哈尔滨市城市化机制与对策研究MicrosoftWord文档.doc

哈尔滨市城市化机制与对策研究MicrosoftWord文档

8
2020年4月19日
文档仅供参考

哈尔滨市城市化机制与对策研究

　　二十一世纪是城市的时代，中国的城市化正处在加速发展时期，其速度和规模都是空前的，是经济发展内在规律作用的结果，是不可抗拒和阻止的，中国的城市化将成为影响全球人类进程的重大事件之一。顺应城市化的潮流，加速推进城市化进程，不但是哈尔滨市经济社会发展现实的迫切需要，而且是哈尔滨市未来发展的重要战略性选择。

　　1 哈尔滨城市化的历史及现状特点

　　1.1 哈尔滨城市化的历史演进过程

　　1.1.1 城镇的初步形成和发展阶段。哈尔滨的历史源远流长。优越的自然环境和丰富的自然资源使哈尔滨地区成为东北古代民族发展繁衍的摇篮。早在两万年前，旧石器时代晚期智人“哈尔滨人”就在这块土地上渔猎、生息、繁衍，在沿江富饶地带出现一些零星分散非固定的原始聚落。1097年，居住在这里的女真人在今哈尔滨东南隅城高子一带建立了“阿勒锦村”，成为哈尔滨古代有史可考的固定居民点。公元11 ，满族先世女真人统一了北方各民族，建立了金朝，哈尔滨地区成为金的主要活动舞台。　　　　1124年，金建都于距哈尔滨东南30公里的阿城市白城镇，后称上京会宁府。

　　清代随着“京旗移垦”和封禁政策的放松，中原和东北南部居民大量涌入哈尔滨及其以北地区。松花江南北两岸哈尔滨一带先后设立了渡口、网场。哈尔滨、秦家岗、田家烧锅、傅家店、顾乡屯等村落陆续形成。随着人口的增加，松花江、阿什河、呼兰河、通肯河流域的农垦规模空前加大。19世纪中叶哈尔滨与其相邻的呼兰、巴彦、阿城、双城、肇东等县成为农业最发达的地区。关内移民的涌入，为城镇的规模扩大提供了条件基础。19世纪末，哈尔滨地区已出现村屯数十个，居民约3万人。随着交通、贸易的发展和人口等的膨胀, 手工业作坊和集镇进一步发展，为城市的形成与发展奠定了基础。

　　1.1.2 近代经济崛起及现代城市的初步形成阶段。1898年随着沙俄在中国境内修筑和经营横贯中国东北的东清铁路（中东铁路），确定哈尔滨为中东铁路的建设和管理中心，揭开了哈尔滨现代城市形成的序幕。到19 中东铁路正式通车，哈尔滨人口已达35000人，城市用地为12.7平方公里。19 清政府正式开辟哈尔滨商埠。铁路的修建也大大加速了向东北区的移民过程和人口向铁路沿线的位移过程，为沿线商品经济的发展提供了有利条件，促进了城镇的产生和发展。内河航运的开辟使松花江沿岸发展了一些小城镇。随着外来资本不断涌入，民族经济进一步发展，城市用地规模不断增大，至20年代末，最初城市的各个聚落点已基本连成一片，城市人口达28.6万人。到三十年代，哈尔滨已成为有18个国家相继在哈尔滨设立领事馆，有来自20多个国家的外国侨民近10万人的国际性商贸城市。随着哈尔滨市国际贸易的开展，商业、金融业的繁荣，城市经济的辐射力和凝聚力波及国内和国际。哈尔滨作为地区经济中心的作用进一步得到强化的同时也带动了周围小城镇的经济发展与建设，这一时期对哈尔滨城镇体系基本格局的形成起了很大的推动作用。

　　1.1.3 日伪统治时期。1931年“九.一八”事件后，日本帝国主义入侵中国东北。出于建立殖民地掠夺资源的目的，日本不断向哈尔滨输入资本，同时也大批向哈尔滨移民。1932年制订了“大哈尔滨都邑计划”，确定人口规模为100万，规划用地258平方公里。到1943年，城市人口已发展到73.4万人，城市用地也不断增加，联系各区的道路骨架基本形成，城市的基础设施建设初具规模。到1945年解放前夕，哈尔滨虽然已发展成为东北北部的经济中心，但由于日伪统治长达 之久，使一度繁荣的经济逐渐衰退，殖民地经济畸型发展，工业基础十分薄弱，经济中心的作用有很大的局限性。一些小城镇的经济发展也明显带有殖民地经济色彩。

