏阶段，有几个时期使我国的森林资源破坏严重，一是1958、1959年的大炼钢铁，毁林很多，特别是南方林区；二是“文化大革命”时期的乱砍滥伐破坏森林资源；三是1984、1985年因“山上管严、山下搞活”政策在操作上出现的失误，使森林资源遭受严重损失。1987年以后，全国对森林资源认识提高了，认识到森林资源是林业建设的基础，是林业工作的出发点和落脚点,要保护和增加森林资源和充分发挥森林资源的生态和其他多种效益。因此,加强森林资源管理成为了林业改革的重要内容，国家采取了一系列措施，终于扭转了资源“赤字”趋势，1990年开始出现全国森林面积、蓄积双增长的良好局面。但这些与世界上先进的林业国家相比还有相当大的差距。目前，我国的森林资源管理工作正处在第二、第三阶段的交错时期，人们对森林重要性的认识有了新的提高，开始注重保护和发展森林资源。加强森林资源管理是事物发展的必然规律，是不以人们的意志为转移的，在现实经济社会的发展过程中，有以下几方面的重要意义：
1、维护生态平衡的需要。森林是陆地生态系统的主体，是地球生命系统的支柱，在人类的历史发展过程当中，森林是人类的养育者。就是现代社会，人们也离不开森林，森林是自然界最丰富、最稳定、和最完善的碳贮库、基因库、资源库、蓄水库和能源库，具有调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、改良土壤、减少污染等多种功能，对改善生态环境、维持生态平衡、保护人类生存发展的基本环境起着决定性的和不可替代的作用。
2、发展林业的需要。一方面森林是人类的养育者，另
一方面人类又是森林的开发利用者和经营培育者。人类要生
存，就要同自然界发生联系。在征服自然和改造自然的过程
中，既有利用森林资源的一面，又有利用自然规律为人类服务扩大森林资源的一面。因为森林资源不同于矿藏等自然
资源，它最重要的一个特点是具有再生性，即能够人为的培
育和扩大森林，为人类服务，这也是现代林业的一个重要内
容。但是，要想培育和扩大森林，也必须以现有的森林资源作为发展扩大的基础。因此，从发展林业这个角度讲，也要认真保护、管理森杯资源，反之是不能迅速发展林业的。
3、是确保森林资源的安全的需要。乱砍滥伐、毁林开垦，乱占滥用林地以及采伐管理混乱等，是我国森林资源损失浪费严重、质量下降的重要原因，也是危害森林安全的主要因素。加强资源管理，实行以法治林，对森林资源经营利用活动进行严格的监督和控制，就可以防止或减少上述问题的发生。
4、是实现合理利用森林资源的需要。林木和林产品是一个国家经济和社会发展中不可缺少又难以替代的重要资源，且在未来的材料工业发展中有不可或缺的作用。国家建设，人民生活，需要林业不断地提供日益增多的林木和林产品。但是，我国的森林资源是有限的，而且具有破坏容易，恢复难的特点。这就要求在林业生产中，要处理好生态需求与林产品需求、林木采伐量和生长量的关系。依法加强森林资源的管理，就为森林资源的合理开发，实现永续利用创造了条件。

第二节 森林资源管理的内容及要求
一、 森林资源管理的内容
（一）森林资源管理的基本任务
依照《中华人民共和国森林法》规定，各级林业主管部门应对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督，及时掌握森林资源的消长变化动态，切实采取行政、经济、法律和工程技术等综合性措施，有效保护、合理利用、科学培育森林资源，以不断提高森林资源的数量和质量，充分发挥森林的多种效益。
从管理业务范围看，不仅包括对森林资源数据和调查规划设计进行管理，还包括对森林资源经营利用、培育保护等活动进行决策、组织和监督等。从系统观点看，森林资源管理应该是综合运用生态学、经济学、林学、系统科学、计算机技术和社会科学等知识和技术，优化森林资源结构，实现森林资源的持续发展，不断扩大森林综合效益，满足社会不断增长的需要作为目标，对森林资源进行调查、规划、组织、控制、调整与监督等活动。从森林资源管理与监督技术角度看，森林资源管理有六项任务：
