我国家庭婴幼儿照护支持制度的反思与完善.pdf

学术论文60/社会政策研究/2023.2我国家庭婴幼儿照护支持制度的反思与完善林艳琴 林禛雨*摘要：婴幼儿照护包括家庭照护与社会托育，其关涉人口增长、社会发展，属于当前社会供需矛盾相对突出的领域。21 世纪以来，传统婴幼儿照护理论发生较大的变化，由补缺型福利供给向社会投资转化。反思我国在家庭婴幼儿照护支持领域的相关制度可以看到，该领域在基础保障性措施、福利发展性措施、环境营造性措施三方面都存在相应的不足，具体包括生育保险待遇的覆盖面与给付方式不合理、生育假的设置与使用待改进、家庭补贴的种类和效用有限、社区照护的质量有待提升。这些问题与家庭实现婴幼儿照护功能紧密相关，切实影响新生人口数量和质量。基于此，有必要优化生育保险待遇的覆盖范围和给付方式、改革生育津贴与假期制度实现生育成本的合理分担、探索多领域动态补贴机制、增强社区照护服务的情感性与专业性，综合发挥多主体积极作用，有效提升家庭育幼能力。关键词：婴幼儿照护 家庭照护 制度完善一、研究背景自 2016 年以来，我国人口自然增长率连续五年呈下降趋势，2021 年人口自然增长率为0.34，新生人口的骤减作为老龄化社会的一端已成为亟待关注和解决的社会问题。生育成本在一定程度上加重适龄夫妻的生育顾虑，致使其生育意愿降低，新生人口规模逐年缩减。习近平总书记在党的十九大报告中首次提出要在“幼有所育”上不断取得新进展（习近平，2017）。20192021 年间，国家已出台或修改二十余份与婴幼儿照护密切相关的政策文件（国家卫健委人口监测与家庭发展司，2021）。2021 年修订的中华人民共和国人口与计划生育法（以下简称人口与计划生育法）首次将加强婴幼儿照护服务写入法律，确立了各级政府婴幼儿照护的支持和指导责任。习近平总书记在 2022 年 10 月 16 日召开的中国共产党第二十次全国代表大会上所作的报告中也提*林艳琴：北京师范大学法学院教授、博士生导师；林禛雨：北京师范大学法学院硕士研究生。*基金项目：国家社科基金重大研究专项“社会主义核心价值观融入新时期家庭法律制度问题研究”（项目编号：18VHJ006）的阶段性成果。国家统计局，中华人民共和国 2021 年国民经济和社会发展统计公报，http:/ 年 2 月 28 日。学术论文 2023.2/社会政策研究/61到要建立生育支持政策体系，实施积极应对人口老龄化国家战略。为此，对婴幼儿照护支持开展研究成为现实需要。纵向回顾新中国成立以来我国婴幼儿照护支持领域，经历了“社会为主”到“家庭为主”再到“社会与家庭兼有”的阶段性变迁。当前，国家注重建设普惠性婴幼儿照护支持体系，在家庭照护和社会托育领域均出台系列支持政策，着力实现家庭与社会共同发挥育儿作用的新局面。但现阶段我国婴幼儿托育服务总体尚不成熟，2019 年全国人口与家庭动态监测调查数据显示，对托育服务有刚性需求的 3 岁以下婴幼儿家庭仅占总样本的 27.6%，且多为 23 岁婴幼儿家庭（贺丹、庄亚儿、杨胜慧，2021）。由此可见，在儿童 03 岁的婴幼儿阶段，家庭依然是承担婴幼儿照护功能的基本单位，对于家庭内部照护的支持是提升婴幼儿照护质量的重点方向。进入新时代，家庭内婴幼儿照护面临的最大挑战是：在传统的性别分工被打破后，越来越多的女性进入劳动力市场，双薪养家模式逐渐成为主流，而家庭内部新型分工秩序尚未建立，婴幼儿照护在核心家庭内出现责任的倾斜和空缺。首先，家庭内部对于育儿成本的分担并不完全平衡，女性在兼顾家庭与事业的同时，较大程度上承担着照护活动。调查显示，在孕产成本已由女性承担的基础上，63.7%的婴幼儿家庭仍由母亲负责婴幼儿照料（第四期中国妇女社会地位调查领导小组办公室，2021），致使大量女性被迫中断就业；家庭生育支持政策对女性的倾斜和对男性照护职责的忽视，进一步加重了就业性别歧视。其次，照护一名婴幼儿所需的基础成本与一位普通劳动者参与社会生产所能创造的价值具有等值性，生活水平和父母学历的提升也促进了婴幼儿早教支出的攀升，从而导致部分家庭难以负担。2020 年某调查显示，有 50.49%的家庭每月的育儿成本在 2000 元以上，这一支出水平已超过了当年我国家庭平均可支配收入的一半，有 9.9%的家庭育儿支出每月超过 5000 元（洪秀敏、朱文婷，2020）。另外家庭结构的小型化也致使其抵御风险的能力下降，女性一旦因孕产和照护停工，家庭收入立即缩水，而婴幼儿成长需要大量开支，将给家庭造成严重经济压力；若女性选择及时返岗提升家庭经济水平，婴幼儿则无人照料。