　　1.1.4 建国后城市化的发展。新中国成立以后，为了适应“一五”期间大规模经济建设的需要，哈尔滨市于1953年成立了城市规划机构，并开始编制建国后第一轮城市总体规划，1956年经国家建委批准实施。在此期间，全国156项重点工程中有13个建在哈尔滨,形成了平房、动力工业区。1958年随着地方工业发展的需要，新辟建了三棵树化工区和哈西机械工业区。在哈尔滨南部形成学府区,构成了哈尔滨城市的基本形态格局。哈尔滨很快由商业型城市转为综合型产业城市。各项事业都有很大的发展,进一步发挥和强化了经济中心的作用。同时哈尔滨市人口骤增，迅速发展成为特大城市。

　　1.1.5 十年文化大革命时期(1966—1976)。这一时期哈尔滨同全国其它城市一样，城市规划管理机构一度被废除，城市发展处于停滞状态，许多重要的历史建筑遭到破坏(如1966年圣?尼古拉教堂被毁等)，城市中的一些重要节点被破坏，城市空间质量与城市形象受到严重损害。同时，受“上山下乡”口号的指引，哈尔滨市出现虚假的逆城市化现象。一批企事业单位迁往城市远郊，数以万计的城市青年迁出城市。该时期的主要特征是城市建设停滞不前，城市发展趋于衰退。

　　1.1.6 改革开放后的城市发展繁荣期(80年代至90年代)。改革开放后，哈尔滨市城市发展又重新获得了活力。城市中心区重新在城市经济活动中起主导作用，道里、道外中心开始复苏，南岗中心区转变为以经济商业为主,在太平、动力、香坊等地区出现次中心，逐步形成多中心分级城市结构。哈尔滨市城市建设进入大规模快速发展阶段，当前已经成为拥有人口289万，占地211平方公里的现代化大都市。
　　哈尔滨经过历史的发展与演变，特别是在改革开放后的20年间发生巨大变化，当前，哈尔滨市市域内有特大城市1座，市镇总数270个，行政村3524个，自然村屯9743个。平均每万平方公里有50座小城镇，是全省城镇密度最高的地区之一。到 全市非农城镇人口537万，城市化水平高于全国平均水平。

　　1.2 哈尔滨城市化发展的动力机制

　　城市化有其自身发展的规律。城市化水平与经济发展水平密切相关，经济发展促进城市化，城市化水平随着经济增长而提高。从世界城市化发展过程看，工业化是最主要动力。工业化推动了城市化，城市化是工业化的结果，同时工业化又带动了工业化。

　　1.2.1 中东铁路的修建是哈尔滨作为现代城市形成的主要原因。1898年中东铁路的修建，哈尔滨作为中东铁路的建设和管理中心，城市凸显了物资聚散功能。由于当时的哈尔滨周边农林资源非常丰富，吸引了大量外商云集本埠，19世纪20年代末和30年代初哈尔滨有20多个国家的侨民10多万人，通商欧亚各国，出口额占东北地区的一半左右。金融、服务等行业比较发达，成为公认的区域性国际贸易中心城市。这个时期的哈尔滨城市功能主要是农产品资源的大聚散，相应地也带动了一些产业（比如农产品的初加工）的发展。

　　1.2.2 国家重大政策和生产力布局成为建国后哈尔滨城市发展的主要动力。建国后至20世纪60年代初期，哈尔滨是中国“一五”、“二五”计划重点建设城市，前苏联援建的156项重点工程有13项建在哈尔滨，加上抗美援朝时期从辽宁“南厂北迁’16户大中型工厂到哈尔滨，另有十大军工企业落户哈尔滨，使哈尔滨迅速成为中国的新兴工业基地。制造业功能极大强化，由消费城市迅速转变为生产城市。这期间虽然60年代，由于国际关系的变化，国家搞了“大三线”建设，哈尔滨的部分工业生产能力迁往西南、西北，变为非重点投资城市之一，经济发展速度相对放慢，但工业主导格局未变。这个时期是推行计划经济模式、强调发展重工业和公有制经济的年代，哈尔滨城市功能变化不大，基本上延续了“制造业中心”、“生产城市”的发展取向。

