建设项目管理精讲.doc

第一节 建设项目管理概述
一、 建设项目的基本概念及构成
    建设项目是指按一个总体设计进行建设，经济上实行统一核算，行政上有独立的组织形式，实行统一管理的建设单位。凡属于一个总体设计中分期分批进行建设的主体工程和附属配套工程、综合利用工程等都应作为一个建设项目，不能把不属于一个总体设计的工程，按各种方式归算为一个建设项目；也不能把同一个总体设计内的工程，按地区或施工单位分为几个建设项目。
    一个建设项目一般可以包括一个或若干个单项工程。
单项工程是指具有单独的设计文件，建成后能够独立发挥生产能力或效益的工程。单项工程是建设项目的组成部分。工业建设项目的单项工程一般是指能够生产出符合设计规定的主要产品的车间或生产线；非工业建设项目的单项工程一般是指能够发挥设计规定的主要效益的各个独立工程，如教学楼、图书馆等。
    单位工程是指具有独立的设计，可以独立组织施工的工程。单位工程是单项工程的组成部分。一个单位工程包含若干个分部、分项工程。
    根据邮部［1992］39号《邮电基本建设工程设计文件编制和审批办法》的规定，通信建设项目的工程设计可按不同通信系统或专业，划分为若干个单项工程进行设计，对于内容复杂的单项工程，或同一单项工程中分由几个单位设计、施工时，还可分为若干个单位工程。单位工程可根据具体情况由设计单位自行划分。
二、 建设项目分类

   为了加强建设项目管理，正确反映建设项目的内容及规模，建设项目可按不同标准、原则或方法进行分类，见图1-1。
按投资用途分
    按照投资的用途不同，建设项目可以分为生产性建设和非生产性建设两大类。
    1.生产性建设
    生产性建设是指直接用于物质生产或为满足物质生产需要的建设，包括工业建设、建筑业建设、农林水利气象建设、运输邮电建设、商业和物资供应建设、地质资源勘探建设。

图1-1 通信建设项目分类示意图
    上述运输邮电建设和商业物资供应建设两项，也可以称为流通建设。因为流通过程是生产过程的继续，所以“流通过程”列入生产建设中。
    2. 非生产性建设
    非生产性建设一般是指用于满足人民物质生活和文化生活需要的建设，包括住宅建设、文教卫生建设、科学实验研究建设、公用事业建设、其他建设。
按投资性质分
    按照投资的性质不同，建设项目可以划分为基本建设和技术改造两大类。

