湘赣边区域协调发展的区位分析、现状扫描与路径选择.pdf

第 卷第 期 年 月新余学院学报 ，湘赣边区域协调发展的区位分析、现状扫描与路径选择 杨吉安，王贤昀，刘慧（韩山师范学院马克思主义学院，广东潮州 ；宜春学院马克思主义学院，江西宜春 ；新余学院经济管理学院，江西新余 櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆）摘要：湘赣边区域是革命老区，又是经济欠发达地区，面临加快经济发展和保护生态与耕地的双重任务。为实施区域协同发展战略，国家出台了 湘赣边区域合作示范区建设总体方案。在精准把握总体方案发展战略的基础上，需要找准湘赣边区域发展与合作水平不高的原因，解决跨省区域合作难题，有针对性地设立准政府体制的合作特别试验区管理委员会，构建区域内统一的市场体系。与此同时，结合湘赣边区域产业发展现状，充分发挥生态经济资源和红色文化资源丰富的区位优势，打造一体化的区域经济发展模式，从而有的放矢推动湘赣边区域经济高效发展。关键词：湘赣边区域；生态经济；红色文化；路径选择中图分类号：文献标识码：文章编号：（）櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆 收稿日期：基金项目：江西省社会科学“十三五”规划项目“推进湘鄂赣苏区发展研究”（）。作者简介：杨吉安（），男，江西宜春人，教授，博士，主要从事湘鄂赣苏区发展研究。党的十八大以后，为深入实施区域协同发展战略，国家相继出台了一系列跨省区域规划，如粤桂合作特别试验区总体发展规划、晋陕豫黄河金三角区域合作规划、京津冀一体化规划等。在总结过去五年区域协同发展的实践经验基础上，党的十九大针对区域发展战略提出了新的思路，从“协同”发展转变为“协调”发展，中共中央、国务院发布 关于建立更加有效的协调发展新机制的意见。一字之差体现的是党中央因地制宜以更高效率、更大力度、更快速度支持贫困地区、边疆地区、民族地区及革命老区发展的理念。年 月，国家发改委正式印发 湘赣边区域合作示范区建设总体方案。方案明确提出引导湘赣边区域与赣南等原中央苏区协同发展，与长江中游城市群联动发展，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，努力将湘赣边区域打造成为全国革命老区振兴发展的先行区、省际交界地区协同发展的样板区、绿色发展和生态文明建设的引领区。然而需要指出的是，总体方案虽然是湘赣边区域宏观发展的战略框架，但没有指出具体的建设发展措施，如何化总体方案为务实的具体行动策略，实现真正落地至关重要。目前，有关湘赣边合作的研究，专题性与区域性的成果较为丰富，如王耿等以湘赣边区茶陵县为例考察了乡村文化建设现状 ，彭健等研究了湘赣边区的旅游发展 ，夏凡等探讨了湘赣边区旅游经济网络结构的时空演化 ，刘晶等研究了湘赣边区域合作视域下萍乡推进红色基因传承创新区建设的路径 ；综合性的成果较少，如黄征学等分析了湘赣边区域合作的成效、问题并提出建议 。现有研究缺少从区位、发展现状及路径选择等方面综合考察的研究成果。因此，有必要分析湘赣边区域的区位因素与发展现状，以便在此基础上选择正确的发展路径。新余学院学报 年一、湘赣边区域协调发展的区位分析根据 年 月国家发改委印发的 湘赣边区域合作示范区建设总体方案，湘赣边区域具体范围包括：湖南省长沙市下辖的浏阳市，株洲市下辖的醴陵市、攸县、茶陵县、炎陵县 个县（市），岳阳市下辖的平江县，郴州市下辖的安仁县、宜章县、汝城县、桂东县县；江西省萍乡市下辖的芦溪县、上栗县、莲花县、安源区、湘东区 个县（区），九江市下辖的修水县，宜春市下辖的袁州区、万载县、铜鼓县 个县（区），吉安市下辖的井冈山市、遂川县、永新县 个县（市），赣州市下辖的上犹县、崇义县 县，总共 个县（市、区），总国土面积 万平方公里。