　　1.2.3 改革开放和发展市场经济是新时期哈尔滨城市经济社会加速发展的新动因。改革开放二十多年来，随着实现“二个根本转变”，体制的转型、结构的调整，哈尔滨经济和社会得到快速发展，城市建设日新月异，城市的各项功能进一步强化，发展成为特大型中心城市。 90年代以来，国家先后批准哈尔滨建立国家级高新技术产业开发区和经济技术开发区，哈尔滨不断加强与国内各大城市之间的经贸合作，不断探索加强对俄经贸合作的新途径和新举措。随着90年代中期松哈合并，市管县（市）12个，幅员达5.3万平方公里，面积在全国大城市中仅次于重庆居第2位，哈尔滨对东北北部的集聚功能有了一定程度的增强。

　　1.2.4 新世纪哈尔滨城市化发展动力机制。进入21世纪以后，面临加入WTO和经济全球化的影响，哈尔滨城市化进入了一个新阶段。在进一步进行产业结构优化、体制转型和加速实现工业化的同时，实现现代化和国际化的目标成为城市发展的新动力。这个阶段要求极大的强化哈尔滨区域性国际经贸中心城市功能，增强对周边地区的吸引和扩散力，加速推动哈尔滨工业化、城市化、现代化进程。

　　1.3 哈尔滨市城市化发展的总体特征

　　1.3.1 哈尔滨市正处于中等城市化阶段，城市化水平迅速上升时期，但城市化质量的提高滞后于数量的增长。1999年末，哈尔滨市城市化水平38.43%，按国际衡量城市化水平惯例，属于中等城市化地区。根据区域城市化水平运行的一般规律，哈尔滨市正处于城市化水平迅速上升的时期。然而，从城市化质量来看，哈尔滨市城市化水平虚高，主要体现在城市化行政动力超前于经济动力，经济动力超前于社会基础设施等物质建设动力。因此，大部分建制镇依然是农业型乡镇，基础设施极差，城市文明渗透极少。另一方面，以前城市化方式和途径缺乏可持续性，主要体现在计划经济体制下行政式非农化模式，城市化与经济发展等脱节。在市场经济体制下，这种行政式的城市化给哈尔滨市的城市化水平快速增长带来了巨大的包袱。因此，哈尔滨城市化水平迅速增长的同时，必须重视城市化质量的提高。

　　1.3.2 哈尔滨市正处于工业化中期的迅速发展阶段，属于资源开发与加工并重的产业结构地域类型，产业结构层次仍很低，产业结构外向度不高，产业结构自我转型能力不强。虽然哈尔滨市呈现出了“三、二、一”的产业优化格局，可是，第一产业比重偏高，主要以农业土地资源的粗放式经营为主，农业产业化、科技化、生态化的含量不高，基本上处在资源开发为主的传统农业发展阶段；第二产业比重呈下降趋势，主要以装备制造业、化工、医药、冶金等重型工业为主导，改革开放以后发展了高新技术产业，以及以食品工业为主导的农产品深加工工业，形成了轻重工业协调发展的格局，基本上走上了以加工工业为主导的工业化之路；第三产业有了突飞猛进的发展，主要以餐饮、娱乐、批发零售等生活性服务业为主导，而生产性服务产业仍未占据主要地位。因此，总的来说，哈尔滨市产业结构层次仍偏低，属于资源开发与加工并重的产业结构地域类型。由于哈尔滨市的一、二、三产业长期受计划经济体制的影响，因此，在市场经济的大潮中，表现出市场观念淡薄，市场需求空间急剧缩小，导致产业结构的外向度不高。哈尔滨市产业结构的自我转型能力不强，导致企业空间自我扩散能力低下。