1.基本建设

    基本建设是指利用国家预算内基建拨款投资、国内外基本建设贷款、自筹资金以及其他专项资金进行的，以扩大生产能力为主要目的的新建、扩建等工程的经济活动。如长途传输、卫星通信、移动通信、电信用机房等的建设。具体包括以下几个方面：
    (1) 新建项目
    是指从无到有，“平地起家”，新开始建设的项目。有的建设项目原有基础很小，重新进行总体设计，经扩大建设规模后，其新增加的固定资产价值超过原有固定资产价值三倍以上的，也属于新建项目。
    (2) 扩建项目
    是指原有企业和事业单位为扩大原有产品的生产能力和效益，或增加新的产品的生产能力和效益，而新建的主要生产车间或工程。
    (3) 改建项目
    是指原有企业和事业单位，为提高生产效率，改进产品质量，或改进产品方向，对原有设备、工艺流程进行技术改造的项目。有些企业和事业单位为了提高综合生产能力，增加一些附属和辅助车间或非生产性工程，以及工业企业为改变产品方案而改装设备的项目，也属于改建项目。
    (4) 恢复项目
    是指企业和事业单位的固定资产因自然灾害、战争或人为的灾害等原因已全部或部分报废，而后又投资恢复建设的项目，不论是按原来规模恢复建设，还是在恢复同时进行扩建的都算恢复项目。
    (5) 迁建项目
    是指原有企业和事业单位由于各种原因迁到另外的地方建设的项目，搬迁到另外地方建设，不论其建设规模是否维持原来规模，都是迁建项目。
2.技术改造
    技术改造是指利用自有资金、国内外贷款、专项基金和其他资金，通过采用新技术、新工艺、新设备、新材料对现有固定资产进行更新、技术改造及其相关的经济活动。通信技术改造项目的主要范围包括：
    (1) 现有通信企业增装和扩大长途自动交换、数据通信、图像通信、局用程控交换、移动通信等设备以及营业服务的各项业务的自动化、智能化处理设备，或采用新技术、新设备的更新换代及相应的补缺配套工程。
    (2) 原有明线、电缆、光缆、微波传输系统、卫星通信系统和其他无线通信系统的技术改造、更新换代和扩容工程。
    (3) 原有本地网的扩建增容、补缺配套，以及采用新技术、新设备的更新和改造工程。
    (4) 局房或其它建筑物推倒重建或移地重建。
    (5) 增建、改建的职工住宅以及其它列入技术改造计划的工程。
    在实际生产活动中常常发生用于技术改造(或称为挖潜、革新、更新改造)资金和贷款，搞了属于基本建设性质的项目。在1981年3月，国务院《关于加强基本建设计划管理，控制基本建设规模的若干规定》中指出，这类项目要按基本建设管理办法进行管理。应由各级计委综合平衡和审查批准后，分别纳入审定的部门、地方基建投资或自筹投资计划之内，并一律按照基本建设程序办事。国发(1982)183号文件更明确地指出：技术改造项目，凡投资在一千万元以上的项目由国家计委会同国家经委审批。改、扩建的生产性面积(单项工程)，一般超过原有建筑面积30%以上的，应按基本建设管理办法进行管理。
按建设阶段分
    按建设阶段不同，建设项目可划分为筹建项目、本年正式施工项目、本年收尾项目、竣工项目、停缓建项目五大类。
    1. 筹建项目：是指尚未正式开工，只是进行勘察设计、征地拆迁、场地平整等为建设做准备工作的项目。
    2. 本年正式施工项目：是指本年正式进行建筑安装施工活动的建设项目。包括本年新开工的项目、以前年度开工跨入本年继续施工的续建项目、本年建成投产的项目和以前年度全部停缓建在本年恢复施工的项目。
    (1) 本年新开工项目：是指报告期内新开工的建设项目。
    (2) 本年续建项目：是指本年以前已经正式开工，跨入本年继续进行建筑安装和购置活动的建设项目。以前年度全部停缓建，在本年恢复施工的项目也属于续建项目。
    (3) 建成投产项目：是指报告期内按设计文件规定建成主体工程和相应配套的辅助设施，形成生产能力(或工程效益)，经过验收合格，并且已正式投入生产或交付使用的建设项目。
    3. 本年收尾项目：是指以前年度已经全部建成投产，但尚有少量不影响正常生产或使用的辅助工程或非生产性工程在报告期继续施工的项目。
    4. 竣工项目：是指整个建设项目按设计文件规定的主体工程和辅助、附属工程全部建成，并已正式验收移交生产或使用部门的项目。建设项目的全部竣工是建设项目建设过程全部结束的标志。
    5. 停缓建项目：是指经有关部门批准停止建设或近期内不再建设的项目。停缓建项目分为全部停缓建项目和部分停缓建项目。

第二节 工 程 造 价

    工程，是泛指一切建设项目的建设。工程造价是指建设一项工程预期开支或实际开支的全部固定资产投资费用。投资者为了获得预期的效益，就要通过项目评估进行决策，然后进行设计招标、工程招标、实施，直至竣工验收等一系列建设管理活动，使投资转化为固定资产和无形资产。所有这些开支就构成了工程造价。因此，工程造价就是工程投资费用，建设项目的工程造价就是建设项目的固定资产投资。

