乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径研究——以江苏省为例.pdf

2023 年 6 月第 38 卷 第 2 期邢台学院学报JOURNAL OF XINGTAI UNIVERSITYJun.2023Vol.38,No.2乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径研究以江苏省为例孙瑞瑞1，张欣煜2(1.南京理工大学紫金学院，江苏南京 210000；2.南京审计大学，江苏南京 210000)摘 要：乡村公共法律服务体系作为全面依法治国和乡村振兴两大战略交融的平台，反映了一个地区的法治进程和治理成果。江苏省作为全国范围内的立法表率和实践先驱，承担了改革与发展探路的重担。而这一过程中，也暴露了城乡地区法律资源分配不均、针对乡村的法律规范缺失、基层法律服务专业人员和资金供给不足、乡风民俗与法治建设冲突等问题。因此，推进公共法律服务下沉，应当以实现均等化为目标，努力构建完善的法律体系、保障体系、监督体系，并且在体系嵌入乡村振兴的过程中注重与传统道德理念、风俗习惯共生共存、融合发展，从而为推动乡村振兴和为现代化法治国家建设注入不竭动力。关键词：乡村振兴；公共法律服务体系；嵌入中图分类号：D926.5 文献标识码：A 文章编号：1672-4658（2023）02-0109-07为贯彻国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知的精神，司法部于2014 年制定了关于推进公共法律服务体系建设的意见，赋予公共服务体系建设在法律服务领域的新的内涵。为积极相应中央的部署和要求，进一步细化和落实本地区的公共法律服务措施，2022 年 9 月 29 日，江苏省人大常委表决通过了江苏省公共法律服务条例，于 2022 年 12 月1 日施行。这对于加快江苏省法治社会进程、增强民众法治观念都具有重要意义。而公共法律服务的真正弱项是在乡村，习近平总书记在十九大提出乡村振兴战略，意味着乡村发展不仅要实现经济发展、生活富裕，更要满足人民对美好生活的希望和日益增长的法律服务需要，进一步提升乡村基层治理水平和治理能力。因此作为公共法律服务“难以打通的最后一公里”，加快建设乡村公共法律服务体系，进而增强乡村地区广大人民群众的法治获得感、幸福感、安全感也成为了各地司法行政机关的一项长期性和基础性的工程。本文聚焦江苏省乡村公共法律服务体系的建设状况，并针对现存的问题进行分析，进而提出乡村法律服务体系应包含以公平为导向的价值体系、贴合实际的制度体系、以场所和资金为主的保障体系、对人员、机构和资金的监督体系，并将各个体系整合贯通嵌入乡村，形成内在有机的体系结构。一、乡村公共法律服务体系概述对于公共法律服务的基本内涵，司法部已经做出了统一且明确的规定，而针对乡村公共法律服务的内涵和特征等研究，目前在理论方面却存在一定的空白。因此，笔者依据国家相关政策规收稿日期 2022-11-22基金项目 江苏高校哲学社会科学研究一般项目：江苏省乡村振兴行动中公共法律服务体系的嵌入路径与创新研究.项目编号：2021SJA2254.作者简介 孙瑞瑞（1985-），女，江苏南京人，毕业于南京工业大学，副教授，硕士，主要从事宪法学与行政法学研究；张欣煜（1999-），女，江苏常州人，毕业于南京审计大学，硕士，主要从事法务会计研究.110邢台学院学报第 38 卷定，结合了目前乡村的实际情况提出以下观点。（一）公共法律服务体系的基本特征及内容司法部 2014 年意见中明确指出“公共法律服务，是指由司法行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务，是公共服务的重要组成部分”。该定义揭示了我国公共法律服务体系的基本特点，一是服务提供主体以政府为主，以社会公益力量为辅，主体范围涵盖基层司法所、法律援助中心、人民调解中心、社会志愿服务人员等。二是服务理念具有公共普惠性，不以营利为目的，旨在缩小城乡之间法律资源配置差距，让每个公民都能享受到平等的法律服务，体现其均等化的目标。三是服务内容具有法律专业性，具体内容在司法部颁布的公共法律服务事项清单中进行了罗列，包括法治文化设施、法律咨询服务、司法行政（法律服务）典型案例查询、法律援助、司法鉴定、人民调解等 16 项。