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促进多元治理 构建和谐社会
——论统一战线在推进公共管理模式转变中的作用

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。如何构建社会主义和谐社会是当前我国重大的理论问题和实践问题。文章从多元治理的角度出发，论述了统一战线在构建和谐社会中的重大作用。文章认为社会主义市场经济建构与完善的过程，同时也是我国政府公共治理模式变迁的过程，这一过程的具体特征是政府权力逐渐从经济、社会等不应干预的领域中退出或采取新的形式与社会、经济领域发生互动，并通过进一步完善市场经济体制、深化政治体制改革、推动基层民主自治等方式，逐步推动公共管理由国家社会一元统合的治理模式向多元化的治理模式转变，这一转变既是我国社会发展的必然结果，也是社会主义民主政治的内在要求。多元治理否认在公共治理体制中存在一个至高无上的权力中心，强调社会多元主体在相互平等的基础上，通过有效的协商和协调机制，充分地表达利益、自觉地协调自身利益与公共利益之间的冲突，形成公共利益最大化基础上的广泛共识，对调动一切积极因素，整合社会公共资源，提高构建社会主义和谐社会的能力具有重要意义。同时，它以多元参与为前提，以平等协商为手段、以达成共识为目标、以公共利益最大化为诉求的协商民主价值偏好，在很大程度上与我国统一战线制度的价值取向相契合，在新的历史条件下，探讨如何充分利用统一战线的思想理念、政治资源、组织形式的作用，进一步推动多元治理的体制化运作，具有重要的现实意义。
一、 多元治理是构建和谐社会的重要前提
公民参与是个体行使合法权利，实现其自身利益的重要环节，在社会结构多样化，利益多元并存的现代社会，多元治理以多元参与为前提，这不仅有利于畅通民众参与的渠道，扩大有序的政治参与，在维护社会稳定的基础上，提高人民群众的积极性，而且也为增强国家、社会以及不同主体利益之间的相互认同，营造合作与和谐的社会创造了条件，因此我们说多元治理是构建和谐社会的重要前提。
1、多元治理有利于促成不同的利益主体间的相互认同
利益的分化和社会的分层是我国经济、政治变革与发展的必然结果，这种分化和分层使社会日益呈现出明显的异质化特征，人们之间的差异不仅表现在职业、收入、教育水平、社会地位等客观方面，而且也体现在生活方式、价值追求、思想观念等主观方面，这必然产生利益的矛盾和文化价值观念的冲突，加之，在体制转型期由于制度的不完善所带来的贪污、腐败、以权谋私等种种丑恶现象的泛滥，以及不断扩大的贫富分化使人们产生了极大的心理落差，引发不同利益主体的不平等感和相对剥夺感，致使不同阶层人们之间产生了相互抵触与不信任感，社会出现了认同危机。这种认同危机根植于人们的社会经济生活中，体现为人们物质利益上的矛盾。马克思主义认为人们的经济利益从来都是与其政治利益的分布相关的，政治资源的分布在客观上影响到经济利益的配置。多元治理正是在承认利益主体多元化、体现政治参与的广泛性与包容性的基础上，通过政府权力的多元化配置而实现的。在谋求公共利益最大化的前提下，它允许不同利益主体就共同关心的问题，充分表达意见，既倾听强势者的声音也关注弱势者的利益，通过讨论协商、合作与协调机制的作用，在公平、公正的基础上，达成最广泛共识。这一过程所追求的协商与合作的价值理念，有利于强化社会的团结意识，重建不同利益主体间信任与合作的关系，同时通过倾听他人意见，引导人们在思想上认同不同主体利益存在的独立性、合理性，树立各尽所能，各得其所的思想观念，自觉摆正自身利益与他人利益、公共利益之间的关系，建构人与人之间相互信任与接纳的意识，实现社会不同利益主体间的相互认同。
2、多元治理有利于提高公民对政府权威的合法性认同