第一，从行政区划来看，湘赣边区域地跨两省，关联 个地级市，存在利益多样化、协调难度大的可能性。众所周知，边界区域既是省际经济政策的交汇区，又是区域摩擦的集中区 。人为设置的边界阻碍市场资源和要素的自由流动，不利于优化资源的空间配置，致使资源在边界区域的空间可达性降低，进而增加了边界区域经济均衡发展的难度。有研究表明，政策制度因素对工业空间分布的影响，可以直接对产业的集聚和分散起作用。在地方分权和地方政府自主性提高的背景下，为了促进经济增长和实现财政增收，各地通常会对增加值高、产品税高的产业实行保护政策，形成行政区域间的贸易壁垒，以致政策竞相攀比，内耗严重，区域协作各自为政，使区域整体利益受损 。至 世纪初，湘赣边形成行政区域间的壁垒，导致一系列的区域问题：一是鼓励产品流出，限制产品进入，争夺要素流入，限制要素流出；二是产业趋同严重，龙头企业少，鼓励企业进入，限制企业流出；三是市场过度、无序竞争，区域整体竞争趋弱；四是政策竞相攀比，内耗严重，政府职能错位。如花炮产业，涉及长沙、株洲、萍乡、宜春等 市，浏阳、醴陵、上栗、万载、袁州区 个重要产区，各个产区各自为政，互设市场准入壁垒，致使流通成本提高，资源无法合理配置，阻碍了区域空间内应有的聚集效应发散，更严重的是花炮产业扶持政策相互竞争形成内卷，比如为争夺客户，同一个花炮节在相邻区域多地竞相举办。第二，从自然地理环境来看，湘赣边区域系湖南、江西两省交界由北向南纵向延伸的狭长形地带，区域内森林茂密，适宜打造生态功能保护区。湘赣边境境内多山，罗霄山脉是两省的天然分界线，包括武功山、万洋山、诸广山等山地。武功山分布在江西省宜春市、萍乡市的芦溪县及莲花县和湖南省株洲市的攸县境内，是湘江支流?水、渌水与赣江支流禾水、泸水的分水岭，赣江支流袁水和泸水的分水岭。万洋山分布在江西省井冈山市和湖南省炎陵县境内，由东北向西南倾斜，是湘江支流?水上源斜獭水和赣江支流蜀水、遂川江的分水岭。诸广山，分布在江西省上犹县、崇义县和湖南省桂东县、汝城县境内，是湘江支流耒水上源沤水与赣江支流上犹江分水岭。边境受山系“多”字形构造控制与众多水系支流冲击的缘故，地形表现为岭谷相间，镶嵌斜列，制约了交通发展。高铁在整个湘赣边区域铁路运营网络中占比约 ，低于全国平均水平；除醴陵、袁州等少数县（市、区）外，其余 多个县（市、区）还没通高铁，甚至还有铁路空白；高速公路里程在区域公路总里程中占比不到 ，省道二级以上公路的占比也仅为 ，远远低于国内发达地区水平 。但与此同时，湘赣边区域具备了“连东接西”的战略区位优势，国家层面加大支持力度，推动湘赣边革命老区振兴与合作发展，鼓励地方探索新时期跨区域合作新机制新模式，有利于更好地发挥湘赣边区域战略腹地效应和区域比较优势，缩小区域发展差距，形成区域协调联动发展格局。此外，湘赣边革命老区也是建设中国南方地区生态屏障的重要连接载体，进一步提升合作层次、深化合作发展力度，也有利于提升中国南方地区的资源环境承载能力，有助于提高区域生态文明水平、增强区域绿色发展能力，为区域经济平稳健康可持续发展提供基本的资源环境支撑 。第三，从红色文化来看，湘赣边区域拥有中央苏区、湘鄂赣苏区、湘赣苏区三种革命文化特质，是苏区精神不可或缺的主要诞生地。据不完全统计，湖南全省参加工农红军的有 多万人，英名在册的烈士有 万；江西全省参加工农红军的有 多万人，英名在册的烈士近 万人。