都江堰农村灾后重建的基本模式.doc

都江堰农村灾后重建的基本模式
发表日期：2010-09-17
5·12地震后，都江堰农村灾后重建与城乡统筹紧密结合快速推进。在土地整理、农田规模化、农民向非农化转变的新形势下，需对农村重建与发展的基本模式进行研究。在探讨了与灾后农村建设相关的最优规模、区域结构、功能定位、城市化、国家空间系统等理论问题的基础上，进一步研究了灾后农村建设的4种模式：小规模分散建设、大规模集中建设、集中与分散结合建设、国家层面统筹建设等模式，并结合都江堰实际提出了未来的发展策略。

    1  都江堰农村灾后重建的背景
    1.1 建设资金来源广泛
    都江堰农村灾后重建的资金来源包括国家救助、农民自筹、援建资金、社会联建资金、土地整理资金、银行贷款等多种渠道。

 1.2 旅游产业潜力巨大
    作为双世界遗产城市和距离成都市最近的一个旅游城市，都江堰旅游业是城市经济的支柱产业。2009年全市GDP16.6亿元，旅游综合收入42亿元，全年全市旅游总人次数为958.3万人次，其中景区游338.95万人次，城区游235.6万人次，乡村游383.75万人次，乡村游人次数占总量的40%。在灾后重建政策的引导下，旅游区域的农村重建更呈现出巨大的市场吸引力，吸纳了大量社会联建资金。
    1.3 城乡统筹、土地整理、产权制度改革有力推进
    都江堰在灾前即开始推进城乡统筹工作，城乡统筹的核心是“三个集中”，即人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中。“三个集中”的基础工作是农村产权制度改革，基本切入点是农村土地整理。都江堰灾后结合农村重建推进产权制度改革和土地整理试点，对农村建设用地、林地、农田、水面等进行逐户确权和统一整理。农田整理实行小田并大田，以推进现代农业发展；村庄建设实行小垸并大垸，减少农村人均建设用地指标，节约出的建设用地指标可以换取建设资金，并为城市建设提供用地指标。

 1.4 现代农业推进
    5·12地震后，上海市援建都江堰66.7平方千米（10万亩）现代农业项目，覆盖都江堰市12个乡镇、60%的耕地、44%的农民，建成后将带动核心区农民户均增收1500元左右。在这一背景下，传统分散的小规模聚居点就失去了从事农业生产的价值，因此出现了多村组合大型安置点的建设实验。
    2  都江堰农村灾后重建基本情况
    2.1 农村安置点分类
    5·12地震后，都江堰将灾后重建与城乡统筹相结合，推进城乡建设用地增减挂钩，规划建设了205个农村安置点，其中用于安置灾毁户的安置点有167个，约2万户，按一般习惯用语也将其称为新农村。这205个安置点，可以有不同的分类方式。
    2.1.1 按规模分
    可以划分为大型安置点（1000户以上）、中型安置点（200-1000户）、小型安置点（50-200户）、超小型安置点（50户以下）。其中大中型安置点基本为建设项目拆迁集中安置点。
    2.1.2 按建设地点分
    有城镇型安置点和乡村型安置点两类，前者也基本为建设项目拆迁集中安置点。
    2.1.3 按户型分
    有公寓楼式、独立式、联立式3种，其中位于城镇中的安置点基本采用公寓楼式。
    2.1.4 按所依托的产业类型分
    有旅游业、传统农业、现代农业、花木种植业等几类。
    2.1.5 按建设类型分
    有国家建设项目征地拆迁、社会资金联建、政府统一建设、村民按规划自主建设等几类。
    2.2 主要特征
    2.2.1 空间布点特征
    都江堰农村安置点在市域平坝区、浅山区地带大致呈均匀分布（图2左）。
2.2.2 规模特征
    大量的村庄规模为200户以下的小型安置点，占总量的72%，见图3、表1。

