【经济论文】地方政府公债问题探讨.doc

海 南 师 范 大 学

本 科 生 毕 业 论 文

题目：地方政府公债问题探讨

姓 名： xx
学 号： xxxx
专 业： 金融学
年 级： xx
系 别： 经济与管理学院经济系
完成日期： 2010年5月
指导教师： xx

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地方政府公债问题探讨
作者：冯英 指导老师：金永 讲师
（海南师范大学经济与管理学院，海口，571127）

摘 要：地方政府公债是一个与中央政府公债相对应的概念。地方政府公债是指地方政府在经常性财政收支不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律规定向社会发行的一种债券。它筹集的资金一般用于交通、教育、医院、公园和污水处理系统等地方性公共设施的建设。我国对于地方政府举债持相当审慎的态度，《中华人民共和国预算法》第28 条明文规定：“地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定的除外，地方政府不得发行地方债券”。但是目前学术界关于地方政府公债是否应该发行存在着争议，大部分认为地方政府公债的发行是必要且可行的，但也有少数认为不具备此基础和条件。本文主要对地方政府公债发行的必要性及可行性、发行原则及其限定性和措施等主要问题进行探讨。
关键词：地方政府公债 限定性 原则
Local Government Bonds in

Author：Fengying Tutor：Lecturer Jinyong
(College of Economy and Management，Hainan Normal University ,Haikou，571127)

Abstract: The local government bond is a bond that corresponds to the concept of the central government. Local government bonds is the local government recurrent revenue and expenditure in the absence of sufficient, to meet local economic and social development needs of public welfare, in accordance with relevant legal provisions of a bond issue to the community. Its general funds raised for transportation, education, hospitals, parks and sewage treatment systems, the construction of local public facilities. Borrowing for local governments in China have considerable caution, "The People's Republic of China Budget Law" Article 28 stipulates: "living within our means in accordance with local budget, the principle of balance of payments compiled not contain deficit. Except as otherwise provided in the law and the State Council external, local governments shall not issue local bonds. " But now academics about whether local governments should issue bonds there is controversy, most of the view that the issue of local government bonds is necessary and feasible, but there are a few that do not have the basis and conditions. In this paper, the local government bond issue on the necessity and feasibility of the principles of its limited distribution and measures of the main issues.
Key words: Local governmeng bonds; Restrictive; Principle

引言
目前，我国现行<<预算法>>明文规定不允许地方政府发行公债，但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行公债。有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行公债，有的则以政府基金的名义向社会借钱，由地方财政提供担保，从而形成的显性或稳性债务。一般来说，地方政府发行公债对加快地区经济发展是有一定的促进作用的，所以我国各级地方政府在不允许发行公债的情况下仍以各种变相的方式发行的债务是有其客观必然性的，不断地禁止地方政府发行公债可能并不是最好的选择。而且，已经实行的由中央政府代地方政府发行国债再转贷给地方的措施，实际上标志着我国禁止地方政府发行公债的政策已经开始出现放松的趋势。在这种情况下，发行地方政府公债是必要的也是可行的。以下是对地方政府发行公债的必要性及可行性，发行原则及其限定性和措施等主要问题进行探讨。