湘赣边 县（市、区）中，有 个一类革命老区，个二类革命老区。推动湘赣边区域振兴与合作发展纳入国家战略发展规划，是构建区域协调发展新机制、完善中国区域经济发展尤其是革命老区新格局的重第 期杨吉安，王贤昀，刘慧：湘赣边区域协调发展的区位分析、现状扫描与路径选择 要举措。其一，湘赣边区域经济社会发展纳入国家战略规划体现了合理性和均衡性。进入 世纪后，党中央、国务院有鉴于发展的合理性与均衡性，相继出台了陕甘宁、赣南闽西、左右江、川陕、大别山等革命老区经济振兴规划。湘赣边区域作为全国非常有影响的革命老区，其经济建设与发展布局纳入国家战略规划，是中央整体一盘棋的考量。其二，湘赣边区域经济社会发展纳入国家战略规划反映了政治性和政策性。革命老区经济振兴规划是党中央、国务院针对历史上为革命做出巨大牺牲和贡献的欠发达区域实施的一种补偿机制，是贯彻习近平总书记政策扶持向革命老区、贫困地区倾斜的要求，不仅有政治上的诉求，而且有政策上的依据。其三，湘赣边区域经济社会发展纳入国家战略规划迎合了迫切性和必要性。湘赣边区域集资源富集区、老区、山区和贫困地区为一体，加快其振兴发展，既是打赢精准脱贫攻坚战、实现区域协调发展的应有之义，也是深入践行“不忘初心、牢记使命”的具体体现，更是实现“两个一百年”奋斗目标的基本要求。二、湘赣边区域协调发展的现状扫描湘赣边区域多数县（市、区）距离省内的中心城市都较远，与长沙、南昌等各省政治、经济、文化中心几乎隔着相同半径的辐射距离，受其影响较小，不可能形成以长沙或南昌为中心的统一协调的经济市场，因而发展各自为政，竞争多于合作。与此同时，受战争的影响以及自然地理环境的制约，至今湘赣边区域经济社会发展除浏阳、醴陵等少数地方外仍然滞后。第一，湘赣边区域合作层次水平低，组织松散，缺乏统一协调的机制。湘赣边区域处于不同的工业化阶段，浏阳、醴陵、安源、湘东等少数区县已处于工业化后期，其他大部分区县尚处于工业化中期或者刚进入工业化中期，一定程度上增加了企业协同发展的难度。虽然普遍设有工业园区，但园区、企业之间缺乏有效的沟通协作，更无法实现跨地区、跨省之间协同发展，各自为政，产业布局同质同构严重，导致形成无序竞争状态。产业结构以资源和劳动密集型为主，如有色金属、陶瓷、建材、烟花爆竹等，专业化分工水平低，产品科技含量和附加值不高，技术创新能力弱，产业竞争力不强。目前，湘赣边区域产业合作大都停留在市县层面，在产业规划、基础设施建设及资源共享互通方面，缺乏国家层面的顶层设计和明确的政策支持，导致地区间、部门间及企业间协同力度不够，产业要素整合效果不明显 。湘赣边区域合作利益共享、成本共担机制未形成，以合作示范区为平台向上争资跑项积极性很高，但是涉及地方利益时，却裹足不前，以致合作层次水平很难提高。湘赣边区域竞相创建产业园，但目前湘东产业园、宜春产业园基本处于停滞状态，上栗产业园已沦为一般性产业园区，浏阳产业园则还停留在文件层面。总体来说，目前湘赣边区域合作还处在低层次水平，合作较为松散。首先，虽然有国家层面的宏观指导和政策支持，但维系合作的纽带主要是框架协议，缺乏常设的工作推进机构以及工作考核和约束问责机制，制度化建设有待提高。其次，湘赣边区域合作没有形成政府自上而下与行业企业自下而上的良好互动局面。合作政策设计主要是在政府系统内部完成，忽略了市场主体的参与，使得市场力量和社会组织难以有效发挥作用。最后，湘赣边区域投入机制和利益分享机制尚未有效建立，区域合作利益诉求多元化，地区间的利益纠葛和政策壁垒依然存在，甚至不同利益主体还各自为政，存在恶性竞争，以致部分合作事项难以推进，低水平重复资源配置。