推动地方财政可持续发展的政策研究.pdf

151理财周刊MONEYWEEKLYAug 08/2023受经济和财政之间关系的影响，我们既要致力于追求国民经济可持续发展，也要确保财政可持续发展的顺利实现，而其中最为重要的一项就是地方财政的可持续发展。这里的地方财政可持续发展指的是一种良好的发展状态，包括地方财政和地方经济相互促进、地方财政收支处于平衡以及地方财政健康有序运行。在财政工作中，最具战略性的一项任务就是地方财政可持续发展。随着分税制的实施，我国地方财政持续走高，财政运行也保持在比较平稳的状态。但近年来，由于国民经济增长趋势减缓，诸多困难以及不利因素都摆在了地方财政面前，而这无疑阻碍了地方经济的可持续发展。我国中西部地区县乡级财政情况都比较困难，经常出现工资欠发的情况，也存在较大的赤字规模和债务负担，财政风险不断增加。这些均在一定程度上威胁到了地方经济的稳定，不利于社会相关事业的可持续发展。所以现阶段的首要任务是从根本上确保地方财政可持续发展的顺利实现。新时期实现地方财政可持续发展的重要性高质量经济发展对财政可持续发展提出了更高要求新时期，从整体上来看，我国经济发展速度较过去有所减缓，各个行业发展均以质量为先，面对国内产能结构过剩等问题，供给侧结构性改革政策被提出，并采取了一系列措施（降税清费等）来创设一个良好环境给企业，以促进其持续发展，实现财政收入增长。不论是国家财政在调控经济方面取得的成功经验，还是各方奋斗结果都充分证明了财政可持续发展在国家治理过程中的重要性，如果想高质量地发展经济，就一定要推进供给侧结构性改革，促使财政积极发挥创新、引导的功效。与此同时，还应稳步有序推进乡村振兴，把“三农问题”切实解决好，建立现代化经济体系。要想实现这些目标，财政资金的支持是非常重要的，因此，一定要拓展财政收入来源，推进财政可持续发展。财政收支矛盾日趋扩大，亟待关注财政可持续发展问题近年来快速发展的经济扩大了政府财政支出责任与范围，由于国家长期以来推行的一系列政策，包括促改革、稳增长、调结构等，再加上受诸多问题的影响，如结构性减税和经济增速下降等，造成财政减收，让部分地方财政收支的缺口更大。该问题也在一定程度上影响到了国家战略目标的顺利实现。基于此，需要慎重思考怎样深入推进财政可持续发展，促进财政收入增加，这也是实现中国梦的一个客观条件。地方政府财政可持续发展的困境在诸多压力（制度性压力、结构性压力和不确定性压力）的干扰下，我国部分地方政府在财政运作方面陷入了一定困境，抑制了地方财政可持续发展的能力。持续的收支张力持续的收支能力是地方政府面临的重点，因收入持续增长，支出增长速度变快，以往人事激励机制不足，促使地方政推动地方财政可持续发展的政策研究文/邱小兵152市场前沿Market FrontierAug 08/2023府采取提高“可用财力”的方法来强化短期政绩。在这一情形下有的地方政府陷入了“应付”循环中，收支压力越来越大，负担日益增加。预算的约束力被削弱因收支张力不确定性增加，地方财政预算约束力较低。我国预算法中提到，地方政府预算必须确保收支处于平衡状态，要求地方财政预算与决策数字相吻合。但其实每年刚开始的预算和年终决算之间的差异还是比较大的，预算中存在诸多调整行为，包括临时预算、追加预算以及项目转移等。财务预算只是大概估计收支状况，无法有效约束一些地方政府行为。财政支出效益较差由于地方政府处于“应付”状态，再加上预算约束力较差，因而也就无法确保财政支出效益，从而出现了“先要钱后想事”或“积极要钱消极做事”的情况。地方政府为了发挥提供特定公共服务等相关职能，纷纷设定了“法定支出比例”，但这部分法定支出通常只对其资金是否到位予以关注，所以无法衡量支出效果。