一.我国发行地方政府公债的必要性和可行性
（一）必要性
1 .发行地方政府公债是扩大内需，优化资源配置的客观需要，同时也是加快基础设施建设的客观需要
因为地方政府发行公债所筹集的资金一般用于学校，道路和桥梁等地方性公共设施的建设。而基础设施的建设与广大人民群众的生活息息相关，它也是我国社会固定资产投资的重要组成部分，所以其投资规模直接影响着一个地区的经济发展。因此应保持基础设施建设投资的适度规模，它不仅是提高地方经济发展的物质基础，还可以拉动经济发展，扩大消费需求，优化经济结构，形成一种庞大的后续生产能力，这一点在当今形势下很有帮助。近几年由于受美国金融危机的影响，我国经济发展相对缓慢，去年我国经济形势有所好转，但目前经济增长的基础还很不稳定。国家决定进行大量的基础设施建设投资以启动经济增长，防止经济衰退，提高就业率。但是，中央政府一般只负责那些关系国计民生的重大基础设施项目建设，如铁路、国道等，大部分地区的基础设施项目建设都要按照“谁受益，谁投资”的原则由各级地方政府自己筹集资金解决，其投资的资金需求相当庞大，而发行地方政府公债正好可以解决那么庞大的资金问题，所以可以起到优化资源的配置，也使基础设施建设得到更快的发展。
2 .发行地方政府公债是地方政府公债制度得于建立的基础
只有发行地方政府公债，国家才会注重完善地方政府公债制度的建立。而建立地方政府公债制度是完善分税制、全面落实地方政府应有财权的需要。我国目前财政体制仍然不规范、不彻底。按照我国分税制的规定，我国地方政府征税权限和范围相对狭小，且税收项目有限，税收收入根本无法满足地方政府的支出需要。即地方政府在现有体制下难以解决自身的资金问题，所以通过发行地方政府公债来筹集必要的建设资金，是地方政府自主理财的客观需要。虽然目前我国《预算法》明文规定地方政府还不允许发行地方政府公债，地方财政预算也不能出现赤字，但从长远来看,随着地方政府日益成为相对独立的一级财政主体,积极探索建立地方公债制度,是必要和可取的。 
3 .发行地方政府公债是缓解年度间支出需求相差过于悬殊的矛盾的需要
地方政府财政的收支一般都是没有稳定性的，在有的年份可能会有盈余，而在某些特殊年份则可能会面临巨额的支出需要，比如碰上自然灾害或者有必须要建立的大工程等，这些支出规模可能超过该年度正常的财政收入规模。此时，发行地方政府公债就成为地方政府筹集资金以缓解财政资金供求矛盾的有效方法。这样在需要巨额支出的年份就可以通过发行地方政府公债来解决资金的短缺问题，使与正常年份的收支就不那么悬殊了，就可以缓解年度间支出需要相差过于悬殊的矛盾。所以从长期来看发行地方政府公债是缓解资金需求矛盾的重要措施。
4 .发行地方政府公债是规范地方政府多元化融资,防止出现债务危机的客观要求
我国政府为了筹集资金建设基础设施，公用事业等普遍采取了“多元化融资，多头借款”的政策。我国预算法第28条明确规定“ 地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方债券。” 然而, 许多地方政府收支是不平衡的, 都存在赤字和债务。主要表现在以下几个方面：
（1）我国2001年中央转贷给各级地方政府的国债为400亿元， 期限3一5年, 年利率百分之四--百分之五。从2001年一2006年中央转贷给各级地方政府的国债累计为1950亿元（见表1）
表1 中央政府历年国债转贷额（单位：亿元）