　　1.3.3 哈尔滨市空间结构仍处在“一极集中、周边分散”的集聚的阶段，已有部分城市功能向外扩散，但扩散无序，地域空间垂直化分工体系初现端倪，总体上进入了市空间拓展的起步期。哈尔滨市内，1999年末，哈尔滨市非农业人口278.03万人，城市首位度高达10.6，是典型的“一极集中”的空间格局，其它周边县市镇都属于低于20万人的中小城镇，因此，哈尔滨市空间结构处在“一极集中、周边分散”的集聚阶段。城镇在空间上沿主要交通干线辐射的结构特征。其中：有34%的城镇沿铁路干线分布，有41．3%小城镇沿省级以上公路分布小城镇随与中心城市距离的增加，城镇数量分布呈递减状态，且城镇密度由西向东呈递减状态。全市人口分布差异显著。全市平均人口密度为每平方公里180人，而中心城市周围人口密度每平方公里384人，东南部、东部地区人口密度为每平方公里72人。 由于我市行政区划的原因，形成了当前中心城市（哈尔滨市区）位置偏西，向南、东北呈扇形扩散的偏中心行政区域态势。城镇空间布局呈中心偏离，东疏西密以及沿主要交通干线的分布状态，地域差别较大。

　　1.4 哈尔滨市城市化发展的制约因素

　　1.4.1 城乡二元结构明显。哈尔滨市城镇的发展受计划经济影响较深，体制和观念方面的矛盾较多。城镇经济形成了资源开发与初加工工业既是基础，又是主体，辐射力不强，要素聚集力弱的特征，城镇经济结构层次低、功能弱、要素流动量小，面窄、速度慢，制约了城镇经济发展。由于大多数城市实力较弱和城镇间分工协作欠缺，使哈尔滨市尚未完全形成以中心城市为核心、协调发展的城镇体系和城市经济区。

　　1.4.2 镇规模等级和职能结构不合理。哈尔滨市城市首位城市发展突出，缺少大、中城市，缺少次级中心城市，小城镇发展迟缓，规模普遍偏小。这种“特大城市—小城镇”的规模结构及相应的职能等级结构，不利于城镇间相互作用的有序传递，对距离中心城市较远地区的发展尤为不利。对于哈尔滨市这样一个较大区域而言，不完善的结构不利于充分、合理、有效地利用国土资源，不利于生产力的合理布局和城乡环境生态的改进，也不利于全面提高社会、经济、环境效益。

　　哈尔滨市城镇职能结构趋同，城镇职能单一。多数小城镇处于传统经济发展阶段，第三产业不发达，基础工业薄弱，专业化程度低，人才匮乏，技术落后，多数城镇以传统的农副产品初加工、矿业、建材及森工为主导行业，是依托当地的资源发展起来的，具有典型的地域性和资源依赖性特点。由于资源利用率低，盲目开采，浪费严重，导致自然生态失去平衡，加速了环境的污染和破坏。城镇间缺少分工合作和横向联系。

　　1.4.3 区域发展差异显著。哈尔滨市域范围内的城乡差别较大，集中表现在中心城区经济发达、城市的物质和文化生活水平较高，产业结构层次高，而广大的外围地区，即使是外围的小城镇，尽管与哈尔滨的空间距离较近，经济发展水平依然很低，城镇规模、城区基础设施和公共服务设施等落后，配置也不齐全，连接中心城区与外围城镇的广大乡村地域与各级城镇之间的联系也不紧密，普遍存在基础设施薄弱，居民生活水平低等现象。

　　中心城市职能过分集中，忽略产业的扩散，对中小城市的帮带作用不强；中小城市发展不足，多数小城镇产业层次低，规模小，缺乏参与地域分工的实力，进而对中心城市的支持性较差。哈尔滨市区周边城镇数量多，规模较大，发育较好，而偏远地区的城镇数量少，规模小、层次低，缺乏带动地区经济发展、具有一定经济社会实力的小区域中心城市。

　　1.4.4 城镇基础设施建设滞后。哈尔滨市城市基础设施建设滞后，城市供水、住宅人均指标等项略低于全国水平。各级小城镇基础设施普遍薄弱，现已成为制约城镇发展，影响城镇经济效益的重要因素。就当前情况看，虽大部分城镇作了总体规划，可是由于旧城改造困难，小城镇实施不严，因此，用地结构不合理依然是一个非常严重的问题。由于全市小城镇起步发展较晚，经济基础差，城镇等级低，大多数城镇仍以行政管理为中心布局，逐级松散分布，城乡间互补性和关联度不强，中心辐射功能不足，主要联系方式是以行政管理为主的纵向联系，横向联系较少。