 2.2.3 规模分区特征
    从村庄规模与空间分布双因子看，全市农村安置点可分为5个特征分区（图4），各分区特征如下：

1区为主城区（含聚源片区），安置点以大型为主，为各类项目建设、园区建设集中搬迁建设的居住社区。

2区为近山旅游城镇带，为开发旅游资源、建设旅游城镇，各种项目建设须拆迁民房，因此形成近山旅游地带的多个大中型集中安置点。

3、4区为平坝地区，也是传统的农业区，由于从事传统农业需要考虑耕作半径，所以村庄规模难以做大。灾后初期曾经规划过大安置点，村民不接受。4区南部有一处大型安置点“青城花田”，安置户数1662户，目前处于停工状态。此外，4区处于成都市水源保护区，也要求限制村庄规模。

5区为浅山区，受地形影响，建设规模难以做大。同时，该区也是旅游的重点区域，小规模建设本身符合旅游发展要求。但部分安置点为纯居住社区，距离城镇远，生活、就业或从事农业活动都多有不便。

2.2.4 劳动力就业特征
    山区农村劳动力主要从事旅游服务业。平坝区由于现代农业的推进，农村劳动力主要靠进城务工或到农业产业园区务工，有些到沿海地区务工。
    3  相关理论问题分析
    3.1 最优规模问题
    都江堰农村安置点以小规模为主，对其合理性须有谨慎的分析认识。
    从现代城市发展历史看，规模问题与城市发展阶段、城市产业结构、区域结构、交通技术、交通体系等问题相互关联。在城市化起步阶段，城市是主要发展载体，具有综合功能，因此城镇规模不能过小。到了城市发展的成熟期，都市区成为主导发展模式，中心城市具备区域带动能力，周边聚居点规模则无一定限制。
    霍华德的田园城市为3万人规模，出于增强城市活力、提供充足就业岗位的要求，霍华德之后的城市规划实践，出现了卫星城、新城，城市规模越来越大。1960年代之后，随着郊区化的快速推进，郊区的小规模居住社区大量出现，从区域尺度看则出现了都市区和大城市连绵带，典型实例如美国的郊区居住区，它建立在高度发达的机动交通基础上，能源和资源消耗水平很高。为解决郊区蔓延问题，出现了停车换乘、公共交通引导开发（TOD）、精明增长、新城市主义等规划理念，以解决郊区无序蔓延造成的负面影响。因此，小规模建设并非绝对不可，但现代社会大量的、大区域范围的小规模发展必须依托高级化的产业结构、合理的区域结构和高度发展的交通体系。
    如何认识都江堰小规模农村安置模式的合理性，还须结合后文相关问题做综合讨论。
    3.2 分散布局问题
    都江堰农村安置点的布局存在以下四类情况。
    3.2.1 在城镇中少数大型安置点布局在城镇中，与城镇结合好。
    3.2.2 在田野中多数大中型安置点选址在田野中，以居住功能为主，布局分散。
    3.2.3 散点布局旅游地带的乡村依靠旅游业小规模发展、散点布局，是有生命力的。但这仅仅适用于旅游服务，对长期生活于其中的居民而言，并不见得方便。
    3.2.4 分散布局对纯农业地区的安置点而言，小规模、分散布局是都江堰的普遍现象。由于推行现代农业，农田统一承包出去，村民在村中无事可做，所以必须外出务工（平均距离10km），在这一背景下，村民住在村里已经没有必要。由于安置点规模小、分布散，所以一般要从镇区获得商业、教育、医疗卫生等服务（平均距离4km）。村民来往于镇区和城区一般靠自行车、摩托车。
    除少数大型安置点外，都江堰各农村安置点的共同特征是分散布局。虽然教育、就业等一切问题似乎都找到了解决的办法，但这一模式本身很不合理，导致社会经济系统低水平发展，表现在三方面：①生活不便，任何生活必需品都要进镇购买；②就业不便；③不利于产业发展，如果引导人口集中住在城里，那么由于人口增加，将催生各种生活服务业，从而产生更多的就业岗位。
    分散布局，在国外有郊区化的实例，但那是在产业结构高级化（非物质化）和交通高度机动化条件下实现的。目前，中国城乡产业结构，还基本处于物质性生产阶段，需要以集中布局为主。从可持续发展角度考虑，也不宜提倡大区域、小规模、分散发展模式，避免无谓的交通消耗。此外，应注意新农村建设对城市化的反作用。
    3.3 集体土地所有制及产权制度改革
    当前，农村的集体土地所有制，以及与此衔接的乡村建设规划编制办法和土地整理办法，是造成大量农村建设规模过小、难以跨区域大规模组织的根本原因。按土地整理和立项的规定，土地立项前应先完善乡村建设规划，乡村建设规划审批通过后方能进行土地整理。
    小规模、集体所有的土地结构，是与传统农业生产相匹配的。现代农业则要求土地规模化，农民非农化，不断推动农民向城市流动、迁移。而农民的流动和迁移具有个体自由化特征而不是集体特征，所以当前在都江堰推进的农村产权制度改革实质是农村资源使用权分解到个体并允许流动的改革——这很可能在将来会带来一场全局性的变革。而已经进行的农村安置点建设可能与这个变革有所错位。
    3.4 功能定位问题
    土地整理，小田并大田，是推进现代农业发展的前提条件。土地整理后，新农村的产业主要为现代农业，村民就业形式为：①从事农业的产业工人；②旅游时段一部分农民从事农家乐服务；③年轻人的外出务工等形式。
    从产业角度来理解，聚居点有进一步细化分类的必要。可分为三类：①农业型的聚居点只须建设若干作业点即可满足要求，可能演变为类似国外的农庄、农场形式；②休闲旅游型的聚居点则宜布局在旅游区域或农田郊野地区，但总量应按环境容量、土地资源和市场需求量做综合平衡；③生活型的聚居点，不宜采用高消耗的郊野式布局，以集中到城区或未来的城镇发展一体化地带统一建设为好。  
    农业型、旅游休闲型、生活型等各类功能聚居点的布局要求并不相同。所以农村地区一刀切普遍建设新农村的做法值得反思。
    3.5 区域结构问题
    都江堰农村安置点与城镇的空间结构为“城-镇-村”三级结构组成的中心地体系，是城镇体系的概念，由镇提供日常生活服务、城提供更高级的服务。而在就业和通勤关系上又类似于国外的都市区，城市提供就业岗位，区域结构具有都市区、都市圈的特征。但在人口的区域分布结构上，收入低的住在郊区就业岗位少、通勤成本高的地方，这与国外完全不同。