年份
中央政府转贷额
年份（年）
中央政府转贷额
2001
400
2004
350
2002
250
2005
300
2003
300
2006
350
资料来源：根据《中国财政年签》整理，2006年数据来源于国家预算报告。
（2）许多地方政府部门及其所属企事业单位，都以政府名义发行债券或借款或进行担保和反担保。其中相当一部分地方政府自觉不自觉地采取了变相发债的形式。由于缺乏规范管理，形成混乱的局面，从而存在潜在的债务危机。而通过发行地方政府公债，建立地方政府公债制度，可以把地方政府发债的规模公开化、透明化，从而在一定程度上规范地方政府乱发债乱借款的行为，防范债务危机。
（3）许多地方的县政府、乡政府,由于资金短缺，所以拖欠工资现象较为严重。
在这种情况下，许多地方政府就采取了发行地方政府公债的措施，以解决这种混乱的局面，也能有效的防范债务危机。
（二）可行性
1 . 从资金供给方面看，存在巨大的发展空间，而且还能得到投资者的积极响应
据统计，中国是世界上储蓄率最高的国家之一，平均储蓄率达到35%-40%。但是目前我国个人投资者的投资渠道相对有限，股票市场的高风险性让广大并不具有专业投资技能和风险承受能力的投资者都不敢进入股票市场，而被誉为“金边债券”的国债是广大投资者首选的投资渠道。近年来的国债热销的现象，都反映了广大投资者其实更渴望得到安全性较高和收益较稳定的投资品种。地方政府债券市场属于债券市场的一个有机组成部分，而我国目前的债券市场只存在国债、金融债和少量的公司债。地方政府债券安全性较国债低，但比公司债高；其收益率应较国债高，而较公司债低。可以说，地方政府债券将为投资者提供一个安全性较高和收益较稳定的投资品种，所以地方政府公债也称为“银边债券”。
地方政府公债作为一种“银边债券”，无疑将会受到广大个人投资者的欢迎。据有资料称，近年来，个人持有的债券包括具有储蓄债券性质的凭证式国债和交易所交易的国债及企业债券，总数约为8000亿元，相对于8万多亿元的储蓄总额，比重是很小的。这一情况说明，债券市场的发展具有巨大的潜力，地方政府公债的发行无疑将会拥有广大的投资人基础。所以说发行地方政府公债能得到投资者的积极响应，它是可行的。
2 . 我国政府在债务发行和管理方面已经具备较成熟的经验
我国已有多年的国债、公司债、金融债等的发债经验，特别是进20多年来的国债发行的实践使我国在债券的发行方式、期限结构、利率结构等方面都积累了比较丰富的经验。当前我国的国债市场上形成了短中长期国债相结合，可上市国债和不可上市国债相结合，凭证式国债和记账式国债相结合的局面，这为地方政府财政部门统一发行和管理地方政府公债打下了基础。因为有了多年的实践经验，也就培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人员，这些都为地方政府公债的顺利发行提供了有效的基础。我国现有的证券交易所，包括上海和深圳两个交易所、银行间债券交易市场等，还有交易规则，都为地方政府公债的交易、为提高地方政府公债的流动性创造了基本的条件。这样如果发行地方政府公债就有了很丰富的经验，不需要走很多的弯路。
3 .发行地方政府公债可以活跃资本市场
目前我国资本市场还不够活跃，融资渠道单一，即资本市场交易品种太少。被称为“银边债券”的地方政府公债的发行，可以为资本市场提供数额巨大的新的交易品种，因为它具有安全性较高，收益较稳定的特点，所以在资本市场上也是受投资者欢迎的，因此对活跃资本市场起到巨大的推动作用。
4 .地方政府公债的发行与广大人民群众的生活息息相关
近年来，我国居民储蓄存款迅速增加，说明我国的广大人民群众的生活水平提高了，都有了一定的存款，但大家都不想把钱存放到银行里，都在寻找一种投资方式。发行地方政府公债是地方政府筹集资金用于基础设施的建设的，而这些资金大都用于对本地区公共设施和基础设施等方面的建设,一般用于交通，教育，医院等项目的建设，这些项目与广大人民群众的切身利益相关, 其资金的使用都是居民有目共睹的, 会使投资者感觉到政府发债的目的是改善本地区居民的生活环境、推动本地区的发展, 正符合 “ 借之于民, 用之于民”,因而会吸引广大居民的认购热情,这样对地方政府公债的推销很有利。