第二，湘赣边区域的限制开发区域面积大，严重制约和影响了区域的经济与社会发展。湘赣边区域 个县（市、区）大部分是传统的农业大县，有近 县市的人均地区生产总值低于所在省份平均水平，经济体量总体偏小，其中安仁、炎陵、汝城、桂东、崇义、井冈山、上犹、莲花、铜鼓等个县（市、区）的地区生产总值还不到 亿元，且 个县（市、区）中有一半是原国家级贫困县，现虽大部分已摘帽，但仍需后续帮扶，改善民生的压力依然很大 。与此同时，湘赣边区域的限制开发区域面积大，其中茶陵、炎陵、桂东、宜章、汝城、铜鼓、莲花、芦溪、修水、井冈山、遂川、永新、上犹、崇义 个县（市）为国家重点生态功能区，数量占 ，区域面积占 ，常住人口占 ；平江、安仁、万载、上栗 个县为国家农产品主产区，数量占 ，区域面积占 ，常住人口占 。总计限制开发区域有 个县（市），数量占 ，区域面积占 ，常住人口占 。与此相对应，湘赣边区域国家 新余学院学报 年级城市化地区重点开发区域只有湖南省的浏阳、醴陵、攸县三地；省级城市化地区重点开发区域也只有袁州、安源、湘东三地。这 个城市化地区以 的土地承载了 的常住人口，创造了 的财政收入；而重点生态功能区以 的土地承载了 的常住人口，但只创造了 的财政收入 。湘赣边区域大部分是限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区，实行严格的土地用途管制，发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张，降低人口密度，鼓励生态移民。换句话说，一方面，湘赣边区域需要在经济建设上做出让步和牺牲；另一方面，在经济补偿机制尚未建立前，为了保护生态和耕地还要支付巨额资金，从而严重制约和影响了湘赣边区域的经济与社会发展。第三，湘赣边区域建设总体方案有待细化为具体的行动策略，国家红利政策有待释放。湘赣边区域位置比较特殊，既包含部分中央苏区县，又涵盖 长江中游城市群发展“十四五”实施方案 中的部分区域。但 湘赣边区域合作示范区建设总体方案 相较于 长江中游城市群发展“十四五”实施方案 和 中央苏区振兴发展规划 来说，很多举措尚未实质性落地，如加大政策资金支持和安排重大项目等，缺少具体的行动策略，无法调动行业企业的积极性。年 月国家发展改革委印发的 长江中游城市群发展“十四五”实施方案 囊括了“湖南省长沙市、株洲市、湘潭市、岳阳市、益阳市、常德市、衡阳市、娄底市，江西省南昌市、九江市、景德镇市、鹰潭市、新余市、宜春市、萍乡市、上饶市及抚州市、吉安市的部分县（区）”。换句话说，湖南省 个地级市有个在实施方案范围内，江西省则除了赣州市未纳入，其他 个地级市全部在内。江西省政府对于发展长江中游城市群方案的实施非常积极，几乎调动了省政府各个部门，从总体要求、主要指标、主要任务、合作事项、实施保障等五个方面细化为 条具体措施，并落实到具体责任单位，限期完成。如第五条规定“依托沪昆通道，推动长株潭、南昌都市圈联动发展，突出萍乡、宜春、新余、鹰潭、上饶等地优势特色，发展光伏光电、精细化工、钢铁新材、有色金属等产业，责任单位是江西省发展改革委、工业和信息化厅，萍乡市、宜春市、新余市、鹰潭市、上饶市政府”，又如第十条规定“按照区位条件、资源禀赋和发展基础，因地制宜发展小城镇，支持大城市周边的小城镇充分对接城市需求，发展成为卫星镇；支持具有区位优势或独特资源的小城镇强化要素资源配置，发展成为专业功能镇；支持远离城市的小城镇完善基础设施和公共服务，发展成为综合性小城镇，责任单位为江西省住房城乡建设厅、自然资源厅、发展改革委”。