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公共部公共部门绩效管理效管理1公共部公共部门绩效管理效管理一、西方国家公共部一、西方国家公共部门绩门绩效管理的效管理的发发展展历历程程二、中国公共部二、中国公共部门绩门绩效效评评估的估的实实践及其践及其存在的存在的问题问题三、公共部三、公共部门绩门绩效效评评估（估（绩绩效管理）的效管理）的基本内涵基本内涵2一、西方国家公共部一、西方国家公共部门绩效管理效管理的的发展展历程程 西方国家研究公共部门绩效评估始于第二次世界大战期间，20世纪70年代，政府绩效评估形成并逐渐开展。20世纪80年代，政府绩效评估在西方国家全面推行。进入90年代，公共部门绩效评估在西方各国达到鼎盛时期。3西方国家的绩效管理是在政府管理改革（新公共管理改革运动）的背景下得以产生并全面发展的。改革的直接动因就来自于西方政府普遍面临的巨大的财政压力和管理危机、信任危机。英国的公共部门绩效管理实践美国的公共部门绩效管理实践4英国的公共部门绩效管理实践1979年，雷雷纳评审纳评审，关注政府的产出和结果，初步树立起政府绩效和成本意识。1982年，财政部颁布的财务管理新方案明确提出各部门、各层级的负责人要“明确自己的目标和测定产出和绩效的标准和方法。”标志着公共部门绩效评估的正式推行。1988年，英国政府又进一步推行了下下一步行一步行动动方案方案，该方案促使组织绩效评估在政府各部门中获得了广泛地运用。5发展的两个阶段：（1）效率效率优优位位阶阶段段：20世纪70年代末80年代中后期。侧重点是经济经济和和效率效率，追求的是投入产出比率的最大化。（2）质质量量优优位位阶阶段段：20世纪80年代末开始，随着效益和质量被重视，侧重点转向了效益和效益和顾顾客客满满意意，质量逐渐被提到了重要的地位。6（1）效率效率优位位阶段段：自20世纪70年代末以来，在“效率战略”的指导下，撒切尔政府推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施。其中，雷纳评审的重点是经济和效率，其目的是通过评审来终止和避免那些不理想的东西（包括过时的、不合时宜的工作任务，无效率的工作程序和方法等），从而降低政府部门的开支和运营成本。7（2）质量量优位位阶段段：20世纪80年代后期，撒切尔夫人推行的“下一步行动方案”、“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动扭转了80年代以来的“效率战略”改革方向，开创了质量和顾客满意的新方向。8对英国政府绩效评估的分析：评估的侧重点从经济、效率到效益、质量评估主体从公共组织扩展到社会公众评估被纳入绩效管理体系9美国的公共部门绩效管理实践1.20世世纪纪70年代年代是美国进行测量、评价以及提高生产力的重要10年，公共部门绩效评估得到了重视。1973年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产力测定方案”(The Federal Government Productivity Measurement Program)，制定出的绩效指标达3000多个，力图促使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有公共机构的主要工作进行成本效益分析。102.20世世纪纪80年代年代公共部门的绩效评估获得了推广。里根政府曾任命彼得格瑞斯领导了著名的格瑞斯委员会对私营部门的成本控制进行调查，以吸取经验使政府内部的浪费和滥用现象最小化，并审查政府如何最佳履行职能以提高公共物品和服务供给的有效性。这一时期联邦政府的规章条例的增长率降低了25%以上，政府规定的文牍工作时间每年减少3亿小时以上。113.20世世纪纪90年代年代是美国公共部门绩效评估活动的高潮。1993年，美国国会通过了政府政府绩绩效与效与结结果法案果法案（Government Performance and Results Act of 1993）。这个法案要求将绩效评估制度在联邦政府层级制度化，并要求各联邦机构制定战略规划，明确各自的工作目标和对象，制订围绕这些目标和对象的工作措施，提供可衡量的检验部门工作的绩效标准。12政府绩效与结果法案的改革步骤：1.各部门提交5年期限的战略规划，内容包括部门的职能、5年期内需要实现的目标、实现目标的步骤和措施、实现这些目标所需要的资源、总体目标与年度目标之间的关系、影响目标实现的外部和其本身无法控制的因素以及如何评估目标的实现程度等;2.提交年度绩效计划和可行措施;3.对照年度绩效计划向总统和国会提交年度绩效报告;4.实现财政预算与绩效挂钩。13续成立了由副总统戈尔亲自领导的“国家国家绩绩效效评评估委估委员员会会”。