1、进行林地地籍、林木权属及其变化的调查、统计、建立林地地籍和流转变更档案等管理。
2、编制落实森林分类经营方案和林木采伐限额、控制资源消耗，扭转森林采伐失控，促进实现森林永续均衡利用。
3、组织和审批森林资源的调查、规划和设计，建立森林资源档案，组织制定森林经营方案、并监督实施，及时、准确地掌握森林资源的数量、质量和消长动态。
4、进行木材流通业务技术管理，建立正常的木材流通与木材市场管理机制和秩序。
5、建立森林“三防”与野生动、植物以及湿地等管理体系，落实、监督各项法律、政策和技术措施的执行。
6、组织森林资源和林政管理科学研究，引进应用新技术，搞好管理专门人才培训，提高管理队伍素质。
（二）森林资源管理的内容
1、基本内容。根据森林资源管理任务，当前我国森林资源管理的主要内容可分为三部分，即基础管理、利用管理和监督管理。
(1)基础管理
基础管理是整个森林资源管理的基础，其中心任务是摸清森林资源家底和制定合理的经营方案，为资源管理各项工作提供基础资料、科学依据和管理条件。它包括森林调查规划设计及经营方案管理，森林资源档案管理，森林资源法制建设，森林资源管理队伍建设等。
(2)利用管理
利用管理是整个森林资源管理的核心，其根本的任务是组织森林资源的合理利用，促进森林资源的扩大再生产，实现森林资源消长的宏观控制。它包括林地管理、森林动植物资源管理、采伐限额管理、伐区管理、更新检查验收管理、造林成效评估等。
(3)监督管理
监督管理是实现森林资源管理的手段，是为贯彻、执行森林法有关规定所采取的法律的、行政的、经济的、技术的手段和措施。它包括资源审计管理，目标考核实施，下设监督机构及人员管理，调查规划设计成果监督实施，违法处罚等。
2、具体内容。依据《森林法》要求，从全方位加强森林资源管理，结合国家林业主管部门近年来陆续出台的管理项目要求看，森林资源管理大致有以下六个方面十七项工作：
(1)建立两个体系(资源管理体系、资源监测体系)；
(2)稳定四项管理(采伐限额管理、木材流通管理、林地林权管理、野生动植物和湿地保护管理)；
(3)做好三个核查(人工造林更新实绩核查、林地增减动态核查、森林资源消耗量核查)；
(4)加强两项工作(森林分类经营落实和生态公益林建设监管)；
(5)抓好两案建设(森林经营方案和森林资源档案)；
(6)注重三防管理(防火、防病虫害、防乱砍滥伐)。
通过上述工作内容的落实，使森林资源管理工作逐步走上规范化、制度化和科学化的轨道。
从上术森林资源管理的基本任务和基本内容可以看出，基础管理是为掌握森林资源家底、完善管理和监测体系、制定合理的经营利用方案，为各项管理工作提供基础资料和科学依据，这是森林资源管理的基础。利用管理是组织对森林资源的合理利用，实现对森林资源合理消长的宏观控制，促进资源增加，是森林资源管理的核心和目标。监督管理是为贯彻、执行《森林法》所采取的技术方法和措施，是森林资源管理的重要手段。森林资源管理三部分内容是互相联系不可分割的一个管理体系。管理的任务和内容也不是一成不变的，它将随着社会经济、林业生产、科学技术的发展而不断充实和发展。
二、森林资源管理的基本要求
森林资源管理的基本要求，概括地说：就是提高认识、完善制度、坚实基础、依法监督、搞好服务、科学求实、注重调控，以期达到切实保护森林、合理利用资源、维护生态平衡、促进资源增长。具体有以下几个方面：
（一）提高对森林资源管理重要地位的认识
森林所维护的良好生态环境是人类生存的基础，当前环境和生态问题已成为全球关心的热点。森林的破坏对人类生存构成战略性威胁，古埃及文明、古巴比伦文明、古印度文明和古黄河文明无不都是随着森林的消失而衰败的。失去森林，人类将失去生存基础，随着全球森林的锐减，