普通群众由于缺乏相应的法律知识，在遇到涉及民事、刑事等法律纠纷时往往不懂得利用法律武器维护自己的合法权益，因此需要专业的法律人员进行答疑解惑和指导帮助。（二）乡村公共法律服务体系的独特内涵经过多年的发展，公共法律服务体系在融入乡村的过程中拥有了新的阐释，除了公共法律服务的基本特点之外，还具有以下特征。第一，相比于城市而言，乡村的公共法律服务体系生根于基层，生长于中国传统的农耕文明之中，更加具有人情味和乡土味。第二，法律服务的对象以农民和农村经济组织为主，法律需求更多体现在婚姻继承、土地流转、房屋拆迁、劳动保障等方面。第三，与城市拥有大量的法律专业工作人员不同，乡村因为地广人稀无法形成稳定发展的法律市场，因此乡村法治服务队伍的组成主要包括政府委任的工作人员以及公益性服务者，需要国家政策予以财力、物力和人力的支持。第四，城乡发展不平衡不充分是乡村振兴战略实施过程中无法回避的问题，毋庸置疑，更多将公共法律资源向乡村倾斜是实现乡村振兴的应有之义。结合中央文件对公共法律服务的基础定义以及在与乡村进行融合过程中形成的新的特点，本文对乡村公共法律服务体系做出以下定义：乡村公共法律服务体系是指，以乡村为体系建设场域，与乡村文化、基层群众紧密结合，由政府为主、社会力量为辅提供公益性和专业性的法律服务；将实现法律服务均等化作为建设目标，旨在减小城乡之间的法律资源差距、满足农民基本法律需求；以推进乡村法治建设为出发点，由党委领导、政府主导、部门协调、社会参与等多方统筹协调，集平台建设、政策支撑、评价制度为一体的系统性机制。二、江苏省乡村公共法律服务体系存在的问题江苏省作为公共法律服务的建设示范省份，率先在全国范围内开展制度探索与创新，并且经过几年不断地完善，在打造公共法律服务体系方面取得了较大的成果。但是，经过实地调研发现，在公共法律服务深入基层，特别是资源相对匮乏的乡村这一过程中仍存在一些问题亟待重视和解决。（一）各地乡村法律服务建设发展不平衡江苏省内南北之间的公共法律服务资源分配不均，主要体现在各市之间公共法律服务体系的整体规划，以及乡村政策的具体落实上。以分别地处长江南北两岸的盱眙县与太仓市为例，两者人口数量相近，分别为淮安市和苏州市（代管）两个地级市所辖。太仓市创立了“太仓模式”，以“7S”公共法律服务理念为指导，形成了以市级、镇级、村级、户级作为纵向划分，政府、社会、市场三方为横向划分的“四纵三横”的服务网络1。公共法律服务体系的建设将均等化作为提升法律服务水平、提高群众满意度的重要抓手，组成既高效又能够全面覆盖的网格化法律服务，确保每一层级都有相应的负责人和法律服务者。尤其在乡镇一级机构改革过程中，明确要求111第 2 期保留司法所，为太仓市的基层法律服务工作提供了支撑点。与之相对应的处于苏北地区的盱眙县，当地司法局发布的关于 2021 年法治政府建设工作情况的报告显示，尽管依据公共法律服务的标准，提升了各服务场所的建设的水平，但仍出现了“乡镇级公共法律服务中心良莠不齐，设置极不规范，有些单位公共法律服务中心竟然设置在楼道里”的现象。公共法律服务的实施在城乡差距明显，受地区经济、政策因素影响较大，相较于苏南人口密集的城镇化一体式发展模式，苏北地广人稀的地理环境和农村人口流失导致优质法律资源集中在城区，公共法律服务深入乡村存在成本较高、交通不便、补贴偏低、效率低下等问题，对于贫困和偏远的地区，法律服务所需的人财物更加稀缺。（二）有关乡村公共法律服务的法律制度不完善乡村公共法律服务体系的制度体系尚未确定，严重阻碍了各地乡村的法治化进程，导致服务的质量无法得到保障、化解纠纷的作用难以发挥、基本的法律诉求不能合理满足。目前，从公共法律服务法律法规制定的纵向情况来看，在顶层设计并未出台专门的公共法律服务法律，使得公共法律服务在各地的落实缺乏具有较高效力的依据。其次，全国范围内关于公共法律的规定多以地方性法规为主，效力等级低且数量远远不足，目前仅存在于湖北省、山东省、厦门经济特区等少数地区。就江苏而言，当前有关公共法律服务建设的条例已经出台，起到了统筹协调、谋篇布局、精准施策的作用，实现了省内公共法律服务条例从无到有的历史性突破。