地方政府面临的持续收支张力、预算约束力减弱以及不理想的财政支出效益，都增加了其财政可持续发展的难度。要想改变这种情况，应以财政与管理为切入点，促进地方财政迅速发展。推动地方财政可持续发展的具体政策增强地方财政意识这里的财政意识是指人们，特别是地方政府对财政的认知度。虽然财政意识在现阶段的理论研究中并不常见，但的确与财政可持续发展存在紧密联系。在市场经济调节过程中，地方财政地位有所提高，地方财政与中央财政也成了两个独立主体，而不再是简单的“隶属”关系。所以各级各部门共同的责任就是增强地方财政意识。具体来说，第一，应增强规律意识。也就是各级各部门要严格遵循财政管理的运行规律，不论何事均要按规律来办，坚决不允许主观臆断以及求大求快。第二，增强稀缺意识。与其他资源一样，财政资源也非常稀缺，一旦未合理应用，便会枯竭，所以行使财政职能的各级各部门一定要做到取之有度、用之有效。第三，增强风险意识。财政在经济与社会稳定中发挥着不可替代的作用，但如果没有正确应用财政，会严重阻碍经济社会发展。第四，树立市场意识。根据市场规律，以科学手段把财政政策效果发挥出来，巧妙借助市场机制，合理配置资源，杜绝行政化配置财政资源。第五，强化法治意识。有效监管所有财政活动，努力实现法治财政，尽可能避免“人治”财政的实现。深化财政制度改革，推动央地财政关系调整现阶段面对地方财政支出，若单纯153理财周刊MONEYWEEKLYAug 08/2023只依靠地方财政税收无法满足，之所以出现这样的情况，主要还是受到中国财税体制的影响。因此为了确保地方财政可持续发展顺利实现，就需继续深化财政体制改革，并优化政府间事权、财权划分，明确中央同地方财政之间的权责，合理协调财力，确保各区域能够均衡发展，逐渐构建稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。第一，收入的划分。基于我国现行财政体制格局，地方政府的责任主要是落实相关事项，其中的经费来源则来自中央的转移支付，如此导致地方财权不匹配事权，让地方政府在解决发展中资金不足问题方面过度依赖土地出让金。所以确定合理的收入划分机制，明确财政收入规则，可让地方政府对税收收支作出合理筹划，尽可能不依赖不可持续的“土地财政”。第二，事权的划分。在各级政府之间，部分事权的外溢性较为明显，极易模糊事权责任界定，造成地区公共服务不均。因此，应明确各层级政府的事权范围，弄清楚由哪级政府来出钱，做事的又是哪级政府。秉承三个原则来划分政府的财政事权：第一，受益范围原则。若某项支出已经影响到区域外的其他地方，存在一定外部性，那么承担责任的就必须是更高层次的政府。第二，信息复杂程度原则。若信息获取与处理越复杂，则信息不对称事务出现的概率就越高，进而更应该由地方尤其是基层政府来负责。第三，调动积极性原则。财政事权划分一定要做到权责匹配，帮助各级政府把职责履行到位，获得最大化的总体利益。稳经济主体，筑牢可持续发展基础经济发展以市场主体为根基，其是经济发展的动力所在，也是财政收入的主要源泉。如要确保财政可持续的顺利实现，就必须借助市场主体的各项举措帮助1.7亿户市场主体将“青山”留住，从而确保市场主体“青山常在”，实现经济大盘的“生机盎然”。具体来说，第一，应稳预期，不断增强市场主体发展信心。结合市场主体“痛点”，明确指标，制定具体的刺激政策，将互联网平台的优势发挥出来，深入解读政策，提供明确的政策预期给市场主体。与此同时，应针对实施效果展开跟踪监测，通过不断强化政策力度，树立市场主体信心来确保政策指标的顺利实现。第二，通过出台相应政策来帮助企业从困境中走出去。首先，持续对营商环境进行优化：有效维护统一的公平竞争制度，把制约市场主体发展的不合理限制给打破，让市场主体充满活力。