最后，为兼顾经济收入与婴幼儿照护，祖辈协助照料几乎成为普通家庭的唯一选择。但祖辈照护的科学性有待考量，部分祖辈的溺爱可能对婴幼儿成长造成负面影响。此外，祖辈照护受老人身体因素的制约具有不稳定性，过度照护导致的健康受损可能使双薪家庭老幼两端同时失守，增加家庭负担（杨菊华，2018）。上述困境成为当前制约家庭内部生育和照护的主要原因。因此，如何基于原有育儿理念、立足现有人口国情对家庭内部生育行为进行正向调节与支持，日益成为亟待解决的现实问题和缓解生育率低迷的关键因素。本研究以家庭婴幼儿照护政策支持程度的渐进性为脉络，通过梳理我国在家庭婴幼儿照护支持领域的现行制度体系习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，新华网，http:/ 年 10 月 25 日。学术论文62/社会政策研究/2023.2 World Health Organization,United Nations Childrens Fund,World Bank Group.The Nurturing Care Framework for Early Childhood Development:A framework for helping children survive and thrive to transform health and human potential.2018,https:/nurturing-care.org/ncf-for-ecd.和具体举措，分析基础保障性措施、福利发展性措施、环境营造性措施在保障和支援家庭育幼过程中存在的问题，为完善我国家庭婴幼儿照护支持制度提出可行性建议。二、已有文献回顾世界卫生组织、联合国儿童基金会和世界银行等组织于 2018 年共同发布了儿童早期发展培育关怀框架，关注 03 岁这一阶段儿童的早期成长发展。报告提出，养育照护（Nurturing Care）是指“一个由照护者创造的环境，以确保儿童身体健康和营养，保护他们免受威胁，同时给予儿童情感上的支持和回应，为他们提供早期学习的机会。”并将“良好的健康、充足的营养、安全保障、回应式照顾、提供早期学习机会”作为 3 岁以下婴幼儿养育照护的核心组成部分（World Health Organization,2018）。关于家庭婴幼儿照护的概念有广义狭义之分：狭义的家庭婴幼儿照护是指，以家庭作为 3 岁以下儿童照护活动的直接供给者，也即由家庭成员承担上述照护职责；广义的家庭婴幼儿照护还包含家庭成员虽不直接行使照护行为，但作为照护费用的主要承担者的情形。本研究关注的婴幼儿主要指 3 岁以下儿童，采用狭义的家庭婴幼儿照护定义。近年来对于家庭婴幼儿照护服务政策和支持措施的研究呈现出蓬勃发展的态势和多元的研究视角。比较研究视角下，基于对我国婴幼儿照护发展历史的回顾和反思（胡马琳，2022），以及通过同经济合作与发展组织（OECD）各国（江夏，2021）的比较研究，学者们普遍认为，应在我国构建普惠性的婴幼儿照护体系。理论分析视角下，主要是以家庭主义福利模式（蔡迎旗、陈志其，2021；黄玉琴、萧易忻，2017）、新制度主义（李相禹、彭茜，2022）等多种理论为依据，探讨各类政策工具在不同背景下的效用，阐释多元主体协调发挥作用的重要价值。需求导向视角下，通过家庭婴幼儿照护服务需求的实证研究（洪秀敏、朱文婷、陶鑫萌，2021；石智雷、刘思辰，2020）和类型化分析（方英，2022），设计有针对性的政策回应差异化照护支持需求。框架建构视角下，部分研究根据一定的逻辑规则对相关政策要素进行分类，构建出“理念任务工具”（邓和平、蔡迎旗，2022）、“分配供给传递财务”（杨琳琳，2020）等分析框架，以此为基础对现有政策措施进行评估。在具体支持措施的研究方面，有关基础保障性措施的讨论多集中于对工作与家庭、两性平衡的关注（房莉杰、陈慧玲，2021；李向梅、万国威，2019），希望通过改进生育假期、生育津贴的成本负担情况减轻“母职惩罚”（彭春婷等，2019），推动基础保障性措施由“生产支持”功能向“生育支持”功能转化（杨菊华，2019）。目前对于国内福利发展性措施的解读和分析较少，许多研究借鉴域外相关国家的发展性育儿支持经验，对我国福利发展性措施体系的建设和完善提出了加大财政投入、强化政策间配合、把握合理干预时机等建议（周慧、李放，2018；王颖、孙梦珍，2017）。