报告从繁文缛节到以结果为本创造一个工作更好并且花费更少的政府（戈戈尔尔报报告告）。14戈戈尔报告告的改革的改革设想：想：1.铲除繁文缛节2.树立顾客第一的理念3.政府雇员要对结果负责4.回到基点创造一个工作更好而花费更少的政府15续国家绩效评论报告发表以后，联邦政府的 38 个部门也相继发表了各自的附加报告，共同构成了国家绩效评论报告体系。这些报告共提出了1250条建议和行动措施，预期在 5 年内达到裁减联邦雇员252000名、废除一半的规制条例、节约1080亿美元的开支的目的，并制定各种必要的顾客服务标准等。到 1993 年底，克林顿总统还签署了 16 个行政命令，推动这些建议的执行。16续绩效评估在美国地方政府中的应用更为普遍，到20世纪90年代中期，已有29个州开展了政府部门的绩效测评活动。17二、中国公共部二、中国公共部门绩效效评估的估的实践及其存践及其存在的在的问题政府组织绩效评估进入我国是在改革开放时期。可分为三个阶段：1.从20世纪80年代中期到90年代初期，绩效评估在“目标责任制”的旗帜下实施。2.从20世纪90年代初期开始。这一时期绩效评估的主要特征包括：目标责任制依然是绩效评估主要载体,政府绩效评估关注的焦点是经济增长。3.进入21世纪后,随着最高领导集体的更替,政府的施政理念发生了明显变化,绩效评估由此进入了发展的第三阶段，其特征是逐步摆脱过去的“GDP崇拜”,更关注民生和可持续发展,从而体现“科学发展观”。18续在这一大背景下,改进传统的政府绩效评估体系受到高层的重视。2003年10月举行的中共十六届三中全会上，中共中央总书记胡锦涛指出:“要教育干部树立正确的政绩观,包括正确看待政绩、科学衡量政绩。要树立正确的政绩观,首先要树立科学的发展观,不坚持科学的发展观,就不可能落实正确的政绩观。不坚持正确的政绩观,也不可能落实科学的发展观。”19续2004年，人事部“中国政府绩效评估研究”课题组曾提出一套中国地方政府绩效评估指标体系，包括3个一级指标、11个二级指标和33个三级指标，涉及经济、社会、人口与环境、经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、国有资产管理、政府人力资源状况、廉洁状况及行政效率等方面。20续2006 年人事部起草的关于开展政府绩效评估工作的试行意见中，也对政府工作部门绩效评估设定了综合指标、职能指标、自身建设指标三大评估维度。21中国公共部门绩效评估存在的问题：（1）我国施行政府绩效评估还处于自发、半自发状态，缺乏全国统一的、相应的制度和法律作保障，缺乏系统的理论作指导，照搬西方国家或企业绩效评估措施的现象普遍存在，盲目性严重。（2）政府绩效评估缺乏评估主体的制度建构；（3）绩效评估的内容不全面，没有建立科学、综合的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，或者将公众的满意度评估等同于政府绩效评估的全部。22续（4）评估程序没有规范化、程序化，存在着随意性；评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏透明、公开与应有的监督。（5）评估方法缺乏科学性，没有实现定性方法与定量方法的有机结合，忽视了时间因素对绩效评估的影响；评估方法单一，评估大多采取“运动式”、“评比式”、“突击式，忽视了持续性评估。23续（6）绩效评估功能的定位没有注重通过科学合理和可量化的绩效目标、绩效标准来规范行政行为，不是把绩效评估作为提高行政能力、规范行政行为和进行激励的有效措施，而是作为消极防御、事后监督与制裁的手段，因而总是陷于被动。（7）在科学政绩观、绩效目标和评估指标体系没有有效建立的条件下，表面化的绩效评估进一步助长了政府部门及其领导者把政府部门的主要精力放在见效快、表面化程度高的行政事务上，不考虑经济效益和社会效益，挥霍公共财政，刻意制造政绩工程。24续（8）开展绩效评估忽视了实施绩效评估的基础性工作以及配套性措施的完善，包括没有通过重新梳理政府部门之间的职能来达到解决职能交叉重复的问题；没有通过工作分析来达到解决岗位职责与岗位工作标准不明确的问题；没有通过制定和完善行为标准、行为规范来解决绩效评估时的评判尺度问题，导致绩效评估不是根据同一的评判尺度而是根据评估者个体利益实现的程度来进行评估。25三、公共部三、公共部门绩效效评估（估（绩效管理）效管理）的基本内涵的基本内涵1.绩效2.绩效评估（绩效管理）3.绩效指标体系4.绩效步骤261.绩效（Performance）：“绩效”一词，一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思，它最早用于社会经济管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。