一、 工程造价的作用

    工程造价涉及到国民经济各部门、各行业社会再生产中的各个环节，也直接关系到人民群众的相关利益，所以它的作用范围和影响程度都很大。其作用主要有以下几点：
    (一) 建设工程造价是项目决策的工具。建设工程投资大、生产和使用周期长等特点决定了项目决策的重要性。工程造价决定着项目的一次性投资费用。投资者是否有能力并认为值得支付这项费用，是项目决策中要考虑的主要问题。财务能力是一个独立的投资主体必须首先要解决的。如果建设工程的投资超过投资者的支付能力，就会迫使他放弃拟建的项目；如果项目投资的效果达不到预期的目标，他也会放弃拟建的工程。因此在项目决策阶段，建设工程造价就成为项目财务分析和经济评价的重要依据。
    (二) 建设工程造价是制定投资计划和控制投资的有效工具。投资计划是按照建设工期、进度和建设工程建造价格等，逐年、分月加以制定的。正确的投资计划有助于合理而有效地使用建设资金。
    工程造价在控制投资方面的作用非常显见。工程造价是通过多次性预估，最终通过竣工决算确定下来的。每一次预估的过程就是对造价的控制过程，这种控制是在投资者财务能力的限度内，为取得既定的投资效益所必须的。建设工程造价对投资的控制也表现在利用各类定额、标准和参数，对建设工程造价进行控制。在市场经济利益风险机制的作用下，造价对投资控制作用成为投资的内部约束机制。
    (三) 建设工程造价是筹集建设资金的依据。投资体制的改革和市场经济的建立，要求项目的投资者必须有很强的筹资能力，以保证工程建设有充足的资金供应。工程造价基本决定了建设资金的需求量，从而为筹集资金提供了比较准确的依据。同时金融机构也需要依据工程造价来确定给予投资者的贷款数额。
    (四) 建设工程造价是合理利益分配和调节产业结构的手段。工程造价的高低，涉及到国民经济各部门和企业间的利益分配。在计划经济体制下，政府为了用有限的财政资金建成更多的工程项目，总是趋于压低建设工程造价，使建设中的劳动消耗得不到完全补偿，价值不能得到完全实现。而未被实现的部分价值则被重新分配到各个投资部门，为项目投资者所占有。这种利益的再分配有利于各产业部门按照政府的投资导向加速发展，也有利于按宏观经济的要求调整产业结构；但是，也会严重损害建筑业的利益，造成建筑业萎缩和建设企业长期亏损的后果。从而使建筑业的发展长期处于落后状态，和整个国民经济发展不相适应。在市场经济中，工程造价也无不例外地受供求状况的影响，并在围绕价值的波动中实现对建设规模、产业结构和利益分配的调节，加上政府正确的宏观调控和价格政策导向，工程造价在这方面的作用就会充分发挥出来。
    (五) 工程造价是评价投资效果的重要指标。建设工程造价是一个包含着多层次工程造价的体系，就一个工程项目来说，它既是建设项目的总造价，又包含单项工程的造价和单位工程的造价，同时也包含单位生产能力的造价。所有这些，使工程造价自身形成了一个指标体系。所以它能够为评价投资效果提供多种评价指标，并能够形成新的价格信息，为今后类似建设工程项目的投资提供可靠的参考。

一) 静态投资与动态投资

    静态投资是以某一基准年、月的建设要素的价格为依据所计算出的建设项目投资的瞬时值。但它包含有因工程量误差而引起的工程造价的增减。静态投资包括：建筑安装工程费，设备和工、器具购置费，工程建设其他费和工程基本预备费。
    动态投资是指为在一个较长的时间内完成一个工程项目的建设，预计投资需要量的总和。它除了包括静态投资所含内容之外，还包括建设期贷款利息、涨价预备金、新开征税费，以及汇率变动等内容，动态投资适应了市场价格运动机制的要求，使投资的计划、估算、控制更加符合实际。
    静态投资和动态投资虽然内容有所区别，但二者有密切联系。动态投资包含静态投资，静态投资是动态投资最主要的组成部分，也是动态投资的计算基础，并且这两个概念的产生都和工程造价的确定直接相关。
(二) 固定资产投资

    固定资产是指在社会再生产过程中，可供较长时间反复使用的、并在其使用过程中基本上不改变原有实物形态的劳动资料和其他物质资料。固定资产投资是固定资产的建造和购置的经济活动，是投资主体为了特定的目的，以达到预期收益(效益)的资金垫付行为。其中基本建设投资是用于新建、改建、扩建和恢复建设项目的资金投入行为，是形成固定资产的主要手段，在固定资产投资中的比重最大，约占全社会固定资产投资总额的50%～60%。更新改造投资是在保证固定资产简单再生产的基础上，通过以先进科学技术改造原有技术，实现固定资产扩大化再生产的资金投入行为，约占全社会固定资产投资总额的20%～30%，是固定资产再生产的主要方式之一。
(三) 建筑安装工程造价
    建筑安装工程造价，亦称建筑安装产品价格。包括建筑工程造价和安装工程造价。这部分投资必须兴工动料，通过施工活动才能实现。它是固定资产投资额的重要组成部分，也是建筑安装产品价值的货币表现。在建筑市场，建筑安装企业所生产的产品作为商品既有使用价值也有市场价值。和一般商品一样，它的价值是由C＋V＋m构成；C表示生产资料价值、V表示劳动者创造价值、m表示社会价值。所不同的只是由于这种商品所具有的技术经济特点，使它的交易方式、计价方法、价格的构成因素，以至付款方式都存在许多特点。
    建筑安装工程造价是比较典型的生产领域价格。从投资的角度看，它是建设项目投资中的建筑安装工程投资，也是项目造价的组成部分，但这一点并不妨碍建筑安装业在国民经济中的支柱产业地位，也不影响建筑安装企业作为独立的商品生产者所承担的市场主体角色。在这里，投资者和承包商之间是完全平等的买者与卖者之间的商品交换关系、建筑安装工程实际造价是他们双方共同认可的由市场形成的价格。
三、 工程造价的计价特征