环学术论文 2023.2/社会政策研究/63境营造性措施领域，具有互助性质的“家庭式托育”和互助育儿机构为婴幼儿提供了积极的、模拟家庭的早期成长环境，增强婴幼儿家庭间的交流互惠（马瑜骏，2021；许怡、辛荣，2021）；社区家庭教育指导、育儿活动在城乡社区内有广泛需求，但供给方式和质量尚有改进空间（鞠佳雯、袁柯曼、田微微，2022；黄娟娟，2020）。综上可知，学界对家庭婴幼儿照护支持制度政策的研究极为广泛，切入点各有所异，为本研究提供了自上而下与自下而上皆具、整体与微观兼备的丰富视野和立体思路。但已有研究更多关注支持政策与政策外各要素的联系，未能从政策自身的逻辑视角与发展体系出发对家庭婴幼儿照护支持制度进行分析。因此，本研究聚焦于支持制度本身，以支持程度由浅至深为线索，从家庭婴幼儿照护领域的基础保障性措施、福利发展性措施、环境营造性措施入手，梳理这三方面需要完善的内容，同时借鉴相关国家的经验，为补足我国家庭婴幼儿照护领域相关制度提供可行性建议。三、我国婴幼儿家庭照护领域支持现状为改善低生育率现状和实现可持续发展，国家以更加积极的态度支持和保障生育。当前我国婴幼儿家庭照护支持制度已涉及基础保障、福利发展、环境营造全领域，但在面对“双职工家庭”模式带来的现实困境时，现行支持制度尚有不足，有必要对其成因进行分析与解读，以寻求提升的空间与路径。（一）目前我国家庭婴幼儿照护支持体系纵观我国家庭婴幼儿照护支持体系可以看出，不同程度的支持举措处于不同的发展阶段：基础保障性措施起步较早，已形成较为成熟的模式，并随着社会发展不断改良进化；福利发展性措施尚处于初级探索阶段，有较大的灵活性和发展空间；环境营造性措施则由基层和国家政策共同发力推动，有较强的活力和创造力。三者面临不同的发展选择，共同构成我国家庭婴幼儿照护的支持体系。1.我国家庭婴幼儿照护支持体系概述家庭婴幼儿照护支持制度是指一切对养育行为进行有效帮助的制度安排，深入婴幼儿成长的全过程与各方面（见图 1）。具体而言，包含基础保障性措施、福利发展性措施、环境营造性措施，三者在支持主体与内容上是层层递进的关系。基础保障性措施具有典型的补偿性，支持对象是作为生育责任直接承担者的夫妻双方，意在弥补生育者因生育行为造成的损失，为生育者身体健康的恢复提供医疗服务与假期，为生产照护行为提供时间以及与时间对应的收入补偿。福利发展性措施则从保障生育责任直接承担者的基本权益扩展到使婴幼儿家庭享有体面和有尊严的生活，强调通过相应的措施实现家庭生活质量和发展水平的提升。环境营造性措施着眼于家庭和小社群的协同、社区到全社会的联结，强化全社会婴幼儿照护责任共担的合理性，旨在建立生育友好型社会。2.较为成熟的基础保障性措施我国家庭婴幼儿照护支持领域的基础保障性措施主要由生育医疗费用保险待遇、生育假与生育津贴三部分内容构成。生育医疗费用保险待遇主要指由生育保险基金负担与生育相关的医疗支出；生育假是指生育责任承担者基于生育行为享有的假期，具体包含产假（母亲）、陪产假（父亲）、育儿假（夫妻双方）；生育学术论文64/社会政策研究/2023.2津贴是对生育休假期间无法取得工资收入的经济补偿。基础保障性照护支持举措早在新中国成立初期即已建立，后根据时代特征与需求变化历经数次改革，向帮助婴幼儿家庭成长发展、保障妇女儿童权益的目标持续推进。生育医疗费用保险待遇方面，2019 年，为提高生育保险的参保率、改变生育保险缴费率低的状况，国务院办公厅发布关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见（国办发201910 号），明确将生育保险和职工基本医疗保险合并实施，统一征缴、管理和支出。两险合并后，未实现稳定就业的女性也可通过参加职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险享受生育医疗费用待遇，其适用范围进一步扩大。生育假方面，女职工劳动保护特别规定第 7 条规定了女职工 98 天的基础产假；2021年修正后的人口与计划生育法第 25 条规定，符合法律法规规定生育子女的夫妻，还可获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇，同时鼓励有条件的地方设置父母育儿假。在国家生育政策的指引下，各地更加注重性别平等与家庭均衡发展，增设了730日不等的男性陪产假、护理假以及父母双方每年 510 日的育儿假。同时，部分地区为女性提供额外的生育假期，延长后的女性生育假可达到 98180 日。对于延长部分的假期，各地有不同的称谓，如“生育假”“奖励假”“延长产假”等。目前多数地区将延长生育假的性质认定为产假，同时也可享受生育津贴待遇。