作为一个现代化的“后发—外源型”国家，中国的现代化进程，必需进行自上而下一系列的政治、经济、社会的改革以容纳和推进现代化的发展，而改革所引起的政治、经济制度的变迁，社会结构的分化，新的利益格局的形成在引发新的社会矛盾的同时，还带来了原有结构的政府权威在变革过程中的流失，新的社会矛盾的出现与政府权威合法性认同的下降，对我国的政治稳定构成了巨大的压力。为了克服新的历史背景下社会在一定程度上的失序状态，保障改革的成果，并在稳定和谐的社会环境下，进一步推进现代化的发展，国家必须取得增大合法性的途径。合法性的主要途径是尽可能地增加公民的共识和政治认同感，这种共识与认同必以最广泛人们的切身利益为依归。正如阿尔蒙德所认为的，政治权威的合法性认同往往与政府是否反映公共利益为基础， “正是看到了这种意识的普遍发展，S·N·艾森施塔特认为，在所有的现代化国家中，即经历了某些社会经济变化的国家中，政府的基本‘合法性’是建立在统治者为被统治者利益服务的这个主张上的。”公共利益决不是某个特殊利益群体的利益，而是社会中最广泛人们的利益。建构多元化的政府治理模式，可以扩大公民参与治理国家的渠道，为更多的人们提供表达诉求和参与决策的机会，从而使决策考虑大多数人的意志，实现科学民主决策，提高政权机关协调利益矛盾的效率和能力，保证实现公共利益最大化基础上的广泛共识，这自然成为增强人们对政府权威的合法性认同的重要举措。
3、多元治理有利于激发全体社会成员的积极性，形成构建和谐社会的合力
和谐社会的构建涉及到全体社会成员政治、经济、文化等社会生活的各个方面，是一个巨大而系统的工程，必须最广泛、最充分地调动一切积极因素，举全社会之力共同投入到这一伟大事业中来方能实现。尤其是在当前社会需求愈来愈多样化、个体意识明显增强、参与要求日益扩大、利益冲突不断增加的情况下，实现社会和谐必须转变政府治理方式，充分发挥社会公共资源的作用，利用包括非政府组织、志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等社会力量，实现对社会的多元化治理，形成构建和谐社会的合力，才能减少社会冲突，实现社会的和谐发展。调动人的积极性无疑要以尊重人的权利，维护人的合法利益为出发点，多元化的治理模式一方面使更多的人们成为参与国家治理的主体，获得政治上和组织上的参与感和归属感，唤醒人们的主人翁意识，提高人们的权利义务意识，增强他们对国家社会的政治责任感，变得更加关心民族国家的前途与命运，另一方面通过参与政治或社会生活的管理，不同阶层、不同团体、不同民族、不同利益主体的人们的合法权益得到保护、劳动获得承认、主体地位得到尊重，不同主体的利益关系和矛盾在交流协商的基础上得到公平、公正的处理。
4、多元治理有利于实现公民参与的有序化
公民参与的有序化是实现社会稳定，构建社会主义和谐社会的重要前提。然而，随着我国政治、经济的变革与发展，多元利益主体逐步成长，并日益表现出政治参与的热情，不同的社会需求和高涨的参与愿望，对我国原有的政治管理体带来了冲击，导致了社会在一定程度上的失序。“任何一种给定的政体的稳定都依赖于政治参预程度和政治制度化程度的相互关系。……要想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高。”因此我国当前公民参与的提高，要求我们改革传统的政府管理模式，扩大公共参与的制度化渠道，建构一种更为复杂的多元化和多层次的社会管理模式，以适应变化了的现实社会。多元治理强调多主体对公共事务的共同管理，其主体不仅包括政府和其它公共机构，也包括私人部门和社会组织，同时多元治理也是一种多层次的、多方式的治理模式，它不仅包括国家治理层面上法制轨道上的强制性治理，也包括社会管理层面上的社会自组织的自我管理、自我服务、自我教育的社会自治。所以多元治理意味着国家与社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作，其权力的相度是多元的，相互的，在社会治理上体现为政府权威和社会自治团体的制度性合作和良性互动。因此，多元治理不仅为不同的利益主体提供了多层次、多类型的民主参与渠道和方式，而且为他们的民主参与提供了组织化和制度化的支撑，有利于转型期推动我国民主政治的稳定而有序的发展。
二、 我国社会多元治理的实现机制
1、以党和政府为主导
首先，政党是阶级利益和阶级意识的代表者、倡导者、阶级力量的领导者，不同性质的政党具有不同的价值理念和理想追求，并以此作为凝聚本阶级力量的思想基础。它“以自己的理论纲领和方针政策使阶级利益要求和政治意识理论化、集中化、政治化、深刻化、明确化”，作为无产阶级政党，中国共产党价值追求的出发点和归宿自然是劳动者的利益，因此，在当代中国，进一步发展和完善由全体劳动人民当家作主的社会主义国家政治、经济、文化是执政的中国共产党的现实追求和价值理念的具体体现。在中国共产党的领导下，中国现代化进程中的经济体制转型、政治体制改革，以及由此所引起的经济结构、社会结构的深刻变化，都是社会主义制度框架内的执政方略和政策措施的变化所引发的，其内在的价值取向并没有变，是为顺应社会发展，提高党的执政能力和国家治理能力，促进社会主义建设进一步发展完善这个中心服务的。因此，无论是作为劳动者利益的代表者，或是我国现代化建设核心的领导者和责任的主要承担者，我国多元治理模式必须坚持党的领导。这是由“中国共产党所承担的中国社会全面实现现代化的历史使命所决定的，而且也是以社会主义民主建设为核心的中国现代国家建设的本质要求。”