    工程造价的特点，决定了工程造价的计价特征。了解这些特征，对工程造价的确定与控制是非常必要的。
    (一) 单件性计价特征。产品的差别性决定每项工程都必须依据其差别单独计算造价。这是因为每个建设项目所处的地理位置、地形地貌、地质结构、水文、气候、建筑标准以及运输、材料供应等都有它独特的形式和结构，需要一套单独的设计图纸，并采取不同的施工方法和施工组织。故不能像对一般工业产品那样按品种、规格、质量等成批的定价。
    (二) 多次性计价特征。建设工程周期长、规模大、造价高，因此按建设程序要分阶段进行，相应地也要在不同阶段进行多次性的不同方式、不同深度的计价，以保证工程造价确定与控制的科学性。多次性计价是个逐步深入、逐步细化和逐步接近实际造价的过程。如图1-2所示：

    注：联线表示对应关系，箭头表示多次计价流程及逐步深化过程。
    图1-2 工程多次性计价示意图
    1. 投资估算，投资估算是指在项目建议书或可研阶段对拟建项目通过编制估算文件确定的项目总投资额，或称估算造价、投资估算是决策、筹资和控制设计造价的主要依据。
    2. 概算造价。指在初步设计阶段，按照概算定额或概算指标编制的工程造价。概算造价较投资估算造价准确，但它受估算造价的控制。概算造价分为建设项目概算总造价、单项工程概算造价和单位工程概算造价等。
    3. 修正概算造价。指在技术设计阶段按照概算定额或概算指标编制的工程造价。它对初步设计概算进行修正调整，比概算造价更接近项目的实际价格。
    4. 预算造价。指在施工图设计阶段按照预算定额编制的工程造价。它比概算造价或修正概算造价更为详尽和接近实际。建安工程造价是预算造价的重要组成部分。
    5. 合同价。指在工程招投标阶段通过签订总承包合同、建筑安装承包合同、设备采购合同，以及技术和咨询服务合同等确定的价格。合同价属于市场价格的性质，它是由承发包双方根据市场行情共同议定和认可的成交价格，但它并不等同于实际工程造价。按计价方法不同，建设工程合同有固定合同价、可调合同价和工程成本加酬金确定合同价等三种类型，不同类型合同价内涵也有所不同。
    6. 结算价。是指在工程结算时，根据不同合同方式进行的调价范围和调价方法，对实际发生的工程量增减、设备和材料价差等进行调整后计算和确定的价格。
    7. 实际造价。是指竣工决算阶段，通过为建设项目编制竣工决算，最终确定的工程造价。
    以上说明，多次性计价是一个由粗到细、由浅入深、由概略到精确的过程，也是一个复杂而重要的管理系统工程。
    (三) 组合性特征。工程造价的计算是分步组合而成。这一特征和建设项目的组合性有关。一个建设项目是一个工程综合体，这个综合体可以分解为许多有内在联系的独立和不能独立工程，单位工程的造价可以分解出分部、分项工程的造价。从计价和工程管理的角度，分部、分项工程还可以分解。由上可以看出，建设项目的这种组合性决定了计价的过程是一个逐步组合的过程。这一特征在计算概算造价和预算造价时尤为明显，所以也反映到合同价和结算价。
    按照工程项目的构成，工程造价的计算过程和计算顺序是：分部分项工程造价--单位工程造价--单项工程造价--建设项目总造价。
分部、分项工程是编制施工预算和统计实物工程量的依据，也是计算施工产值和投资完成额的基础。
    (四) 方法的多样性特征。为适应多次性计价以及各阶段对造价的不同精确度要求，计算和确定工程造价的方法有综合指标估算法、单位指标估算法、套用定额法、设备系数法。不同的方法利弊不同，适应条件也不同，所以计价时要加以选择。
    (五) 依据的复杂性特征。由于影响造价的因素多、计价依据复杂，种类繁多。主要可分为7类：
    1. 计算设备和工程量依据。包括项目建设书、可行性研究报告、设计图纸等。
    2. 计算人工、材料、机械等实物消耗量依据。包括投资估算指标、概算定额、预算定额等。
    3. 计算工程单价的价格依据。包括人工单价、材料价格、机械台班价格等。
    4. 计算设备单价依据。包括设备原价、设备运杂费、进口设备关税等。
    5. 计算其他直接费、现场经费、间接费和工程建设其他费用依据，主要是相关的费用定额和指标。
    6. 政府规定的税、费。
    7. 物价指数和工程造价指数。
    依据的复杂性不仅使计算过程复杂，而且要求计价人员熟悉各类依据，并要正确加以利用。