图1 我国家庭婴幼儿照护支持制度体系中华人民共和国劳动保险条例（1951 年 2 月 26 日政务院公布）。学术论文 2023.2/社会政策研究/65关于生育津贴，其来源主要为用人单位缴纳的保险费用，从职工基本医疗保险基金中支付，给付方式主要为单位统一申领或先行垫付，也有部分地区允许参保女职工直接向保险经办机构申领。法律规定，任何单位不得因怀孕、产假、哺乳等情形降低女职工的工资；已参加生育保险的，生育津贴由生育保险基金支付；未参加生育保险的，用人单位按照女职工产假前工资的标准支付。目前生育津贴以“用人单位上年度职工月平均工资”为基准进行支付，可能导致部分职工取得的生育津贴低于或高于原工资。因此，多地依据“不得降低孕产期间女职工工资”的法律规定，要求女职工产假休假期间享受的生育津贴低于该职工原工资的，用人单位应当补足相应差额。3.初级探索中的福利发展性措施福利发展性措施是提升性的政策机制，其表现形式应具有多样性，支持时间应具有阶段性，作用领域应具有多面性。具体而言，家庭婴幼儿照护支持领域的福利发展性措施有多种分类模式：根据支持方式可分为实物给付和政策支持；根据作用对象差异可分为儿童支持措施和家庭（照护人）支持措施；根据适用的情景和领域可分为通用型措施和专项性措施；根据持续的时间可分为一次性措施和长期性措施。就目前而言，我国福利发展性照护支持措施尚处于起步阶段，国家和地方正陆续出台相关举措，在涉及婴幼儿照护支持的多个领域进行积极尝试。税收减免是福利发展性措施的重要形式。2022 年 3 月 19 日国务院发布了关于设立 3 岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知，规定纳税人照护 3 岁以下婴幼儿子女的支出可按每名婴幼儿每月 1000 元的标准定额扣除，该通知一定程度上切实缓解了家庭育儿经济压力，体现国家对生育的支持。此外，地方各级政府也对家庭婴幼儿照护支持领域的福利发展性措施进行了有益的探索。当前我国家庭婴幼儿照护支持领域福利发展性措施的对象主要为二孩、三孩家庭（托育领域除外），主要集中于一般通用领域以及托育和住房两类专项领域。实物方面，长期金钱补贴和短期金钱补贴兼有，补贴金额根据各地经济发展水平存在一定的差异。具体而言，各地通用领域 03 岁二孩的育儿补贴总额在200018000 元之间，三孩在 740030000 元之间；托育领域补贴在 100012000 元之间（以入托时间为 1 年计算）；住房补贴为 200500元/平米不等。政策方面优惠则相对较少，且更多集中于住房领域，主要体现为购房贷款额度的提升与租房的优先选择权。4.具有活力的环境营造性措施环境营造性措施的建立与发挥社区集合力量具有紧密的联系，社区作为国家与民众互动和福利传递的基本界面，具有信息充分、激励充足、回应性强等方面的突出优势（张秀兰、海南省城镇从业人员生育保险条例第十八条、珠海市人力资源和社会保障局关于调整珠海市职工生育保险生育津贴发放方式有关问题的通知（珠人社201750 号）。北京市社会保险基金管理中心关于申领生育津贴与自选代发银行的通知（京社保发201545 号）。参见 中华人民共和国妇女权益保障法（2018）第27条、中华人民共和国社会保险法 第54条、女职工劳动保护特别规定第 8 条。学术论文66/社会政策研究/2023.2徐晓新，2012）。鼓励社会力量依托社区为家庭提供婴幼儿照护支持，有利于构筑和谐、互惠、共助的社会关系。环境营造性照护支持措施既表现为社区内部居民间的合作协助育儿，也包含社区在国家政策指引下为居民提供的照护支持。社区居民间的合作协助集中体现于互助式育儿模式。互助式育儿是指几名社区居民结成共同体轮流照护群体内婴幼儿的自发性育儿模式，通常采用短期临时、轮流互助等方式，相互提供婴儿照料服务及养育支持。原始形态的互助育儿即为现实生活中常见的亲友邻里间的临时帮带行为，随着快节奏社会持续压缩个体时间，小规模互助的局限性日益凸显，在居民自发探索和社区支持的共同作用下，互助育儿共同体的规模不断拓展。根据发起者的不同，我国现阶段社区互助式育儿主要有以下四种形态（见表1）：表1 我国现阶段社区互助式育儿类型类型典型代表运作模式自发型互助育儿团体上海五角场社区妈妈团以夏令营形式开展，居民自发形成育儿互助团体，轮流成为“代理家长”主持活动、照护孩子。成员受团体内其他家长认可邀请加入，也可自由退出。居民社区共建型互助式育儿中心泉州市华大社区互助中心居民发起，政府提供场地、购买社工服务支持，居委会全程监督。由招募的工作人员和婴幼儿家长负责照护。