当然，在江西省人民政府办公厅印发的 长江中游城市群发展“十四五”实施方案江西省分工方案 中，也提到了湘赣边区域，但仅在第六条提出持续推动湘赣边区域合作示范区建设，以寥寥一句话一笔带过。三、湘赣边区域合作的路径选择实现双赢，体现公平公正，强调一体化的发展模式，进而获得最佳的经济效益，是省际边界区域合作的首要前提和最终目的。为此，湘赣边区域合作应从以下几个方面展开。第一，制定总体发展规划，打造一体化的区域经济发展模式。从全局出发，制定湘赣边区域总体发展规划，加强经济开发的战略研究，在坚持因地制宜发展的基础上，打造一体化的区域经济，奠定边区共同发展的基础。首先，科学划定湘赣边区域生态红线，实施生态补偿和环境损害赔偿制度，编制生态环境保护规划。依托区位和生态优势，探索湘赣边区域生态功能服务向生态经济发展延伸的新路径，打造湘赣边区域生态宜居地和重要休闲度假目的地，将旅游资源整合和产品品牌提升作为湘赣边发展生态经济的重要着力点，构建湘赣边区域生态经济功能区。例如，在武功山绿色旅游资源开发的实践中，在突出生态文明建设的基础上，淡化吉安市羊狮慕管委会、宜春市明月山管委会及萍乡市武功山管委会的行政边界管理界限，实现区域的整体发展和宏观管理。其次，整合并利用好红色文化资源。红色文化资源是以物质形式存在的文化产业，提供了在地化的现实物质生产力。湘赣边区域红色文化资源丰富，如浏阳市大围山镇湖南省苏维埃政府旧址、中共湘鄂赣省第一次代表大会旧址，铜鼓县排埠镇毛泽东脱险处旧址，万载县仙源乡中国共产党湘鄂赣省委旧址等红色经典景区。一方面，积极向国家争取政策与资金，创设红色干部学校，开展红色文化培第 期杨吉安，王贤昀，刘慧：湘赣边区域协调发展的区位分析、现状扫描与路径选择 训，传承苏区精神；另一方面，打造湘赣边区域红色旅游精品路线，深挖红色文化内涵，突出党性教育、红色培训、乡村研学等重点内容，丰富产品业态，增强旅游体验感，力争建成湘赣边区域红色文旅标杆。最后，针对湘赣边境花炮经济发展，尝试成立专门的花炮经济区，颁布统一的政策，进行统一的资源配置，打造用地集中连片、土地开发成本低廉、生产要素聚散便捷、交通便利、电力和通讯齐全的优势，实现花炮产品自由流通，同时加大花炮产品的文化创意，积极争取国家对花炮产业的优惠政策。第二，加强统一市场的基础设施建设，安排跨区的专题项目。省际边界区域虽然在地理空间上连为一体，但因行政管辖权的不同分属呈现出经济发展空间人为割裂的特征，不仅产业被割裂，而且诸如交通网络、信息网络、邮电网络及通信网络等基础设施也各成系统。此外，还有医疗、社保及公积金等配套服务体系也互不相通。所有这些，阻碍了边界区域人才流、商品流、资金流、信息流及技术流等方面的自由流通，降低了市场配置效率，增加了经济运行的成本。因此，建设统一的区域基础设施是打造湘赣边区域经济合作与协调发展的必要条件。鉴于省际边界区域各自的行政归属，需要安排跨区的专题项目来解决双方政府面临的共同问题、矛盾与需求。跨区的专题项目优点明显：一是时效性与针对性强。区域内发生公共性的问题，可以得到及时的安排解决，不需要设立专门的机构，可以避免不必要的浪费，节省有限的资金。基于此，湘赣省际边界地方政府可以根据合作方案，联合向国务院争取项目，建设统一的交通和能源网络。二是便利性与灵活性强。省际边界区域的公共服务产品是以行政区域为范围由上级政府提供的，行政归属不同，自然各成体系，处于一种相互不互联互通、分散孤立的局面。这样一方面造成极大的浪费，另一方面因为行政区域往往与经济区域不一致，导致基础设施的布局不能匹配经济合作的需求，影响边界区域的整体发展。