二. 我国发行地方公债应坚持的原则
（一）法律性原则
在法律上要明确的规定地方政府有权直接发行地方政府公债、应该严格控制发债额度，发行方式，监督执行机构、债务偿还机制、风险控制机制的运作。对发生违约后的债务处理机制以及责任追究机制等要明确, 保证地方政府直接融资在法律规范的基础上有序进行, 才有利于地方经济的可持续发展。使地方政府公债的发行在法律上有明确的地位，推进我国国债制度的健全。
（二）适度性原则
一是要求地方政府发债的规模必须与其偿债能力相适应，地方政府必须结合自身
的收入状况、还债能力等进行科学预测,慎重考虑才决定发债的规模。而且还要经过同级立法机构的审核批准，才能发行地方政府公债。二是要求地方政府发债规模必须与社会应债能力相适应。所以要综合考察一个地区的国民生产总值，财政收入水平，经济发展速度等因素，来确定发债的规模。使发债的规模控制在一个适度的范围内。
（三）谨慎性原则
地方政府在发债筹资时必须充分考虑资金的使用效率。为谨慎地防范风险起见，我国在现阶段应强调所筹集的资金一般只能用于建设性项目支出，而不能以平衡经常性收支赤字为目的，经常性收支的缺口只能由地方政府通过其它的增收节支的办法来解决。而不能通过发行地方政府公债来解决。还有就是要谨慎的选择发债主体，应该对申请发行地方政府公债的地区进行严格的审查制度。
（四）按债务统一管理原则
由于我国的公债制度尚未健全，存在很多的乱发债现象，所以应在中央财政部门建立公债委员会，专门负责设计全国范围内公债的发行规模和进度。每年的年初要审查、批准各地总的发债规模，而且还要对地方公债发行、使用、还本付息等进行监督和检查，并且还要进行新闻舆论监督和群众监督。在此基础上，对各级地方政府公债进行必要的信誉评比，然后适时公布，以促使地方政府严格遵守法律规定，保证良好的发债业绩。这样才能使地方政府公债有序的顺利进行，实现统一管理的原则。
（五）保证中央国债优先原则
地方政府公债与中央国债相互联系、互为补充，但由于一定时期内社会闲置资金有限，这时地方政府公债与中央国债可能会产生冲突。如果不从制度上明确二者之中的协调关系，发债时就可能出现抢时间、抢市场、以及在利率上的恶性竞争等情况，因此必须协调好两者的关系。时间上先中央国债，后地方政府公债，强调在债券发行的规模、时间和推销方式等方面要保证中央国债优先的原则。规模上确保中央国债，兼顾地方政府公债。就是控制地方政府的发债规模，不能够大于中央国债的。以发行中央国债为主导，地方政府公债为补充。
三.地方政府公债的发行有一定的限定性
（一）发债主体和适用范围的限定
1 .对地方政府公债的发债主体的限定
不是所有的地区、各级地方政府都能发行地方政府公债，要根据我国的实际情况出发，我国目前在财政管理体制上“ 一统就死, 一放就乱” 的局面, 并没有彻底解决。所以我国确定地方政府公债发行主体的范围不宜过宽,应该选择适当的发债主体范围。要对申请发债的地方政府实行严格的审核制度，依法确定发行地方发债主体的资格。如果发行地方政府公债，那么它就属于一种新生的事物，要人们接受还有个过程。同时目前满足发行地方政府公债的地方政府还不是很多，在这种情况下，建议先搞试点，选择财务状况较好，偿债能力较强的地区进行试点。然后总结经验教训，有步骤的逐步推广到县级以上地方政府。要确定先试点后推广这样的原则，即鼓励有条件、有能力的地方加快发展，而不是完全根据地方需要，因为发债的主要目的不是支持困难地区发展。所以，把地方发债主体定为：中央直辖市，沿海、沿江开放城市，著名旅游城市及其它具有一定规模的开放城市。在此基础上再确定具体的资格条件，例如，地方经常性预算平衡，至少三年没有出现过财政赤字，有良好的资信，能及时履行各项支付义务，不存在拖欠债务等。才有资格发行地方政府公债。
2 .对地方政府公债的适用范围的限定
地方政府公债是绝对不能用来供地方政府吃，喝等消费的，地方政府公债也不能用于竞争性领域经济建设项目支出。而只能投向地方基础设施、公用事业建设项目。这也完全符合财政逐步退出竞争性领域的职能转换原则的要求。另外，地方政府发债原则上不能借新债来还旧债，当年债务只能用于新的建设需要。所以要精心的选择，严格的限定发债主体及债务用途范围，这是地方政府公债发行的一个关键，同时也是保证我国地方政府公债可控性的基础。使我国地方政府公债的发行控制在适用的范围内，防止地方政府乱发债的行为。