    这种“城镇体系”与“都市区”混合而成的区域结构，有值得发展提升的部分，也有需要优化调整的部分，是在中国现有的土地制度和社会经济体系下的一种探索，颇具有中国特色。这种混合结构进一步的发展应引导结构优化和定向集聚，培育有中国特色的都市区结构。
    3.6 田园化、郊区化、城市化、都市区化——发展路径创新
    在城乡统筹的基础上，成都市提出了“现代田园城市”概念。“现代田园城市”的空间形态类似于传统的“城＋村”格局，但由于农业生产转型为现代农业，农民不再务农，并不得不选择进城就业（务工），所以这一改革是对传统城乡生产关系的一次实质性突破。由于村中劳动力大多进城务工，这为使用“田园城市”一词提供了理论依据。其他比较接近的学术概念还有大城市地区、大都市区、城市化地区等。但成都目前的“现代田园城市”是直接建立在传统城乡格局、区域低水平城市化（指四川省层面）、低产业协作基础上的。在当地语境中，“现代田园城市”的狭义概念也指田野中的新农村社区，或新农村聚居点。笔者认为可以把成都推进现代田园城市的建设实践称为“田园化”。
    田园化的推进，改变了传统的城市化路径。住在乡村、到城市上班或务工，产业实现了非农化，生活居住则直接实现了郊区化，似乎跨越了传统的城市化发展阶段。不可否认田园化是一种值得探索的方向，但以中心村为基础的田园化，在局部地区可行，大区域推广则涉及建设成本、通勤成本、交通体系、公共服务等问题。因此，田园化与传统意义的城市化应相互结合——这种结合的结果，就是“都市区化”，是对传统城市化路径的一种创新探索。
    田园化与都市区化在空间形态、通勤就业关系上有一些相似之处，但发生的条件和方式不同，前者为政府组织的，后者为市场自发的。最根本的不同是更大区域结构的不同，都市区化伴随着大范围区域的人口重新分布——比如四川省层面，而田园化则基本是人口就地安置——比如基本局限于都江堰某个村层面。
    3.7 城市化“一夜到顶”
    在现代技术的支持下，配以恰当的政策，以发展路径创新为条件，城市化是完全可以超快速推进的，城市化速度概念已经没有了意义。如果将郊区已经非农化的新农村也计入城市化范畴的话，那么都江堰可以仅仅用几年时间便实现城市化水平到顶，但城市化质量还有待提升。
    如果按上述模式推进郊区式城市化，那么《总体规划》中确定的中心城市和各镇应当吸纳的农村人口（表2）将发生变化，发展的结果将是一个农村式城市地区，或叫“田园式城市地区”，以新农村建设取代城市化是否科学.这是一个值得思考的问题。