鉴于此，湘赣省际边界地方政府可以展开专题式合作，互联互通边区的水、电、气、网等基础设施。第三，设立准政府体制的湘赣边合作特别试验区管理委员会。纵观目前国内省际边界区域合作的经验来看，打破边界区域行政壁垒，赋予合作特别试验区以准政府体制职能，同时组建投资公司，实行行政化管理和市场化运行的双向举措，是实现跨省边界区域共同发展的关键所在。首先，湘赣边合作特别试验区管理委员会作为湘赣两省的派出机构，系湘赣边界区域最高决策协调机构，由湘赣两省直管，市为主体，管委会主任及其组成成员由湘赣两省政府协商确定。管委会实行市长联席会议制度，边区 个地级市代表话语权均等，是具有一元化决策、行政化管理、企业化服务的职能型组织机构体制。一方面确保了统揽全局、打破行政区域力量的存在，另一方面又防止了新的行政机构的增设。其次，湘赣边合作特别试验区管理委员会实行相对独立的运行机制。湘赣两省 市及直属各有关部门不得随意干扰管委会的运行，而应对其多支持、多服务，并应减少一般的事务性活动。与此同时，赋予管委会市一级土地、税收、工商、环保、规划及财政等方面准政府职能。管委会对合作试验区实行统一规划，共同管理，按比例出资，组建投资开发公司，通过市场化的运作，合作特别试验区财政收入由合作方按比例分成，实现利益共享 。最后，湘赣边合作特别试验区管理委员会特别吸纳非政府行业企业协会组织的参与，一方面凸显政府宏观调控、企业主导的发展模式，另一方面体现行业企业积极参与的市场集聚效应，形成政府自上而下与行业企业自下而上良好的互动局面，有利于准确把握市场信息。在政企良好合作的基础上，管委会可以就合作特别试验区的各个经济功能区，通过社会海选招聘专业化的管理团队，实施专业化管理、市场化运营，实现资源在更大范围内配置。四、结语湘赣边区域合作早在土地革命时期就已展开，中华人民共和国成立后合作的层次水平有了进一步的提升，但总体而言，新时代以前的合作仅仅停留在行政行业部门之间的业务往来，缺乏国家层面统一的部署安排与政策支持。年 月，国家发改委印发 湘赣边区域合作示范区建设总体方案，标志湘赣边区域合作进入纵深发展。基于此，湘赣两省应该在充分考察区位因素与合作发展现状的基础 新余学院学报 年上，制定总体发展规划，策划具体行动策略，落实释放政策红利，从而有效推动湘赣边区域合作方案从制度文本到实践落地。参考文献：王耿，陈斌蓉 乡村文化建设现状探究：以湘赣边区茶陵县为例的考察 广东蚕业，（）：彭健，申幸杰 湘赣边区旅游发展优化研究 品牌研究，（）：夏凡，徐海超，冯程，等 湘赣边区旅游经济网络结构时空演化 内江师范学院学报，（）：刘晶，黎雪源 湘赣边区域合作视域下萍乡推进红色基因传承创新区建设路径研究 萍乡学院学报，（）：黄征学，潘彪，滕飞 湘赣边区域合作的成效、问题与建议 老区建设，（）：朱传耿，王振波，孟召宜 我国省际边界区域的研究进展及展望 经济地理，（）：，姜海宁 边界区域整合理论研究综述 工业技术经济，（）：赵峥，王炳文 以基础设施互联互通助推革命老区高质量发展 社会治理，（）：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所课题组 湘赣边革命老区振兴与合作发展研究 中国发展出版社，：彭玮琪 新发展格局背景下湘赣边区域合作策略研究 南昌：江西财经大学，：国家发展改革委关于印发长江中游城市群发展“十四五”实施方案的通知 （）：江西省人民政府办公厅关于印发长江中游城市群发展“十四五”实施方案江西省分工方案的通知 （）：徐文伟 粤桂合作特别试验区开发管控模式探究 市场论坛，（）：（责任编校：刘慧），（，；，；，）：，：；