　　1.4.5 城镇环境污染较严重。哈尔滨市区和各县(市)中心城区，普遍存在大气环境污染问题，大气污染类型均为煤烟型污染。依国家大气质量二级标准要求，哈尔滨市区大气环境质量为中度污染。各县(市)中心城镇中除延寿、呼兰、宾县、依兰、木兰、五常可达到大气质量二级标准，其它县(市)城市大气质量达不到二级标准。

　　处于松花江流域范围内的各县(市)中心城镇，其工业废水和生活污水基本上是无处理排放，造成河流污染，排入松花江，加重松花江污染。对乡镇企业污水排放管理不力，呼兰河、拉林河、运粮河、蚂蚁河污染状况不断加重，局部水体已劣于五类。另外各县域中心城镇排水基础设施和污水处理场的规划和建设大大滞后于城市的发展，使有效治理污染陷入十分被动局面。

　　1.4.6 主城区的过密化问题。哈尔滨主城区功能过于集中，因过密化产生交通拥挤、环境污染、抗灾能力下降等问题。新区开发建设不快，旧城区超强度开发；因而主城区特别是道里、南岗等中心区建筑密度及人口密度进一步加大，挤占了一些绿地、广场和道路，致使人均设施水平偏低；违章建筑、超面积建设的现象严重，历史文化名城风貌受到破坏。城乡结合部是违法建设的重点地带，大量的流动人口聚集，带来严重的社会问题。

　　1.4.7 体制性矛盾导致的问题。中心城市与不存在隶属关系的相邻县(县级市)之间缺乏协调机制。例如在哈尔滨市的生态屏障建设中，隶属于绥化的肇东市居于重要地位。但由于肇东不属哈市管辖，协调机制一直未能建立。

　　1.4.8 本地区农民的思维观念还很落后，全民整体素质有待提高。城市化不但是农民身份的变化，更主要的是观念的更新和生活方式是转变。本地区农民的思维观念还很落后，全民整体素质有待提高，科技文化环境、社会保障体系等软环境建设还有待加强。城乡观念、环境观念、生态观念、居住消费观念、就业观念、交通观念、经济发展观念等问题，都急需在短时期内解决，否则，将会成为城市化的无形障碍。

　　2 哈尔滨市城市化发展的战略

　　2.1 城市化发展目标

　　2.1.1 总体目标 加强城市和区域基础设施、社会设施建设，积极优化经济结构和经济布局，寻求一条具有哈尔滨特色的高质量、内涵式、速度适中的可持续发展道路，把哈尔滨建成东北北部区域性中心城市，中国北方文化名城，国家重要的现代服务业中心，东北亚重要经贸城市，寒冷地区国际性城市，世界冰雪文化名城。建立一个大、中、小城市和小城镇协调发展开放式、生态型的市域城镇体系发展格局。

　　2.1.2 人口城市化目标 近期到 城市化水平达到55%；远期到2020年城市化水平达到70%。

　　2.1.3 城市现代化目标 建立哈尔滨城市现代化目标体系，如下表。

　　2.2 城市化发展方针
　　优化结构：重点是优化城镇体系职能和空间结构、城镇经济结构，促进城乡协调发展。
　　提高质量：城镇的发展应由规模扩张向规模、效益同步发展转变，促进城镇化速度与质量并举，城镇规模增长与效益同步。
　　完善功能：完善城镇各项设施，增强城镇经济、社会、文化等方面的发展实力和城镇的吸引力、辐射力，以带动区域经济社会可持续发展。
　　突出特色：进一步突出哈尔滨及各城镇在自然、经济、社会、城市建设等方面的特色。

　　2.3 城市化发展模式
　　用分散--集中的空间发展模式调控哈尔滨城镇体系整体格局。继续做大中心城市规模，壮大中心城市实力；促进次级中心城市的形成，发挥哈尔滨大都市的带动作用。同时有效疏解中心城市的过密功能，对中心城市在空间形态上采用分散化的策略，避免过密化。
　　以“网络化组合城市”为新型中心城市空间结构模式。使主城区与邻近二级聚集区及日益壮大的卫星城、小城镇经过有序分工及快捷交通系统沟通，形成以主城区为核心的网络状城市形态。
　　工业化和城镇化的推进采用非均衡发展的模式：以工业化推动外围重点城镇成长为次级城市。