其次，政府治理模式的转变过程，其实也是国家政治制度变迁的过程。在我国这样一个现代化的后发—外源型国家，由于受经济、政治、文化、社会发展不平衡性等因素的制约，在现代化进程中，政府治理模式的转变在表现出由社会需求所引发的至下而上的诱致性变迁特点的同时，也体现出由政府自身为顺应社会发展而推动的自上而下的强制性变迁的特点。因此，我国多元治理模式的展开一方面表现在自上世纪八十年代以来的短短二十几年里，我国社会自组织在数量、种类与质量的蓬勃发展上，另一方面也表现在政府部门的主动放权让利，还政于民的过程中。具体特征是社会自组织数量与种类的快速增长，自主性、自愿性、非政府性明显增强，而政府也进一步放开对社团的管制，使民间组织获得了官方认可的合法性，同时政府逐步从经济、社会等不应干涉的领域中退出，采取新的形式与经济、社会领域发生互动。在这一过程中政府权力的退出为社会力量提供了生长的空间，对社会自组织的发展起到了巨大的推动作用，但我们也必须看到，中国社会自组织正处于发展的过程中，无论是结构体系或是功能设置都远未定型，如果政府放权过快或放了不该放的权，片面追求小政府、大社会的局面势必出现政府不去管理，社会又管不了的管理真空，尤其是在转型期，为了避免社会管理失序，政府更应扮演好协调者、管理者的角色。与此同时，作为享有国家强制性权力的政府，还必须负起监管者的责任，加强对社会自组织的法律约束，规范社会自组织的权力，使其在法制轨道上运作，遏制非法权力对公共利益的损害。
2、以民主法治为保障
首先，多元治理的主体不但包括政府和其他公共机构，也包括私人部门和社会自组织，同时治理意味着政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。这种安排的多元性强调管理就是合作，而不是命令和控制，在不存在最高权力、所有权力都受挑战的情况下，为了实现社会管理的有序化，多元治理只能是一种规则之治，多元主体的行为必须通过制度来组织和规范，才能实现在社会治理上的多机制结合、多功能互补、多主体共治的局面。
其次，治理过程中众多权力主体的存在，其实质就意味着分权与制衡，这必然涉及到对国家权力干涉社会的限制与约束，而“法治的基本含义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等，法治的直接目标是规范公民的行为……，但最终目标在于保护公民的自由、平等及其它基本权力，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。”由此可见，法治有利于阻止政府强制力对公民权力的侵犯，没有健全的法治就没有公民权力的保障，就没有公民社会的生长发育，因而也就无法实现社会的多元治理。
再次，在我国多元治理运行机制的建构还处于实验摸索阶段，因而必须发挥政府在治理模式转变中的主导作用，通过国家层面的制度设置从性质、职能、组织原则、活动方式等方面来勾画出一个整体的制度框架，用以规范和引导社会自组织的发展，防止因制度真空所带来的社会公共资本生长的无序状态，以保障社会多元治理在法制的轨道上运行。
3、以具体制度为支撑
具体制度是指保障组织体系在基本制度框架下稳定、有效运作的一系列具体规范。就多元治理体制的有效运作来看，对其具体的制度规范应注意以下三个方面的内容：
其一，确保参与主体的自主性。多元参与是多元治理的前提条件，但是如果没有对参与主体在自主性上加以规定，多元参与也并不必然带来有效的结果。结果的有效就意味着拒绝有名无实的参与，然而有效的参与必须通过一系列的制度规范，来确保参与主体的自主性，从而使参与者能够自由平等地参与决策过程，根据自己的良知和判断作出决定，而不会受制于某种压力而隐瞒其真实观点。
其二，扩大参与主体的包容性。多元治理的价值目标是实现公共利益最大化的广泛共识，而在一个多元化的社会里，广泛的共识必须通过参与主体的包容性和代表性加以体现。在现代国家，代议制民主形式中合理观点的建构和表达通常是通过人民代表来实现的，因此在多元治理模式中，只有通过具体的制度设置，使不同阶层、不同团体、不同利益和不同观念的人们的合理观点聚合在民主协商和决策的过程中，才能实现公共利益最大化基础上的广泛共识。