3.8 国家空间系统展望
    都江堰城乡统筹的基本范围是村域，其上层次区域还有镇域、都江堰市域、成都市域、省域、川-渝区域、国家等不同尺度的区域。仅仅局限于都江堰一地解决农村问题是远远不够的。大量农村劳动力外出到沿海地带务工，引出了比“都市区化”更大尺度的“跨区域空间组织与演化”问题。英国的伦敦-利物浦城市带，美国的三大都市带，日本的大都市圈群等，都是在国家尺度上空间结构演化的产物。中国人口13亿，土地幅员辽阔，更应有国家尺度上的引导。
    4  关于都江堰新农村未来发展模式的思考
    在土地整理、农田规模化经营、大多数农民不再从事农业的前提下，未来农村聚居点建设应采取怎样的规划策略？围绕这一问题，有4种思路：小规模分散建设思路、大规模集中建设思路、集中分散相结合的思路、国家统筹思路。
    4.1 小规模分散建设思路
    小规模分散建设最突出的优点有两个：①建设范围一般在一个中心村内或一个镇内，范围越小操作越简便；②能够享有田园化的优美环境。但小规模建设的缺点也是显而易见的：①市政及公共服务配套难、就业难、交通不便；②不利于产业发展，有些产业的起步门槛要靠人口规模保证。
    目前，都江堰72%的安置点为200户以下，是小规模主导的模式。今后发展可以有以下调整思路：
    4.1.1 向乡村酒店转型
    结合旅游业发展向乡村酒店群转型，须增加相关的旅游设施配套，如餐饮、会务、娱乐、健身等设施；
    4.1.2 参与市场流通
    在产权制度改革后，参与市场流转或交易。
    4.1.3参与构建都市区
    以主要城镇发展带为核心，建设都市区（图9）。

4.2 大规模集中建设思路
    通常一提起农村大规模异地集中建设思路，是最容易被否定的。否定的理由有三个方面。
    4.2.1 农民不愿意离开土地
    过去农民的生活来源依靠土地基本可以解决，社会整体维持低水平运转。一旦农民离开土地，全部生活用品必须购买，而就业岗位往往一时不足、收入难以保证，就会造成很大问题。但这只是问题的一方面，还应看到另一方面是多年来大量农民进城、甚至外出就业的事实。当今社会已经发展到这样一个阶段——需要推进现代农业、让农民离开土地，以推进社会整体进步。但过渡阶段确实有些问题，须积极加以解决，不应否定让农民离开土地的积极意义。而且问题本身也是可以解决的，关键在于政策配套、到位。
    4.2.2 城里土地、房子贵
    这很大程度是由于城市建设用地指标有限造成的。在土地整理后，大量的建设用地指标将释放出来，土地成本将会降低，房价也会相应降低。政府反而可以推进低成本跨越式发展，让农民进城。在农村产权制度改革后，产权流转也将解决农民进城的一部分启动资本问题。
    4.2.3 操作难度极大
    这既是前两个问题的衍生问题，也有体制政策制约的原因，涉及土地所有制、城市总体规划、乡村规划、土地利用规划等一系列的问题，需要政策创新跟进。
    如果一个农民离开土地完全进城，所需资金如何解决？可以按都江堰青城山镇2007年的地价水平进行模拟（表3），假设农民原有建设用地人均185平方米，全部复垦为农田，再购买城市居住用地30平方米／人，收支平衡后人均拥有资金31635元，按每户3人计算，户均拥有9.5万元资金，与在农村地区建设一座小楼房的资金大致相当。而节省出的用地指标可转化为城镇商业、工业用地及旅游业用地，又可提供新的就业岗位，进城农民生活将获得持续的改进。但前提是这些用地必须有合理的布局关系，“地随人走”是一个基本原则。如果农民留在农村、而土地指标进了大城市，则农民难以分享土地整理的成果，整体的社会进步也无从谈起。