然而通过对地方性法规的横向比较可以发现，涉及乡村公共法律服务配置供给的内容更多从宏观层面提倡和鼓励资源的倾斜，侧重于一些原则性、纲领性的规定。各级市县级地方政府尚未根据法规制定出，结合乡村在公共法律服务内容、人员、场所、资金等方面的具体需求，针对乡村不同地理环境、人文环境、法治环境等法律服务体系建设细节的规章或规范性文件。（三）专业化人才和公共法律服务质量不匹配依据江苏省司法厅公布的“2021 年江苏律师工作大数据”显示，全省的律师人数共有39185 人，而法律援助律师人数仅为 209 人，占比 0.53%，并且各市之间律师人数相差甚远，共有 7 个地级市的律师人数在 1500 人以下。部分地区已经采取政府购买服务的方式，由政府财政支出承担法律服务的费用，购买专业的法律人士的服务。尽管如此，从执业律师的人数来看，基层公共法律服务供给主体的数量相当缺乏，难以实现一村（社区）一法律顾问全覆盖，使得落实“见面服务”工作制度的规划要求缺乏主体支撑，同时对于提供法律服务的工作者来说任务过于繁重，也将导致服务的质量低下。此外，定期指派人员前往乡村参与法律咨询和法制宣传等活动存在延续性不足的问题。而单纯依靠当地村委会、党组织、法律援助机构等基层组织，又会陷入供给主体法律专业知识不足、服务水平不高等困境。（四）乡村“人情社会”与现代司法理念不协调以儒家思想为代表的中国传统文化强调“以和为贵”，在小农社会时期形成的以村落为单位的“半熟人社会”更是我国乡村地区的一大特点，表现为邻里关系和人情往来上比城市地区更加紧密2。在此背景下，造成出现邻里纠纷时，村民的惯性思维导致其权利受到侵害时，往往会选择采取息事宁人、忍气吞声的态度，由于文化程度普遍不高以及缺少现代法治思维，鲜少有人愿意寻求法律服务的帮助。由此，在乡村公共法律服务体系建设成功的基础上，如何让村民发自内心地尊重和接受该体系带来的便利，发挥公共法律服务的最大作用，助力基层治理文化的传播是在将来需要长期考虑的问题。乡村自成体系的制度规则、文化内涵和道德约束作为一种非正式的习惯法组成部分，源于生活、贴近生活，是乡村存孙瑞瑞，等：乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径研究112邢台学院学报第 38 卷续、发展不可缺少的一部分。因此，“法治乡村和乡村德治在促成乡村有效治理体系的过程中，互为表里，唇齿相依。”3三、乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径 针对上述问题，本文提出通过资源结构的优化调整，将法律资源更多向苏北偏远、落后乡村倾斜，努力实现服务均等化目标，通过完善立法为体系建设提供法律依据，改善服务场所等配套措施为制度建设发挥保障作用，与监督评价体系形成合力，以提高服务的质量和水平。在公共法律服务体系向乡村延伸的过程中，还应当选择合理的嵌入路径，让公平、正义真正扎根乡村，让法律服务切实成为惠及百姓的公共产品。（一）以均等化为目标，构建以公平为导向的价值体系捍卫公平和正义是中国特色社会主义法治理念的价值追求，其在公共法律服务体系中的内涵首先表现为城乡居民都能够获得基本的、同等的公共法律服务。由于乡村经济不发达、文化教育不先进，在遇到法律纠纷时普遍缺乏维权意识，相比能够接触到完善的法律市场的城镇居民来说有着更加迫切的服务需求。因此均等化便意味着法律资源和力量要更多向弱势的一方倾斜，向经济贫困、法治进程落后、留守老人和儿童集中的乡村倾斜。江苏省南北存在经济发展的差异，需要政府进一步优化和调整法律服务资源的分配，加强苏南城市对苏北地区的帮助和扶持。以服务主体短缺问题为例，可以依托线上平台远程进行法律服务对接，鼓励苏北与苏南各市的公共法律服务中心、乡镇司法所形成“一对一帮扶小组”，对于平台上反映的法律需求重新进行合理分配。效仿精准扶贫政策对贫困户、残障人士、孤寡老人、留守儿童等弱势群体进行专人专项帮助，让公共法律服务不留缺口。实现法律服务均等化不仅体现在形式上的政策和制度保障，更要在实质上让村民享受到满意的法律服务，这就要求因地制宜发展适合乡村的法律服务形式。在打造出法律服务特色的同时，我们更应当让多元化的法律服务贴近村民生活，不会最终成为美丽的“空中楼阁”。