（二）商业银行对市政项目提供贷款也有诸多局限性
目前，我国各城市的基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场。而眼下无论是中央财政还是地方财政，对基础设施建设的投入都存在相当大的困难；大多数的资金来源都是以短期存款为主，而基础设施建设具有使用周期长、经营的收益微薄、现金回流慢等特点，从而限制了一般商业性资金的投入；政策性银行的资金来源也有限，且贷款对象主要侧重于全国性基础设施建设项目；而资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，因此，改变我国基础设施建设落后、投入不足的现状，必须转变思路，按市场经济的要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措等新体制。允许地方政府发行公债，使资本市场的融资渠道多样化，来缓解商业银行对于市政项目提供贷款资金的短缺问题，消除局限性。
四．发行我国地方政府公债应采取的措施
（一）应先立法，后发债
首先必须制定《地方公债法》，并对现有的《预算法》进行相应的修订。在国家法律上规定地方政府发行债券的同时，对发债的主体资格，每年的发债申请、审查和批准，地方政府公债适用的范围以及偿债机制建立等做出严格规定。地方政府发债只能用于资本性支出，弥补建设资金的不足，而不能用于弥补经常性支出的不足。只能用于地方基础设施、公用事业和基础教育等。对这些都要在法律上作出严格的规定，使地方政府在发债时有法可依，避免我国地方政府乱发债的冲动。
（二）债券期限应以中长期为主
地方政府公债筹集的建设资金，其投向主要是一些基础设施建设项目，工程期较长，其效益的产生也是一个长期的过程（其中为公共工程和基础设施建设融资而发行的收入债券，期限更长）。因此，政府发行债券时，在期限的设定上应尽可能地安排为中长期。这样，有利于地方政府科学合理地安排财政收支预算，同时也能保证债券的按期还本付息。这样地方政府公债就不会出现拖欠债款的现象，才能保证地方政府的信誉，这对地方政府公债的发行很有帮助。
（三）应建立地方政府公债的信息公开披露制度
我国目前公债制度尚未健全，为了保护投资者的利益，必须保证地方政府公债的信息充分披露。这就要求地方政府建立健全透明的财务报告制度，在发行债券时，从程序上保证信息能够真实、有效地公开。同时，要求地方审计部门对信息的真实性予以监督。特别要加强地方人大的审查、监督作用。地方人民代表大会应对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制地方政府短期行为和滥发公债的重要保证。建立信息公开披露制度，使投资者能更好的了解地方政府公债的实际情况，进行正确的选择，才能选择最好的投资方式，保证投资者的利益。
（四）中央政府必须控制其发债的总体规模
在发债的过程中，中央政府必须控制其发债的总体规模，以免失控而最终导致地方政府的债务偿还危机。特别是任何公债举借之前就必须考虑偿债来源。在设计地方公债制度之时,需要考虑如何控制总体规模,包括直接管制手段,也包括通过经济杠杆的间接控制。来控制地方政府乱发债的冲动，使发债控制在一个适度的范围之内，这样才不会造成债务的偿还危机，即债务才能够按期还本付息。
（五）应完善地方政府发行公债的制度保障。
现阶段我国国债市场制度还不够健全，信用度还不够高，不够完善的情况下，应健全，完善地方政府发行公债的保障制度是很重要的。一是要设立债务偿还的风险准备金，严格规定借债人要有风险抵押，防止有钱不还、还钱就吃亏等现象。二是要建立债务预警机制。可借鉴国外经验，设计出符合各地区实际的政府债务预警控制指标，确保政府债务控制在一个适度、安全的范围内。三是要建立地方政府债务责任追究制度。进一步明确债务主体的责任，细化到项目，责任到人，终身追究；对逾期债务不能按时归还的要用法律、经济、行政等手段予以追究责任。四是要建立地方政府公债信用评估机制。对地方政府发行的公债进行信用评级，进一步增强投资者的信心，防范可能出现的金融风险。为地方政府公债创造一个良好的法律环境，确保地方政府公债在法制轨道上健康发展。这样地方政府公债在我国的发行才能够有保障，才能够得到更多投资者的信赖，才能够顺利的发行。

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