四、 我国现行工程造价的构成

    工程造价由设备及工、器具购置费用。建筑安装工程费用、工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息构成。具体构成内容如图1-3所示。

    图1-3 我国现行工程造价的构成

五、 工程造价的有效控制

    建设工程造价的有效控制是工程建设管理的重要组成部分。所谓建设工程造价控制，就是在投资决策阶段、设计阶段、建设项目发包阶段和建设实施阶段，把建设工程造价的发生控制在批准的造价限额以内，随时纠正发生的偏差，以保证项目管理目标的实现，以求在各个建设项目中能合理使用人力、物力、财力，取得较好的投资效益和社会效益。

    1. 建设工程造价控制目标的设置
    控制是为确保目标的实现而服务的。一个系统若没有目标，就不需要、也无法进行控制。目标的设置应是很严肃的，应有科学的依据。
    工程项目建设过程是一个周期长、数量大的生产消费过程，建设者的经验知识是有限
的，不但常常受着科学条件和技术条件的限制，而且也受着客观过程的发展及其表现程度的限制，因而不可能在工程项目伊始，就能设置一个科学的、一成不变的造价控制目标，而只能设置一个大致的造价控制目标，这就是投资估算，随着工程建设实践、认识、再实践、再认识，投资控制目标一步步清晰、准确，这就是设计概算、设计预算、承包合同价和工程结算价等。也就是说，建设工程造价控制目标的设置应是随着工程项目建设实践的不断深入而分阶段进行的。具体来讲，投资估算应是设计方案选择和进行初步设计的建设工程造价控制目标；设计概算应是进行技术设计和施工图设计的工程造价控制目标；施工图预算或建安工程承包合同价则应是施工阶段控制建安工程造价的目标。造价控制目标是有机联系的整体，各阶段目标相互制约、相互补充，前者控制后者，后者补充前者，共同组成工程造价控制的目标系统。
    目标要既有先进性又有实现的可能性，目标水平要能激发执行者的进取心和充分发挥他们的工作能力。若目标水平太低，如对建设项目造价高估冒算，则对建设者缺乏激励性，建设者也没有发挥潜力的余地，目标形同虚设；若水平太高，如在建设项目立项时造价就留有缺口，建设者一再努力也无法达到，则可能产生灰心情绪，使工程造价控制成为一纸空文。
2. 以设计阶段为重点的建设全过程造价控制
    工程造价控制贯穿于项目建设全过程，这一点是没有疑义的，但是必须重点突出。很显然，工程造价控制的关键在于施工前的投资决策和设计阶段，而在项目作出投资决策后，控制工程造价的关键就在于设计。建设工程全寿命费用包括工程造价和工程交付使用后的经常开支费用(含经营费用、日常维护修理费用、使用期内大修理和局部更新费用)以及该项目使用期满后的报废拆除费用等。据西方一些国家分析，设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1%以下，但正是这少于1%的费用对工程造价的影响度占75%以上。由此可见，设计质量对整个工程建设的效益是至关重要的。
    长期以来，我国普遍忽视工程建设项目前期工作阶段的造价控制，而往往把控制工程造价的主要精力放在施工阶段——审核施工图预算、合理结算建安工程价款，算细帐。这样做尽管也有效果，但毕竟是“亡羊补牢”，事倍功半。要有效地控制建设工程造价，就要坚决地把控制重点转到建设前期阶段上来，当前尤其是抓住设计这个关键阶段，未雨绸缪，以取得事半功倍的效果。
3. 主动控制，以取得令人满意的结果
    传统决策理论是建立在绝对的逻辑基础上的一种封闭式决策模型，它把人看作具有绝对理性的“理性的人”或“经济人”，在决策时，会本能地遵循最优化原则(即取影响目标的各种因素的最有利的值)来选择实施方案。而以美国经济学家西蒙首创的现代决策理论的核心则是“令人满意”准则。他认为，由于人的头脑能够思考和解答问题的容量同问题本身规模相比是渺小的，因此在现实世界里，要采取客观合理的举动，哪怕接近客观合理性，也是很困难的。因此，对决策人来说，最优化决策几乎是不可能的。西蒙提出了用“令人满意”这个词来代替“最优化”，他认为决策人在决策时，可先对各种客观因素、执行人据以采取的可能行动以及这些行动的可能后果加以综合研究，并确定一套切合实际的衡量准则。如某一可行方案符合这种衡量准则，并能达到预期的目标，则这一方案便是满意的方案，可以采纳；否则应对原衡量准则作适当的修改，继续挑选。
    一般说来，工程管理者在项目建设时的基本任务是对建设项目的建设工期、工程造价和工程质量进行有效的控制，为此，应根据建设的要求及建设的客观条件进行综合研究，实事求是地确定一套切合实际的衡量准则。只要造价控制的方案符合这套衡量准则，取得令人满意的结果，则应该说造价控制达到了预期的目标。
    长期以来，人们一直把控制理解为目标值与实际值的比较，以及当实际值偏离目标值时，分析其产生偏差的原因，并确定下一步的对策。在工程项目建设全过程进行这样的工程造价控制当然是有意义的。但问题是，这种立足于调查--分析--决策基础上的偏离--纠偏--再偏离--再纠偏的控制方法，只能发现偏离，不能使已产生的偏离消失，不能预防可能发生的偏离，因而只能说是被动控制。自70年代初开始，人们将系统论和控制论研究成果用于项目管理后，将“控制”立足于事先主动地采取决策措施，尽可能减少以至避免目标值与实际值的偏离，这是主动的、积极的控制方法，称为主动控制。也就是说，我们的工程造价控制，不仅要反映投资决策，反映设计、发包和施工，被动地控制工程造价，更要能动地影响投资决策，影响设计、发包和施工，主动地控制工程造价。
4. 技术与经济相结合是控制工程造价最有效的手段
    要有效地控制工程造价，应从组织、技术、经济、合同与信息管理等多方面采取措施，从组织上采取的措施，包括明确项目组织结构，明确造价控制者及其任务以使造价控制有专人负责，明确管理职能分工；从技术上采取措施，包括重视设计多方案选择，严格审查监督初步设计、技术设计、施工图设计、施工组织设计、深入技术领域研究节约投资的可能；从经济上采取措施，包括动态地比较造价的计划值和实际值，严格审核各项费用支出，采取对节约投资的有力奖励措施等……
    应该看到，技术与经济相结合是控制工程造价最有效的手段。长期以来，在我国工程建设领域，技术与经济相分离。许多国外专家指出，中国工程技术人员的技术水平、工作能力、知识面，跟外国同行相比，几乎不分上下，但他们缺乏经济观念，设计思想保守，设计规范、施工规范落后。国外的技术人员时刻考虑如何降低工程造价，而中国技术人员则把它看成与己无关的财会人员的职责。而财会、概、预算人员的主要责任是根据财务制度办事，他们往往不熟悉工程知识，也较少了解工程进展中的各种关系和问题，往往单纯地从财务制度角度审核费用开支，难以有效地控制工程造价。为此，当前迫切需要解决的是以提高工程造价效益为目的，在工程建设过程中把技术与经济有机结合，要通过技术比较、经济分析和效果评价，正确处理技术先进与经济合理两者之间的对立统一关系，力求在技术先进条件下的经济合理，在经济合理基础上的技术先进，把控制工程造价观念渗透到各项设计和施工技术措施之中。