以照护时间等额置换、可互换服务时段、无法置换可按成本付费享有服务为原则。社区主导型互助育儿中心广州市文冲新村社区向日葵亲子小屋中国计划生育协会设立的促进婴幼儿健康成长公益项目。亲子活动小屋提供了家长线下交流、建立信任的场所，以此开发线上临托平台，以“发单”“接单”形式在小屋或接单人家庭内实现临时照护，接单所获积分可用于兑换各类家政服务。社会工作机构主导型互助育儿中心某流动人口社区妈妈互助社社工机构受基金会赞助提供场所和组织人员，社区内四位全职妈妈负责餐食、照护、活动组织等运营，每月可领一千余元补贴。实质是协调社区里全职妈妈的闲暇时间以解决双职工家庭照护难题，后者再以低于市场托管的费用补贴前者。注：笔者根据相关资料整理肖瑶.在上海，外地妈妈们抱团养娃，https:/ 年 8 月 23 日。孙彦川.社区有个互助式育儿中心 N.中国社会报，2020-08-18.罗苏,陈建霞.共享家长 互助带娃 N.中国人口报，2022-08-03(004).许怡,辛荣.流动中妇女的母职实践与主体重塑 J.社会发展研究，2021，8(04):81-102+241.国务院办公厅关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见（国办发201915 号）。从实践中可以看出，社区互助式育儿是婴幼儿照护领域实现资源整合、构建和谐邻里关系的积极探索，将“家庭照护”的外延由自己家扩展到其他家庭、社区大家庭，以“置换”为核心模式进行运作。外部环境建设方面，国务院办公厅 2019 年颁布的关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见提出，加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度是主要任务，应建设婴幼儿照护服务配套服务安全措施，加强与社区卫生、文化、体育等设施衔接，创造安全、适宜的环境。中国儿童发展纲要（20112020年）学术论文 2023.2/社会政策研究/67国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知（国发201124 号）、国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知（国发202116 号）。杭州市婴幼儿照护服务设施配建办法（杭卫发202261 号）。山东省企业职工生育保险规定（2022）第十七条。湖南省医疗生育保险服务中心关于省本级生育津贴和一次性生育补助金待遇申领实行承诺制办法的通知（湘医保中心函202112 号）、上海市医疗保障局、上海市财政局、上海市卫生健康委员会、上海市人力资源和社会保障局关于进一步做好生育保险有关工作的通知（沪医保规20219 号）。提出要在 90%以上的城乡社区建设一所儿童之家的发展目标，旨在为儿童及其家庭提供教育、卫生、游戏、娱乐、社会心理支持和转介等综合性服务；中国儿童发展纲要（20212030 年）进一步要求提升儿童之家的建设管理与服务水平，并提出构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，家长学校或家庭教育指导服务站点深入 95%的城市社区和 85%的农村社区。杭州目前已出台全国首个婴幼儿照护服务设施配建办法，明确规定了服务设施的覆盖半径应小于等于 300 米、配建比例与指标等具体要求。各地儿童之家与家庭教育指导服务站的建设与融合也在不断强化，一项基于我国 9 个省份的调研结果显示，38.6%的婴幼儿家长接受过来自社区家庭学校、服务站、儿童之家提供的家庭教育指导（鞠佳雯、袁柯曼、田微微，2022）。（二）我国家庭婴幼儿照护支持制度中存在的问题婴幼儿作为社会未来的中坚力量，其数量直接影响社会人口结构，其生存和发展质量深刻影响社会人力资本储备。国家通过保障生育、增加发展性福利、推动营造良好社区育儿环境等措施积极支持婴幼儿成长照护，探索可持续发展路径，但在政策落地实施的过程中，尚存在覆盖面与平衡性不足、效用性有待提高、主动性和引领性欠缺等问题。1.基础保障性措施覆盖面与平衡性不足国家和社会有义务在怀孕、分娩、哺育、照料等生育环节为生育责任承担者提供基础性物质帮助。然而目前基础保障性措施尚有适用范围狭窄、给付缺乏合理性、过度强化母职责任、制度设计存在矛盾等问题，需要借助法律等进一步解决和完善。在生育医疗费用保险待遇方面，尽管相应改革确有成效，但给付方式混乱、地区制度差异大等问题依然存在。