　　2.4 城市化发展布局
　　经过哈尔滨市城市空间上的合理组织，塑造有利于哈尔滨参与经济全球化和国际竞争的城市空间发展格局，为哈尔滨市建设成区域性的国际城市、发展适应经济全球化和知识信息经济的城市新经济创造良好基础。
　　哈尔滨市空间结构由“一主一次”的2个中心、三大圈层、十字形重点发展轴带、5个二级积聚区、4个卫星城、20个重点镇组成。
　　2.4.1 中心城市
　　强化哈尔滨市作为中心城市的主增长极作用，提高其吸引辐射作用。提高市区的产业梯度和增大对外辐射的能级。经过提高产业梯度来提高对梯度转移的能力，经过增加能级来扩大辐射范围。为此，要按照实现两个根本性转变的要求，经过结构调整、产业升级、扩大开放等措施，进一步增强在全省乃至东北北部地区经济发展和对外开放的龙头作用。

　　培育发展次级中心城市。由于哈尔滨都市区城镇体系存在着“特大城市—小城镇”的规模结构，缺少了中间过渡环节——中等城市，而且因为在发展中小城镇本身的吸纳作用不强，因此使中心城市对周边城镇的辐射作用未能发挥最大功效。在整个城镇体系的协调发展中要积极培育发展次级中心城市，如尚志等，使之发育成为中等城市，从而完善整个城镇等级体系的网络结构，增强“中心城市—中等城市—小城镇”的区域经济辐射作用。

　　2.4.2 圈层结构
　　内圈：主要以哈尔滨现状建成区为主。内圈的中心城区是哈尔滨市的核心区域，全市绝大部分的经济活动、行政事业机构、高等教育与科研机构、金融服务以及生产服务性产业都集中在此。

　　外圈：指市中心10公里半径以内的区域。为满足城市空间扩展需要，一方面应适时进行新区开发，另一方面要以小城镇为依托，积极促进工业的积聚，完善近郊工业区功能，使相邻小城镇和工业组团整合为二级积聚区。建设对外联系的出口道路、机场等对外交通枢纽。保护轴间开场空间，控制轴间横向填充和连片发展。

　　网络化组合城市圈层：指70公里半径以内的区域。网络化组合城市圈层是哈尔滨市区对外经济联系的延伸，未来市区将会有一部分功能转移至这些中小城镇，因此此圈层要作好准备接受中心城区产业扩散。同时圈层本身还必须以自身实力辐射本地区，充分发挥自身不可替代的生产、生活功能及吸纳城市产业和人口扩散的作用，以自身资源较优裕的优势，发展现代化、大规模、产业化的农业，吸引中心城区外迁的工业，开发特色的旅游资源，与都市区紧密联系，互相协作，共同发展。

　　2.4.3 发展轴线
　　当前，哈尔滨市的城市空间形态呈“手掌状”：中心城区构成“掌心”，联片发展；外围沿交通干道，呈轴线发展，构成“手指”。由此，联系中心城区、外围圈层、拓展圈层的轴线将在城市发展中起重要作用。

　　两条主轴：
　　呼兰——哈尔滨——双城发展轴：该轴线是哈尔滨实现“南联北开”战略，落实黑龙江省确定的“点——轴”式产业空间发展模式的基础。轴线符合中心城区未来发展方向，连接了哈尔滨中心城区外围圈层的重要工业区——平房区、重要城镇——呼兰和双城，对于促进中心城区向江北拓展，密切这些重要地区与中心城区的合作具有重要意义。
　　哈尔滨——阿城发展轴：该轴线是黑龙江省确定的“点——轴”发展模式中“T”形系统的重要组成部分，对于协调黑龙江省东西部地区经济，促进哈尔滨都市圈副核心城市——尚志的发展，推进江北地区开发，促进阿城等拓展圈层内重要城市的发展具有重要意义。

　　两条副轴：
　　哈尔滨——宾州发展轴：该轴线是哈(尔滨)——同(江)公路上的一段：向东经东风镇、宾西镇、宾州镇，可通方正、通河、依兰、佳木斯、同江等重要城市。
　　哈尔滨——五常发展轴：该轴线是连接了周家镇、平房镇、拉林镇、五常等一系列中小城镇，经拉林镇可与吉林开展经济贸易往来，对于哈尔滨与吉林加强经济合作具有一定的意义。