六、 政府对工程造价的管理

    工程造价是固定资产投资费用，也是指工程价格。我国工程造价形成的基础长期受计划经济体制的影响，国有固定资产投资占社会生产投资的主导地位，工程造价的管理立足于控制施工生产成本，劳动者为社会创造的那部分价值，很多被转移到国民经济的其他部门。虽然在经济体制改革的过程中，工程造价计入了施工企业利润和税金，工程造价仍然不能反映它的完全价值。工程造价一般都是通过编制、审定工程建设概、预算予以确定的。概、预算又是按照设计文件和国家规定的有关概、预算定额，费用定额，费用标准以及材料预算价格进行编制的，这就决定了预算定额是确定工程造价的计价标准。按照价格与价值的关系，价值决定于社会必要劳动量。预算定额应当符合社会必要劳动消耗水平，应该反映合理的设计，行之有效的施工工艺，正常的施工条件，合理的经营管理条件下的社会平均成本水平。工程建设预算定额是在社会必要劳动生产过程中形成的数量界限，它绝非是人们主观随意划分的产物。
    从发展社会主义市场经济的角度看，工程造价仍然体现价值的特殊转化形态，现阶段支配价格运动的不合理的分配关系，是影响造价的主要矛盾；如果不能处理好这一问题，将严重影响国民经济发展的进程。