其次，制定高效的脱困政策来帮助企业减轻现金流压力，保持产业链畅通，顺利渡过难关。同时利用减税降费降低企业生产运营成本，使企业能够第一时间回笼资金。另外，还需将各地、各行业的特点联系起来，出台相应的扶持政策，有效解决“痛点”，避免企业的正常运行受阻。最后是通过打通融资通道来帮助企业进一步发展。具体包括设立担保基金，为符合脱困条件的市场主体提供担保服务，促使金融机构以最快的速度放贷，尽可能地减少抽贷、压贷、断贷现象出现，鼓励实施延期还本付息，对象包括中小微企业和个体工商户等，大力扶持普惠小微贷款。开源节流，缓解财政收支矛盾在收入端，主要做好质和量两个方面，以促进财政收入增多：针对质而言，应加大对产业结构的优化调整力度，减少落后过剩产能；事先对基础设施进行布局，推动科技创新行业发展，促进财政收入提升，提高财政收入的质；针对量而言，应建立健全地方税体系，促进税收范围扩大；立足于稳住经济主体，激活市场活力，促使财政收入量增多。在支出端，现阶段地方财政存在显著的收支矛盾，仍需要“勒紧腰带过日子”。这就要求加大对财政支出的管理力度，减少不必要的支出：企业应加强对一般性支出的控制，如果部门需要增加支出，原则上需要通过压减其他支出的方式来达到此目的；节省支出，减少差旅、调研、论坛、会议等项目的经费；不断加大“三公”经费管理，党政机关要坚持“勒紧腰带过日常”，确保财经纪律的严肃性；对超编人员进行清理，加大人员经费控制力度；利用社会资金发展的视野、企业经营性发展项目以及一般竞争性领域，逐渐不再使用财政资金，在满足公共需要的领域中加大财力投入力度。加强资金管理，提高财政资金使用效率现阶段我国经济正在逐渐恢复，需借助诸多种方式来高效使用财政资金，通过加大风险防控力度来确保经济大盘的稳定。一方面，利用各种工具对各类资源进行统筹，盘活存量资产，促进财政支出资金使用效率的提升。首先，进一步加强财政支出预算管理，立足实际需求，将关注重点放在今后发展趋势以及资金使用优先级上，合理运用有限的资金，让财政效力得到充分发挥，以较少资金来稳定市场主体，使市场主体更加活跃。接着再利用金融创新，把财政的引导效应、杠杆效应发挥出来。借助政企合作的方式引入社会资本，使之参与新基建建设，如此不仅达到了带动就业的目的，对经济发展有所刺激，也为之后的发展打下了坚实的基础。利用财政补贴的方式鼓励企业积极创新，在确保其稳定生产的同时，也推动高新技术企业发展得更好。针对优质的基础设施资产，利用REITS等工具将其资产证券化，这样既把存量资产盘活了，注入了更多现金流，也提供了更多良好投资品给市场主体，使投资性收益增加。设立政府引导资金，引导社会资本把科技行业作为重点投资对象，使之成为今后地方新的经济增长点。另一方面，加大风险防控力度，坚决杜绝发生系统性风险。持续防范化解地方政府隐性债务风险，严肃问责化债不实与新增隐性债务，进一步完善防范化解隐性债务风险长效机制。对现阶段建设经济社会各项事业的巨大财政支出，在新增债务时，地方政府需把地方财政的具体承受能力联系起来，量力而行，把偿债能力和债务风险因素纳入考虑范围，合理控制负债规模。不仅如此，还应把周转金贷款累积下来的财政信用管理工作落到实处，加强清理回收不良贷款，严格核销破产、倒闭企业债务，并借助一系列方法来回收资产，包括债务重组、债权出售债转资债转股等，尽可能减少资金损失。综上所述，新时期地方财政在可持续发展方面面临诸多挑战，如果想进一步推动地方财政的持续发展，就一定要总结其挑战，把财政中存在的问题给找出来，并制定一系列有效措施。虽然现阶段我国地方财政可持续发展尚有诸多不足，但相信随着时代的不断进步，在地方政府的不断努力下，财政管理会更加科学，最终顺利实现财政可持续发展目标。L（辽宁省锦州市凌河区财政局）