　　2.4.4 二级聚集区
　　围绕主城区的5个二级聚集区分别为：王岗—新发、平房—朝阳、幸福—成高子、哈东化工区—团结、松北—松浦。策略是鼓励二级聚集区发展，使之与外围卫星城相互补充，共同作为疏解过密化的中心区功能的手段之一。

　　各二级聚集区间设立永久非城建用地区，防止主城区相连蔓延。建设各二级聚集区与城市四环路及环城高速公路的联系通道。

　　2.4.5 卫星城
　　呼兰、阿城、双城、宾县作为哈尔滨的卫星城以工业为经济发展和职能分工的主要任务，充分发挥其在中心城区及其腹地之间的承接、传导、聚集和疏解作用。在做好准备接受中心城区产业扩散适应中心城市郊区化发展需要的同时，本身还应以自身实力辐射周围区域，充分发挥自身生产、生活功能及吸纳产业和人口的作用，发展现代化、产业化的农业，开发特色的旅游业。建立与中心城区便捷的快速交通体系，使各卫星城成为就业机会充分、居住条件优越、能够有效缓解主城过密化趋势的新城。其在规划与建设方面应突出城市特色，体现个性，避免千城一面。

　　2.4.6 重点发展小城镇
　　小城镇建设要选择重点、依托优势、形成特色。近期建设的重点是各县的县城和县级市的市区，作为大型企业的生产基地和地方性社会性服务中心。同时，选择一些基础条件较好、资源优越、与中心城市联系紧密和发展旅游业方面具有重要作用的城镇重点建设，包括亚不力镇、玉泉镇、达连河镇、一面坡镇、周家镇、五家镇、小岭镇、大罗密镇、小山子镇、中和镇、康金镇、苇河镇、山河镇、兴隆镇、拉林镇、东兴镇、沙河镇、高楞镇、太平庄镇、平山镇、帽儿山镇。

　　3 推进哈尔滨市城市化进程的主要对策和措施

　　在新形势下哈尔滨城市化面临许多新的问题，应制定有效的措施，运用城市规划手段，引导调控城市发展，促进城市化进程。

　　3.1 打破行政界线，建立区域调控、协调发展的机制。

　　3.1.1 建立区域协调机制。哈尔滨市已形成了都市区，客观上要求把市区及其周围县市城镇体系看作一个有机的整体，遵循其特有的发展规律去统筹规划建设。由于行政区域与城市经济影响力之间存在着矛盾，因而必须建立一种协调管理的机制。

　　3.1.2 撤县(县级市)设区。对阿城(县级市)、呼兰、双城实行撤县(县级市)设区。

　　当前，哈尔滨市区与阿城、呼兰、双城的社会经济联系较为紧密，对上述城镇实行撤县(县级市)设区，有利于实现中心城区与上述城镇之间的无隙合作，彻底解决“块块”分割问题；有利于从一个更加广阔的整体空间上对城市空间要素进行统筹布局，从而为中心城区的产业扩散、城镇的产业接受创造良好条件；有利于精简行政机构，压缩行政事业运转费用，提高政府运作效率；有利于缩小中心城区与城镇之间的区域差距等等。

　　3.2 强化规划的指导作用，为加快城乡建设提供科学的依据和蓝图

　　3.2.1 城乡规划要遵循为社会和经济发展服务的原则；城乡统一规划原则；地域特色鲜明的原则。根据其经济发展的实际情况，调整城市化的速度，使城市化的进程和经济发展的步伐相一致。

　　3.2.2 以哈尔滨大都市圈城镇体系规划为基础，完善大都市圈内的各级城镇的总体规划，确定各城镇的功能、合理的人口及用地规模和村镇工业、生活用地布局。

　　3.2.3 突出重点、梯度推进，形成均衡有序的城镇发展格局。在推进城市化过程中，要突出重点、分类指导，形成等级结构合理、职能分工有别的城镇体系。

　　3.3 对重点发展城镇实行规划引导

　　重点城镇的发展在区域城市化水平提高、城镇体系完善及城镇经济发展是中将发挥明显的先导及极核推动作用。因此，重点城镇的未来发展要以市域城镇体系的整体发展出发，充分依托中心城市及自身地域优势，针对当前存在的主要问题，以提高城镇化总体水平及完善城镇体系为目标，确定重点城镇的职能类型及分工体系，确定重点城镇的规划结构及地域空间格局，进行重点城镇开发时序安排，提出各级重点城镇的发展设想。制定或修订重点城镇总体规划，制定重点城镇的详细规划和近期建设规划，制定促进重点城镇发展的若干政策。