(一) 社会主义市场经济中政府的经济管理职能
    在现代市场经济中，政府主要的经济管理职能体现在以下四个方面：
    1.为市场经济确立法律框架；
    2.影响资源配置以改善经济效率；
    3.制定改善收入分配的计划；
    4.通过宏观经济政策来稳定经济。
    政府确定市场准则的内容包括所有权的界定，合同法和招标投标法，企业间相互的经济义务，以及各种约束社会不同人员相互作用方式的法律和规范。政府微观经济政策的一个目的，是帮助社会需要进行资源配置，在计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡时期，市场失灵存在着很多要由政府来掌握和解决的问题。在社会主义市场经济中，生产要素(资本、劳动和土地)的市场价格始终是政府宏观控制的主要部分。由于我国历史上经历了长期的计划经济分配制度，致使投资的经济效益与发达国家相比差距较大。随着经济体制改革的深化，政府制定合理的收入分配政策，是关系到经济持续发展的重大问题。政府通过阶段性的投资导向，强化资本深化(行业人均资本量随时间增长的过程)的需要，刺激投资的高收益率，平衡社会总供给和总需求，达到稳定经济增长的目的。
(二) 制定法律、法规规范建设市场环境
    建设有中国特色社会主义的经济，就是在社会主义条件下发展市场经济，不断解放和发展生产力。完善社会主义市场经济体制，保持国民经济持续健康发展，是政府在经济体制改革中的重大任务。加强科学管理，探索符合我国在社会主义初级阶段的市场经济规律，建立适应我国国情的市场监督、制约机制，尽快建成统一开放、竞争有序的建设市场体制是当前迫切要求。《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国招标投标法》确立了我国建设市场的法律框架，规范了建设市场行为准则。但当前建设市场仍是存在许多这样或那样的问题，说明现行的一些制度已不适应市场的发展和“招标投标法”的原则，需要分析、总结建设市场改革开放以来的实践经验，学习和借鉴国际招投标管理的规则，补充、完善与“招标投标法”相适应的行政法规和行业管理制度。规范建设市场有序竞争，维护建设市场公平、公正的良性环境，积极面对我国加入WTO后，建设市场开放而出现的竞争与挑战。
(三) 政府对工程造价的管理内容
    政府通过工程建设定额的管理，实现对工程建设市场中资源合理配置的调控。工程建设定额是建设工程造价的计价基础。统一工程项目划分办法、统一工程量计算规则、统一工程量计量单位。实行“量价分离”的计价原则，按生产要素市场价格鼓励合理的市场竞争。同时，对歧视性或不正当扰乱建设市场秩序的行为进行监督管理。
    1. 制定、颁布建设工程造价的计价依据；
    建设工程造价的计价依据包括：
    (1) 建设工程预算定额--人工、材料、机械消耗量标准；
    (2) 建设工程费用定额--工程建设过程中发生的各种其他成本、管理费用和摊消费用标准；
    (3) 工程量的计算规则。
    2. 制定工程造价管理制度；
    3. 监督检查工程预算或招标承包工程的标底及中标价是否合理，仲裁建设业主与设计、施工、监理等有关工程承包经济合同的纠纷；
    4. 管理和培训从事工程造价工作的人员；
    5. 协调工程建设各方的经济关系，逐步完善建设市场机制；
    6. 指导企业制定施工劳动定额；
    7. 管理和发布工程建设类价格信息。