两险并轨后，部分地区生育医疗费用的给付方式由保险经办机构与定点医疗机构直接结算；也有地区仍需参保职工将相关单据证明报送至单位，通过单位申报和发放，或由职工个人向保险机构申请报销。各地对于“非稳定就业人员有权享有的生育医疗费用待遇”也存在不同理解（参见表 2）。在生育假方面，过长的产假可能弊大于利，会使得女性工资待遇降低、重返职场困难，导致其在劳动力市场处于不利地位。实际上，法定的 14 周产假已足够使女性各项身体机能得到恢复，延长产假带来的生育津贴增长以及“多不退少补”的申领原则，增加了企业支出负担。用人单位作为社会的重要构成部分，固然应当为社会的有序更迭承担一定责任。但作为逐利的“理性经济人”，如对用人单位特别是企业学术论文68/社会政策研究/2023.2广东省职工生育保险规定（广东省人民政府令第 287 号）、广州市城乡居民社会医疗保险办法（穗府办规202114 号）、大连市合并实施生育保险和职工基本医疗保险工作方案（大医保发2019127 号）、大连市医疗保障局关于大连市城乡居民医疗保险门诊医疗费用统筹支付有关问题的通知（大医保发2019109 号）、秦皇岛市职工基本医疗保险和生育保险市级统筹实施细则（秦政办规20211 号）、山东省企业职工生育保险规定（2022）、北京市人力资源和社会保障局.全职太太生育可享啥待遇?,http:/ 年 2 月 26 日。表2 各地生育医疗费用保险待遇实施情况对比地区报销主体及类型地区报销数额与比例地区职工未就业配偶待遇广州非稳定就业人员均可享受产检和生育分娩医疗费的报销待遇广州产前门诊检查相关医疗费用，统筹基金支付每人每孕次 300 元，住院医疗费用统筹基金支付70%90%北京未就业配偶参加本市职工基本医疗保险的灵活就业人员、失业人员和参加本市城镇居民基本医疗保险的，生育医疗费用才可纳入报销范围大连以城乡居民身份或通过新农合参与医疗保险的人群仅生育医疗费可报销，不含产检费用秦皇岛灵活就业人员按市定额标准的 50%享受生育医疗费待遇山东男职工未就业配偶按照生育医疗费标准的 50%支付生育医疗费补助注：笔者根据相关资料整理类用人单位加以过重职责，可能会导致其用其他方式降低或减轻负担，最终造成对劳动者法定权利的减损。在生育津贴方面，除资金负担不合理外，还面临给付范围狭窄、给付方式不当的问题。两险合并虽扩大了生育医疗费用待遇的适用范围，但非稳定就业女性仍无法享受生育津贴。生育津贴的价值目标是补偿女性生育休假期间的收入，使其不因生育行为失去生活来源而陷入经济困境。遗憾的是，现行制度将“收入”理解为以劳动关系为核心取得的“工资收入”。随着新业态经济蓬勃发展，大量女性成为灵活就业人员，获取经济收入的途径不限于传统的劳动关系，以“具有劳动关系”作为享有生育津贴的前提条件不符合时代趋势，最终将可能损害妇女自由发展与择业的权利。生育津贴主要经由单位支付可降低社保经办机构行政压力，同时便于核实用人单位生育保险费缴纳情况；但也容易使单位与职工间发生纠纷，如单位在经济紧张时可能扣减职工生育津贴，或延迟发放生育津贴，致使职工领取生育津贴受阻。2.福利发展性措施效用有待提高目前我国福利发展性措施处于持续推进阶段，各地正陆续出台相关举措。根据对现有福利发展性照护支持政策的梳理，可初步得出以下结论：第一，主要以家庭为单位，但过于笼统。各项措施面向家庭施行符合婴幼儿照护家庭支持的基本定位，但对于“家庭”的内涵和外延界定不明确，大多数政策倾向于整体、宽泛支持，与现状结合的紧密度有所欠缺，没有充分学术论文 2023.2/社会政策研究/69截至 2019 年年末，中国 03 岁幼儿白天主要由祖辈照看的比例为 33.82%，此外还有相当数量的祖辈进行辅助性日间看护。参见程杰,曲玥,李冰冰.中国 03 岁托育服务需求与政策体系研究 M,北京：中国社会科学出版社.2021.由于照护责任繁重增加身心负担、老年人对自由生活的追求提升，近年来祖辈的照护意愿有所降低。参见李芬,风笑天.照料“第二个”孙子女?城市老人的照顾意愿及其影响因素研究 J.人口与发展,2016,22(04):87-96.参见中共云南省委、云南省人民政府印发关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案第十五条：2023 年 1 月 1 日至 2025 年 12 月 31 日，对新出生并户口登记在云南的婴幼儿购买意外伤害险给予每人每年 50 元参保补贴。浙江省统计局，浙江省儿童之家建设状况调研报告，http:/ 年 11 月 10 日。