例如，网络平台的适用的确能够带来便利，却忽略了在智能化、科技化不发达的乡村，对于科技产品学习能力较弱的老人等，通过接地气的乡村广播、告示张贴、发放传单、村民讲堂、电话服务等形式可能才是更加行之有效的办法。（二）不断完善法律法规，打造贴合实际的法律制度体系实现有法可依，需要制定从自上而下、由粗到细、系统化的法律制度体系。首先，在国家立法层面，可以通过制定公共法律服务法，在内容中明确乡村公共法律服务制度在中国特色社会主义法律体系中的地位，统筹协调现有相关法律，健全司法、公证、调解、鉴定等多个法律环节的衔接机制。其次，地方需要积极贯彻有关政策和要求，全方位统筹推进乡村公共法律服务的落实，通过实地考察、走访，了解本地农民的法律需求，明确乡村法律服务重点，制定具有针对性的规章制度。江苏省在已经制定了城乡整体公共法律服务条例的基础上，应当更多关注在法治建设中资源更加匮乏的乡村地区，完善专门的乡村公共法律服务体系制度。各地级市可以通过制定政府规章或规范性文件，明确乡村公共法律服务的服务对象、内容清单、具体措施等，并且在资源配置、服务方式、机构设置等方面与城市公共法律服务相区分，更多考虑农民的实际需求和农村的地理环境、风俗习惯。与此同时，各乡、镇应当尝试落实符合当地乡土文化、乡风习俗的措施，打造自已的公共法律服务品牌，结合各村现实情况和需求，构建从顶层设计到末端传输的一整套系统化的制度机制4。（三）加大财政支持，确立以场所和资金为支撑的保障体系实现基层治理法治化、打通公共法律服务最后一公里，需要上下有序、分工合理的体制以避免重复工作或者法律服务覆盖不全面的问题。在113第 2 期省、设区的市县（市、区）一级，打造公共法律服务大厅，让民众能够实现“一站式”法律咨询，提高服务效率。在乡镇一级，应当充分利用已有的司法所、法律援助中心、公证处、调解中心等资源以及信访、公安、街道办等其他部门，由县级以上地方人民政府司法行政部门筹规划各个法律服务机构的职能，乡镇司法所具体实施和分配。在村一级，应当依托村委会的基层治理框架基础，设立村民法律小组，小组负责人由村委会进行培训和联系。在村委会内部设立法律服务室和调解室，为法治工作者下乡进行法律服务提供固定的场所。通过建立层级式法律服务架构，能够积极推动公共法律服务向乡村递进和延伸，整合散乱的法律机构和各类人员服务责任，形成司法局为领导中心、司法所为支撑、村委会具体落实的互联互动的供给机构。对于公共法律体系的定位，各地区政府存在不确定性，资金保障缺乏政策上的支持和保障，在经济尚不发达的乡村更加难以维持日常的运营。因此，面对政府购买力不足的现实困境，首先，中央应当更加重视公共法律服务体系在建设法治国家中的地位，明确政府购买目录中公共法律服务的内容和占比，建立健全财政支付机制。其次，地方政府对财政资金的配置过程中，应当注意更多向乡村倾斜，因地制宜确定每个地区的财政支持力度。最后，还应充分发动社会公益组织和民间志愿队伍的力量，拓展资金来源的渠道，鼓励当地企事业单位和个人积极承担社会责任以缓解财政资金的不足。（四）畅通反馈渠道，完善对人员、机构和资金的监督体系为确保体系运行的稳定性和效率性，提高民众法律服务获得感和满意度，跟踪人民最迫切的法律需要，必须定期对服务体系的效果发挥进行监督和考察，构建一套完整有效的公共法律服务评价指标体系。以监督和评价主体为划分标准，可以分为内部评价与外部评价。内部评价包括政府法律工作者和工作部门的自我评价、上级部门对下级部门的工作评价；外部评价包括专门的第三方机构评价、地方人大、人民群众反馈等。以考核对象为划分标准，可以分为对服务人员、组织建设、基层法律服务所和资金收支的监督。具体评价指标包括三个方面，一是对基层法律服务人员进行考核。包括自我规划执行度、遵纪守法情况、任务完成度统计、群众满意度和反馈评价、接受教育培训和提高自身水平程度等。将考核结果纳入人员绩效档案，从而激发工作人员工作积极性。二是对组织建设和基层法律服务所的考核。考核内容包括法律服务大厅和相关场所建设数量和分布范围、内部人员数量和资质、年度规划完成度、业务开展数量和质量等。三是对资金收支情况进行监督。具体包括对不同渠道获得的资金按时进行统计，跟踪每笔款项的支出、流向。必要时可配合审计机关、纪检监察机关等部门、第三方评估机构以及大数据科技手段对资金运用作出调查报告。