　　3.4 加强生态环境的保护和优化

　　确立可持续发展思想；针对区域各生态类型的不同特点制定对策。对哈尔滨市域内平原区、丘陵漫岗区和山区三个生态类型区实施相应的生态建设政对策；确立生态敏感区；将区域内的国家级自然保护区、大型森林山地、水源地、水库及自然景观旅游区是生态敏感区，要严格控制此区域的开发强度；进行水土流失治理、加强生态农业建设和自然保护区建设；对哈尔滨市域内现有湿地进行保护，停止对湿地的一切开发。

　　3.5 重视交通和城市基础设施建设

　　以高速公路建设为重点，形成以哈尔滨市区为枢纽，联结各市和主要城镇的高速公路网，引导区域城镇体系朝合理有序的方向发展；加快信息基础设施建设，重点抓好建立联结国际、国内，覆盖全区大部分地区的宽带化、职能化、个体化、现代化的信息网络，逐步形成进入家庭的区域性信息高速公路；完善城镇基础设施建设，强化城镇社会化服务功能，提高城乡生活环境质量，增强城镇吸引力和凝聚力 ；搞好城镇市政公用设施建设。

　　3.6 实施“发展小城镇、兴建中心村”战略

　　发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大城市盲目流动；有利于提高农民素质，改进生活质量；有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。小城镇 要合理布局、科学规划、重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境。

　　人口向小城镇和中心村集中；乡镇企业、城市扩散搬迁企业向工业小区集中；基础设施要统一规划集中建设；专业市场集中配置。在城镇建立不同等级和性质的乡镇工业发展小区，集中建设仓储、运输等配套设施，经过一系列政策手段和经济手段，引导原广泛分散于农村地区的企业向这些工业小区集中。

　　小城镇则是吸纳农村迁移人口的主要去处，在农村人口城市化过程中发挥着重要作用，即农业劳动力首先就地实现产业转换，然后进行空间转移，分阶段地完成人口城市化过程。这样既避免了人口向中心城市的过度集中，缓和了城市人口增长对现有城市内部结构造成的压力，又利于小城镇的自我发展和完善，促进了乡镇城市化水平的提高。

　　3.7 营造有利于城镇化的政策环境，加快小城镇的发展建设

　　进一步推进财政体制改革，理顺财政分配关系，确保城镇财政收入的稳定增长；加大在小城镇规划区内收取的市政建设配套费的返还程度，以支持小城镇建设；小城镇现有建设用地出让、租赁的政府净收入大部分要留给镇政府用于基础设施建设；改革城镇管理体制，建立有利于城镇全面发展的职能管理制度；改革户籍管理制度，鼓励引导农民进入城镇；要根据社会经济发展状况，逐步放开对城镇人口迁移和农转非的控制，对于在城镇有固定住所、稳定职业或生活来源的农民，应允许其转化为城镇人口；对于在小城镇落户的农民，应实行与原城镇居民同等待遇，要逐渐消除存在于两者之间不平等待遇；建立有效的金融信贷政策，简化已在小城镇落户农民申请贷款的手续，降低农民进入小城镇的经济门槛；建立有利于小城镇发展的土地使用政策；调整农村住宅政策，鼓励农民进镇购房，或按规划集中建房；改革土地流转使用制度，在不改变土地使用权的前提下，允许土地使用权进行合理流转；建立适应市场经济要求的公用事业经营机制；建立有利于小城镇发展建设的区域协调政策，以促进城镇间在基础设施、市政设施、产业布局、环境保护等方面的协调，合理进行区域内城镇的功能分工，实现区域发展中的资源和设施共享，减少盲目竞争和重复建设，提高社会经济效益。
　　参考文献
　　1、黑龙江省城市化机制与对策研究，俞滨洋 赵景海
　　2、新世纪中国城市化道路的探索，沈建国
　　3、哈尔滨大都市圈规划
　　4、黑龙江省城镇体系规划
　　5、哈尔滨市城市总体规划

课 题 组：俞滨洋 解庆国 陈 烨
完成时间： 5月