贵州省妇女联合会课题组，贵州省城乡社区儿童之家建设及运行模式、成效、问题与建议，https:/ 年 6 月 23 日。考虑到低龄婴幼儿父母倾向于在家庭内照护、育儿嫂的辅助和参与、祖辈隔代照料比例高等情况，在落实到具体主体上尚有可改善的空间。第二，支持方式显著，但缺乏一定灵活性。各地在经济补贴的方式中均明确了补贴金额，有利于政策的明晰和落实。但也存在趋于模板化的弊端，对不同经济条件的群体，同一数额具有不同价值，应更多考虑到群体差异性。第三，支持领域较为集中，总体范围相对狭窄。加强托育支持是婴幼儿照护服务的重要举措，住房是每个家庭的基础性问题。但母婴健康、婴幼儿成长也是民众关注的重点领域。关于此，云南省对于新生儿的意外伤害保险补贴倒是提供了新的良好思路。总体而言，我国家庭婴幼儿照护支持领域福利发展性措施仍呈现出碎片化、零散化趋势，过于笼统、缺乏灵活性、适用领域狭窄等缺陷致使相关发展支持举措的效用成疑，全国性、系统性的制度有待进一步完善。3.环境营造性措施亟需引导社区互助式育儿在探索婴幼儿照护新模式、激发社区活力的同时，也面临着家庭意愿、服务质量、安全风险三大问题。互助式育儿得以长期存续的实质是在熟人社会背景下并以邻里信任关系为基础，具有典型的私人性与自治性。现代社会人员流动速度快，邻里间信任感脆弱，完全由陌生家庭构成的群体难免对其他家庭的照护能力、服务质量产生疑虑，影响互助关系的建立。传统的点对点临时帮带行为属于公民个体间的委托行为，而互助团体、互助中心内可能出现一名照护者需同时照料多名婴幼儿的情形，主体和法律关系更加复杂，照护风险也随之提升。社区作为连接国家和居民的纽带，是居民理解国家政策最直接的窗口。国家政策为家庭婴幼儿照护提供了各项优惠与支持举措，均需依靠社区落实和传播。同时，社区也是政府回应居民需求最前端的平台，应为家庭婴幼儿照护创造良好、安全、宜居的条件和环境。当前，我国社区建设和治理水平具有较大的地区差异。以儿童之家的建设情况为例，2019 年浙江省已有 81.8%的村（社区）建有儿童之家，同年贵州省的村（社区）儿童之家覆盖率仅为36.8%。城乡社区在婴幼儿照护支持中面临的问题也有所不同：乡村或城乡结合地区对早教育儿用品的配备尚不齐全（罗娟等，2020），或存在虽有硬件设施但不开放、缺乏专业人员学术论文70/社会政策研究/2023.2国家统计局，中国统计年鉴 2022，http:/ 年国家发展和改革委员会等印发的“十四五”公共服务规划（发改社会20211946 号）已明确婴幼儿照护服务模式由选择性向普惠性转变。由于婴幼儿照护的普惠性服务还处于初探阶段，供给方面较为粗放、适用统一规则，未能根据各个家庭的特殊性进行动态调整。以一般性育儿补贴为例，目前各地对二、三孩的补贴为 200010000 元不等。中国统计年鉴2022数据显示，2021 年 20%低收入组家庭人均可支配年收入为 8332.8 元，20%高收入组家庭人均可支配年收入为 85835.8 元，统一的补贴金额将导致相应制度对于低收入群体吸引力较大、高收入群体吸引力欠缺的不平衡状态。现行政策虽对于育儿各方面均有所涉及，但相应的制度设计较为单薄，难以满足家庭照护的实际需求。如温州某社区开展的育儿支持活动以疫苗防治宣传和早期教育知识讲座为主，占比为 68.13%；但该社区家长最期望的社区支持方式为线下亲子活动却仅占 32%（王文洁等，2021），导致活动整体收效较低，难以有针对性地对家长的照护困惑进行解答。第二，制度措施间联动配合不足。单独的生育支持政策的作用是有限的，但如能够与就业等其他社会经济因素配合，可产生更大的影响力（Miljkovi,Dragan and Anna Glazyrina,2015）。现行基础保障性照护支持措施在生育假、生育津贴、反就业歧视之间存在一定程度上的割裂，强调对女性身体的保护而忽视了女性价值实现和就业机会保留的需求，产假时间的设定和用人单位沉重的生育津贴负担对女职工参与劳动的合法权利造成一定的损害。有研究显示，产假时间为 612 个月的女性就业中断的几率是产假时间为 35 个月的女性的4.617 倍（李芬，2018）。因此，在政策设计施行过程中，应当注重可能产生的连锁制度影响，建立综合保障力度最大化的支持体系。第三，对社会资源的挖掘和支持不足。支持措施的成功落实需要足够的人力、资金、技术支持。由于家庭的私人性，国家和政府难以进行直接性照护协助，家庭内短时照护人员的空缺问题亟待解决。重庆市一项调查显示，有 62.8%的照护者认为“没人照顾或照顾人学术论文 2023.2/社会政策研究/71手不足”是育儿困难的原因（彭鲜、崔淑婧，2019）。