（五）促进体系协同，落实法律服务体系在乡村中的嵌入路径在法治文明与乡村社会治理的嵌入过程中，必须探寻合理合法的路径而不能强行灌输，否则会遭到村民内心对法律的不认可和抵触，公共法律服务体系难以生存。对于公共法律服务体系该采用什么样的路径嵌入乡村，本文提出以下三个方面的建议，以实现公共法律服务体系与人际关系网相嵌、非正式的乡规民俗与正式的国家制度相嵌。第一，建设乡村互助型法律服务小组。乡村家庭较为固定，因此相比于人口流动频繁的城市来说更容易以户为单位进行划分，并且以划分之后形成的小组为公共法律服务对象。例如，将相邻的十户人家划为一个小组，并且推选其中较有威望且热心助人的家庭为小组负责人。责任人的任务包括：收集小组成员法律需求和问题、将农民法律需求向县、乡镇府进行定期反映、配合“一村（居）一法律顾问”制度与村（社区）法律明白人培育工程，与每个网格的法律明白人进行交孙瑞瑞，等：乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径研究114邢台学院学报第 38 卷流和学习等。第二，法律服务队伍中更多吸纳乡村精英。以退休干部、教师、德高望重的长者、返乡创业的青年才俊等为代表的的乡村精英是乡村的智囊团5。他们既能够感同身受，理解农民法律问题背后的原因，也对现行法律规定有一定的了解，同时还有丰富的地方生活经验，深得当地农民的信任，提出的建议更能够得到当地农民的接受。第三，实现民间风俗习惯与法治的有机融合。中国乡村文明经过几千年的历史发展，已经具备了自成体系的意识形态体系，乡村自身传承下来的乡规、民约、习俗等经久不衰、代代相传，并且在乡村治理中有着举足轻重的地位。一方面，需要给予同社会主义价值观相吻合的乡规民约生存的空间，挖掘其中的优良习惯，在进行法律服务的过程中坚守传统道德底线。另一方面，需要对民间风俗习惯取其精华，去其糟粕，使其与中国特色社会主义法治精神相统一。结语建设社会主义现代化国家和美丽新农村，“三农”问题始终是党工作的重点内容，全面建成小康社会、第一个百年奋斗目标已经实现，乡村公共法律服务体系建设的任务却依然任重道远。江苏省已经打造了多个全国示范农村，成为农村经济发展的排头兵，在此基础上推进乡村公共法律服务体系建设，紧扣了“强富美高”新江苏建设总目标、体现了“争当表率、争做示范、走在前列”的使命和要求，更为全国乡村法治现代化提供了智慧与经验。在这个迈向第二个百年目标的关键时刻，党的二十大指出：“要加快建设法治社会，弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化”6，各级政府领会二十大精神之余，更需要将其转化为实际行动，聚焦人民法律需求，以优质、高效的法律服务助力乡村振兴。乡村公共法律体系建设作为国家治理体系和治理能力现代化与乡村振兴战略衔接的平台，需要将公共法律服务体系与乡村土壤融合，将国家规范性的法律法规与乡俗民风互嵌，形成良性互动的法律服务共同体。落实江苏省乡村公共法律服务体系的建设，首先要以实现均等化为最终目标，其次需要保证有法可依，最后完善相关配套措施为体系建设保驾护航，确保体系的可持续发展。形成城乡协调、村内互助、社会共治、多方参与、创新发展的法律服务体系。注释：司法部关于推进公共法律服务体系建设的意见：公共法律服务，是指由司法行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务，是公共服务的重要组成部分。具体包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。司法部关于印发的通知具体列出16项清单内容。关于公共法律服务体系建设情况的汇报：一是公共法律服务中心设置标准不高。目前，县级公共法律服务中心未能按照标准化建设要求设置成“前店后场”办公模式，不利于适时解决群众的法律需求。乡镇级公共法律服务中心设置更是良莠不齐，设置极不规范，有些单位公 共法律服务中心竟然设置在楼道里。参见江苏省司法厅网站，http:/ 朱正.苏州创新推动公共法律服务体系建设的实践与思考J.中国司法，2014(12)：34-37.2 陈荣卓，唐鸣.城乡基层法律服务所改革：区域选择与实践比较J.江汉论坛，2010(02)：104-109.3 王亚丰，黄春蕾.乡村公共法律服务体系建设的价值、115第 2 期困境与优化基于社会治理视角J.