  大规模集中，应突破传统城市概念的束缚，在“城市发展地带”这样的大区域尺度上进行引导，既回避了城市地价高的矛盾，又一步到位引导了都市区的形成，见图9。
    4.3 集中、分散相结合的思路
    集中、分散相结合，是指居住、工作在城市地区，休闲在郊区自然地带，这是后工业化阶段的更高级化的特征。这时的分散可以允许更小的建设规模，更自由的空间布局。
    都江堰已经完成的农村安置点，可在这一思路主导下进行调整完善。允许纳入市场自由流动，将目前的纯居住点转型为旅游休闲设施。
    对后续将继续推进的纯农业地区的新农村，应突破土地所有制限制，结合产业园区以及未来主要发展的城镇地带等优势区位，引导跨村镇集中建设。
    对旅游地带的新农村，可以引导功能分化，即旅游服务功能和生活居住功。能剥离，空间布局也剥离，让生活居住功能向镇区、城区集中。
    4.4 大尺度国家系统建设思路
    土地整理出的指标与劳动力的跨区域流动相结合，构建大尺度国家空间结构，这对整个地区甚至整个国家的发展有着积极的促进作用，需要省级、国家级政府理清思路，加以引导。
    5  都江堰农村未来发展策略
    5.1 积极发展旅游型乡村、控制发展居住型乡村杜区
    以旅游业为依托，大力发展山区、浅山区旅游型乡村。已有的农村安置点向旅游转型。
    5.2 产权改革、自由流动、引导集聚
    以农村产权制度改革为前提，允许农民自由流动，同时引导农民有序集聚，建设现代都市区。
    5.3 跨区域空间组织创新
    至少向省级政府提出建议，允许更大区域的人口和土地指标向都江堰和成都其他区县集中，构建省级大都市区。
    向国家级政府提出试点请求，与上海及长三角地区对口推进人口及用地指标、GDP指标、财政收入指标的跨区域流动，构建国家级跨区域空间结构。
    6  都江堰农村灾后重建的若干积极意义
    6.1 新农村的“城市属性”和“郊区化属性”
    以现代农业为前提，以通勤就业为基础，是“新农村”具有“城市属性”的根本判断标准。以旅游业兴起为前提，乡村农家乐快速涌现，越来越多的城市居民向往郊区生活，出现“5＋2”、“城＋乡”生活模式，这是对传统城市功能的补充和扩展，是在社会经济发展新阶段，判定一部分“新农村”具有类似“郊区化属性”的一个理论依据。
    6.2 “城市”概念的拓展与提升、城市化新思路、都市区化
    我国传统的城市概念基本是城市、镇建成区的概念。“新农村”由于其具有部分的“城市属性”和“郊区化”属性，有助于人们拓展传统城市的概念、创新城市化路径，在现时的中国具有促进城乡全面、健康发展的积极意义。
    传统城市化概念强调农村人口向城市集中并向非农产业转移。都江堰的新农村实验则给出了一种新的城市化路径，或者可以形成“都市区化”这样的概念。
    6.3 建设“现代田园城市”——一次重大的社会实验
    生产技术已经不限制城市化速度——这是一个意义非常重大的社会实验！再进一步就触及到了一系列实质性深层次问题：①当农业现代化之后，大多数农民还有必要住在农村地区吗——农村消亡问题；②当农村消亡之后，城镇体系还有理由存在吗——区域结构问题；③集体土地的历史使命是否终结——土地制度问题；④城市规模还需要限制吗？在何种区域尺度上限制？是否需要一个国家尺度的总体规划？——城市规划革命问题。
    7  结论
    都江堰农村灾后重建与发展的实验，在现时的中国具有积极意义，如能进一步突破行政体制、土地所有制等对更大区域统筹的限制，将发挥出更积极的作用。
（摘自《城市规划学刊》2010年第3期 作者：罗志刚 胡蓉）