而在家庭、市场、国家之外，非营利组织和民间团体也是婴幼儿照护服务支持体系的重要组成部分。实践中社会组织参与协助流动人口聚集社区开展育儿活动以及帮助社区居民自发形成互助育儿团体的探索已经初有成效，国家和政府尚未将此类社会资源规范整合并吸纳至家庭婴幼儿照护支持体系之中。四、家庭婴幼儿照护支持制度的域外经验受到社会发展变革和家庭结构变迁的影响，儿童照护的赤字问题在全球范围日渐突出，成为各国面临的普遍性社会风险。为适应不同阶段的社会情况和现实需求，各国持续调整和发展家庭婴幼儿照护支持理念，实施系列举措以改善家庭婴幼儿照护支持体系。本文期待通过梳理域外家庭婴幼儿照护支持的理念发展和具体措施，为我国家庭婴幼儿照护支持制度的完善优化提供经验借鉴。（一）域外相关国家家庭婴幼儿照护支持理念的发展国际范围内，家庭婴幼儿照护支持理念处于不断发展的过程中。二战前，福利国家的发展推动“福利权”的形成一般社会成员有权利要求国家为个体生存和发展积极提供经济、政策等支持。1919 年，国际劳工组织将 12 周产假、工作保护、收入补贴作为构建生育政策的三大标准，奠定了生育政策的基本准则（唐一鹏，2018）。但这一阶段的政策也具有明显弊端：仅涉及基础保障性措施，以保护孕妇为主，对于家庭性别均衡和婴幼儿抚育的关注不足。二战后，社会福利理念逐渐普及，且女性劳动参与率提高、家庭规模缩小、两性平等观念发展等因素导致低生育率现象广泛出现，政府在婴幼儿照护活动中承担责任已成为各国普遍共识。由于各国国情的不同，在婴幼儿照护中的政策选择上各有差异。采用社会民主主义模式国家（如挪威、瑞典）与选择保守主义模式国家（如德国、比利时）对于家庭内部婴幼儿照护的支持措施较多，支持方向则略有差异：社会民主主义模式国家实施高福利普惠政策，大力支持基础性和发展性措施，同时构建良好的家庭内部育儿环境；保守主义模式国家则基于传统性别分工予以中等强度支持，引导女性回归家庭承担照护职责。自由主义模式国家（如英国）和南欧模式国家（如希腊）对家庭内部婴幼儿照护整体支持力度较低，自由主义模式国家依赖活跃的照护市场，南欧模式国家政策则较为碎片化（Gauthier，2002）。21 世纪以来，基于对传统社会福利理论的反思，社会投资理论逐渐兴起并受到各国的重视。社会投资理论鼓励公民融入市场，在家庭、市场、国家间建立合作关系，分配福利职能，构建一个“由负责任的风险承担者构成的社会”（Giddens Anthony，1998）。受社会投资理论影响，多国根据自身财政能力与社会特性对家庭婴幼儿照护支持政策进行了改革。其中丹麦、瑞典仍然维持较高的支持水平，2017 年两国家庭福利公共支出占 GDP 的百分比位于全球前两位。同时两国略微下调了高昂的福利发展本节各国相关数据均来自经济合作与发展组织数据库。See OECD Family Database,Family benefits public spending,https:/data.oecd.org/socialexp/family-benefits-public-spending.htm,last visited on 2022-11-14.See OECD Family Database,Fertility rates,https:/data.oecd.org/pop/fertility-rates.htm,last visited on 2022-11-14.学术论文72/社会政策研究/2023.2参见芬兰健康保险法（1224/2004）第 9 章第 1 节。性补贴，适度发展私营化并引入竞争机制、强化个人责任、增加鼓励父母参与工作的积极要素，提升支持措施的灵活性（谢琼，2014；彼得.亚伯拉罕、殷晓清，2007），使其总和生育率基本维持在 1.7 以上。德国逐步从“男性养家支持”模式向“双职工养家支持”模式转变，通过加大财政投入和补贴举措，协助家长实现“工作家庭”平衡（郭瑜、庄忠青、李雨婷，2020），21 世纪后其总和生育率呈上升态势，近年来稳定在 1.51.6 之间。英国政府出台了应对儿童保育挑战，改变原先将婴幼儿照护服务全面交由市场供给的思路，认为政府应当承担一定义务，向父母和家庭提供资助和支持，协助创造良好的儿童早期保教环境（岳经纶、范昕，2018）。上述发展与改革体现了家庭婴幼儿照护支持政策手段的有效性，国家通过建立多维、适度的家庭照护支持举措，建立“基础发展环境”政策间联动，提升照护支持的可及性与运转效率。（二）域外相关国家家庭婴幼儿照护支持的具体措施总体上看，域外