该词用在经济管理活动方面，是指社会经济管理活动的结果及成效。272.绩效评估：公共部门绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对公共部门履行公共服务职能所产生的结果及其影响进行评估（evaluating）、划分绩效等级（grading）、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。28绩效管理（Performance Management）：夏夫里茨和卢塞尔认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。西方各国开展的政府再造，都是把追求绩效作为首要的目标。29续美国国家绩效评估小组的定义是，绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。30续可见，绩效管理的重点不是政府的“投入”而是“产出”，它相当程度上是根据所确定的“产出”反过来进行职责分配和组织整合，并进行管理和评估的“结果导向”过程，它既是对公共服务目标进行设定与实现的过程，也是公共管理部门的自我评估过程，是绩效和评估的互动过程。31绩效评估与绩效管理：绩效管理是一个完整完整的管理过程，包括绩绩效效评评估估、绩绩效反效反馈馈、绩绩效沟通效沟通以及绩绩效改效改进进等若干个纵向依次相连的管理要素。绩效管理突出强调过程的完整性，以提高管理绩效。企业的绩效管理就是以过程为中心的。由于政府绩效管理的特殊性，可以分为绩效信息、绩效预算、绩效审计等若干个横向并列的管理环节。32绩效评估：绩效管理的核心环节胡宁生：“评估是绩效管理的一个关键环节，如果无法衡量，就无法改善，除非能在绩效目标实现程度的衡量方法方面取得共识，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳无益的。”33续奥斯本和盖布勒在改革政府 一书中强调了评估的基础作用：测量能推动工作，若不测定效果，就不能辨别成功还是失败，看不到成功就不能给予奖励，不能奖励，就有可能是在奖励失败，看不到成功，就不能从中学习，看不到失败，就不能纠正失败，展示成果，才能赢得公众的支持34但是，为评估而评估是没有价值的。奥斯本在鞭挞官僚主义中写道：“我们没有将绩效评估列为一种方法，因为我们不认为评价本身会有足够的权力去促使公共机构发生实质性的变化。有竞争力的机构的确需要绩效评估，但有些公共机构多年来一直在评估业绩，却几乎没有什么影响。”353.绩效评估的指标体系美国政府责任委员会提出了一个指标体系，该体系不同程度地反映了质量、经济、效率、效果等标准。投入指投入指标标。这些指标衡量某一项目或服务消耗的资源。如提供某一项服务所花费的资金数量或雇员小时数。能能量指量指标标。这些指标度量一个机构提供服务的能力。可以帮助部门主管评估本部门雇员培训的程度、物质设施状况及系统准备就绪的程度。产产出指出指标标。这些指标衡量为服务人口提供的产品数量或服务单位。同时也包括“工作量”指标，反映在为生产一个产品或提供一项服务所消耗的努力程度，如一个医院医护病人的数量、警察逮捕罪犯的人数等。36续结结果指果指标标。这些指标衡量项目和服务的结果，具有定量和定性的特征。如：参加工作培训项目六个月后受雇佣的人数、经常享用一个公园的居民人数的百分比等。效效率和成本效益指率和成本效益指标标。这些指标集中于一个项目是如何实现的。效率指标反映服务的程度与提供服务所需资金与人力资源的成本之比，用来衡量单位产出或结果的成本。如：收集每吨垃圾所花费的成本。生生产产力指力指标标。生产力指标是一个融效率和效益为一体的指标。如：“每劳动时间修补路程数”反映效率；“正当地修补的路程数的百分比”（如6个月内不需要重新修补)反映效益；“有效修补每公尺路所需的单位成本（或劳动小时)”则反映生产力。374.绩效评估的程序或步骤：鉴别要评估的项目陈述目的并界定所期望的结果选择衡量标准或指标设置绩效或结果的标准监督结果业绩报告使用结果和业绩信息38加强绩效与结果法的实施9.分权并明确责任10.建立激励机制11.能力建设12.整合管理改革步骤2.测定绩效4.各组织层级设定绩效测度 能够展示结果 集中少数核心指标 反映工作重点 与相关项目挂钩5.收集数据步骤3.报告和信息利用6.确认绩效差距7.报告绩效信息8.绩效信息利用步骤1.确定使命和期望的结果1.咨询利益相关者2.环境评估3.活动、流程和资源整合绩效管理的框架流程39思考：1、“绩效”与“效率”有什么不同？2、公共部门绩效评估与企业绩效评估存在哪些不同？3、如何使得“公共部门绩效管理”成为我国政府改革的一个有效工具，在实践中收获切实的效果？40