第二章 建设工程定额

    建设项目在建设过程中需要多次计价，作为这些计价的主要依据——建设工程定额随着建设项目管理的深入和发展，已提到一个非常重要的位置。按照经济规律的要求，根据社会主义市场经济的发展形势，在建设项目建设的各个阶段采用科学的计价依据和先进的计价管理手段，是合理确定工程造价和有效控制工程造价的重要保证。本章将介绍建设工程定额的相关基础知识，重点说明通信建设工程概、预算定额及费用定额的结构及水平。
第一节 概 述
    在生产过程中，为了完成某一单位合格产品，就要消耗一定的人工、材料、机具设备和资金。由于这些消耗受技术水平、组织管理水平及其他客观条件的影响，所以其消耗水平是不相同的。因此，为了统一考核其消耗水平，便于经营管理和经济核算，就需要有一个统一的平均消耗标准。所谓定额，就是在一定的生产技术和劳动组织条件下，完成单位合格产品在人力、物力、财力的利用和消耗方面应当遵守的标准。它反映行业在一定时期内的生产技术和管理水平，是企业搞好经营管理的前提，也是企业组织生产、引入竞争机制的手段，是进行经济核算和贯彻“按劳分配”原则的依据，它是管理科学中的一门重要学科，属于技术经济范畴，是实行科学管理的基础工作之一。
    建设工程定额是指在工程建设中，单位产品所需人工、材料、机械、资金消耗的规定额度，它属于生产消费定额的性质。这种规定的量的额度所反映的是，在一定的社会生产力发展水平的条件下，完成工程建设中的某项产品与各种生产消费之间特定的数量关系，例如，安装60回线以下的保安配线箱，需要塑料绝缘跳线，这里产品(60回线保安配线箱)和材料(塑料绝缘跳线)之间的关系是客观的，同时具有特定的数量关系。
    在建设工程定额中，产品的外延是很不确定的。它可以指工程建设的最终产品--工程项目，例如一个电信枢纽楼工程；也可以是构成工程项目的某些完整产品，例如电信枢纽楼工程中的长途交换工程；还可以往下细分，例如一个机架、配线架的安装等。
    工程建设产品外延的不确定性，是由工程建设产品构造复杂，产品规模宏大，种类繁多，生产周期长等技术经济特点引起的。这些特点使定额在工程建设的管理中占有更加重要的地位，同时也决定了建设工程定额的多种类、多层次。
    建设工程定额是根据国家一定时期的管理体制和管理制度，根据不同定额的用途和适用范围，由指定的机构按照一定的程序制定的，并按照规定的程序审批和颁布执行。建设工程定额虽然是主观的产物，但是，它应正确地反映工程建设和各种资源消耗之间的客观规律。
一、 建设工程定额的分类
    建设工程定额是一个综合概念，是工程建设中各类定额的总称。为了对建设工程定额能有一个全面的了解，可以按照不同的原则和方法对它进行科学的分类。
(一) 按建设工程定额反映的物质消耗内容分类
    可以把建设工程定额分为劳动消耗定额、机械消耗定额和材料消耗定额三种。
    1. 劳动消耗定额。简称劳动定额。在施工定额、预算定额、概算定额、概算指标等多种定额中，劳动消耗定额都是其中重要的组成部分。“劳动消耗”，在这里的含义仅仅是指活劳动的消耗，而不是活劳动和物化劳动的全部消耗。劳动消耗定额是完成一定的合格产品(工程实体或劳务)规定活劳动消耗的数量标准。由于劳动定额大多采用工作时间消耗量来计算劳动消耗的数量。所以劳动定额主要表现形式是时间定额，但同时也表现为产量定额。
    2. 材料消耗定额。简称材料定额，是指完成一定合格产品所需消耗材料的数量标准。材料是指工程建设中使用的原材料、成品、半成品、构配件等。材料作为劳动对象是构成工程的实体物资，需用数量大，种类繁多，所以材料消耗量多少，消耗是否合理，不仅关系到资源的有效利用，影响市场供求状况，而且对建设工程的项目投资、建筑产品的成本控制都起着决定性影响。
    3. 机械消耗定额。简称机械定额，是指为完成一定合格产品(工程实体或劳务)所规定的施工机械消耗的数量标准。机械消耗定额的主要表现形式是机械时间定额，但同时也以产量定额表现。
    在我国机械消耗定额主要是以一台机械工作一个工作班(八小时)为计量单位，所以又称为机械台班定额。这和劳动消耗定额一样，在施工定额、预算定额、概算定额、概算指标等多种定额中，机械消耗定额都是其中的组成部分。
(二) 按照定额的编制程序和用途分类
    可以把建设工程定额分为施工定额、预算定额、概算定额、投资估算指标和工期定额五种。
    1. 施工定额。是施工单位直接用于施工管理的一种定额。是编制施工作业计划、施工预算、计算工料，向班组下达任务书的依据。施工定额主要包括：劳动定额、机械台班定额和材料消耗定额等三个部分。
    施工定额是按照平均先进的原则编制的。它以同一性质的施工过程为对象、规定劳动消耗量、机械工作时间(生产单位合格产品所需的机械工作时间、单位用台班表示)和材料消耗量。
    2. 预算定额。是编制预算时使用的定额，是确定一定计量单位的分部分项工程或结构构件的人工(工日)、机械(台班)和材料的消耗数量标准。
    每一项分部分项工程的定额，都规定有工作内容，以便确定该项定额的适用对象，而定额本身则规定有：人工工日数(分等级表示或以平均等级表示)、各种材料的消耗量(次要材料亦可综合地以价值表示)和机械台班数量等三方面的实物指标。统一预算定额里的预算价值，是以某地区的人工、材料机械台班预算单价为标准计算，称为预算基价，基价可供设计、预算比较参考。编制预算时，如不能直接套用基价，则应根据各地的预算单价和定额的工料消耗标准，编制地区估价表。
    3. 概算定额。是编制概算时使用的定额。它是确定一定计量单位扩大分部分项工程的工、料和机械台班消耗量的标准。是设计单位在初步设计阶段确定建筑(构筑物)概略价值、编制概算、进行设计方案经济比较的依据。也可供概略地计算人工、材料和机械台班的需要数量，作为编制基建工程主要材料申请计划的依据。它的内容和作用与预算定额相似，但项目划分较粗，没有预算定额的准确性高。