安徽行政学院学报，2021(01)：105-112.4 张帅梁.乡村振兴战略中的法治乡村建设J.毛泽东邓小平理论究，2018(05):37-43+107.5 陈荣卓，唐鸣.农村社区法律服务的资源整合与体系建构J.当代世界与社会主义，2009(04)：157-161.6 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗M.北京：人民出版社，2022.（责任编辑：刘春魁）Research on Innovative Countermeasures and Embedding Path of Rural Public Legal Service SystemA Case Study of Jiangsu ProvinceSUN Ruirui1,ZHANG Xinyu2(1.ZiJin College,Nanjing University of Science and Technology,Nanjing,Jiangsu 210000,China;2.Nanjing Audit University,Nanjing,Jiangsu 210000,China)Abstract:Rural public legal service system,as a platform integrating the two strategies of promoting the rule of law and rural revitalization,reflects the process of the rule of law and the results of governance in a region.As a legislative example and practice pioneer in the whole country,Jiangsu Province undertakes the heavy burden of exploring the road of reform and development.In this process,problems such as the uneven distribution of legal resources in urban and rural areas,the lack of legal norms for rural areas,the shortage of grassroots legal service professionals and funds,and the conflict between rural customs and rule of law construction have also been exposed.Therefore,to promote the sinking of public legal services,we should aim at achieving equality,strive to build a perfect legal system,security system and supervision system,and pay attention to the coexistence and integrated development of traditional moral concepts and customs in the process of embedding the system into rural revitalization,so as to inject the power into the promotion of rural revitalization and the construction of a modern rule of law country.Key words:rural revitalization;public legal service system;mergence孙瑞瑞，等：乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径研究