其三，构建有效运作的协商机制。多元治理即多中心治理，以治理机构间的多元性为特点，公共权力由众多的代理关系所构成，不存在单一的最高权力，其权力的相度也是多元的，这种治理模式天然地排斥来自某个单一最高权力中心动作的行政命令与等级控制体制，因而公共决策的协商模式是其必然的选择，这种治理模式对民主政治的制度化设计具有更高的要求，尤其强调协商机制的制度设置，关注协商机制在多元治理过程中的作用，这就需要恰当的制度设计来保障成熟的协商民主理想的实现，同时根据这些制度进行分工，建立议行分立的治理运行机制，以保障权力的相互制衡，确保协商机制在多元治理过程中的有效运作。
4、以社会自组织发展为基础
社会自组织是指公域组织（政府）、私域组织（企业）之外的第三域组织，也叫第三部门。它是由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成，主要包括非政府组织、公民自愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等，国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和。典型意义上的社会自组织具备三个特点：民间性、自治性、自愿性。由于长期以来受传统文化和计划经济的影响，我国社会自组织发育的基础非常薄弱，在市场经济条件下获得长足发展的时间也仅有二十来年，在生长环境和空间上还存在许多不尽人意的地方。这主要体现在尽管改革开放后，我国社会自组织的数量、种类和合法性等方面都有了较大的提高，但从现有的社会自组织存在的情况来看，它们还普遍带有发育不完善的特征，不仅许多社会团体脱离不了对政府的依附，而且许多政府部门也仍习惯于干涉民间组织的工作，甚至将它们当作执行行政命令的下属机构。因而目前我国许多民间组织的自主自立性、自愿性、非政府性的特征还不十分明显，这严重影响了社会自组织参与公共事物治理能力的提高，自然也难以承载政府职能转变后其应承担的管理责任。
因此，我们目前的当务之急是从我国社会自组织发展的现状出发，采取有效措施大力培育社会自组织，奠定多元治理的社会基础。首先，对于具有官方和半官方性质的一些社团组织，应鼓励它们减少对政府的依赖，逐步转制为社会自组织，获得自主性，调动其自身的活力，激发它们的创造力和进取精神，充分发挥它们服务于社会的功能。其次，对于现有的社会自组织，由于它们发展时间短，管理经验不丰富，组织不健全、管理不完善、运作不规范的现象比较突出，政府在加强和改进对它们的管理和监督的同时，要进一步完善法律规范，帮助它们建章立制、完善组织结构、提高管理能力，促使它们在法制的轨道上开展工作。同时制定和完善扶持社会自组织参与社会管理的政策法规，为他们参与社会管理提供良好的制度条件，诸如资金、人力、税收等方面的优惠政策等，保护和鼓励他们参与社会管理的积极性。再次，进一步深化政治体制改革，促使管理重心下移，放权让利、还政于民，降低民间组织成立的门槛，从制度上划清国家与社会的权力界限，明确社会自组织的权力行使范围及其享有的责任与义务，使它们在社会管理领域充分发挥作用。
三、发挥统一战线的作用，促进多元治理的发展与完善
统一战线作为党的的联合战略，本身就是一个具有多元参与性质的政治联盟，经过长期的发展与完善已经形成了较为成熟的体系结构和运行机制，无论是在促进平等协商的民主参与意识的形成与发展方面，还是在扩大多元参与制度化渠道，整合社会公共资源方面都发挥着重要的作用，充分发挥其思想理念、政治资源、组织形式的优势作用，能够有力地推动多元治理的体制化运作。
1、 发挥统一战线的思想优势，促进协商民主的进一步发展
政治、经济、社会生活中多元利益的分化与社会的多样化是协商民主理念产生与发展的现实基础，作为一种民主政治的运作方式，在现代社会，协商民主日益运用于政治、经济、社会等诸多领域的各个方面。多元治理以协商民主程序为其机制运作的核心价值取向，强调通过有效的协调机制与协商过程，达成利益表达、利益协调与利益实现。从我国的政治、经济、文化、社会发展的现状来看，这种以协商民主为价值偏好的治理模式的提出，既顺应了我国社会多样化发展的要求，同时也与中国共产党在我国革命和建设中，长期坚持和不断完善的基本政治思想——统一战线，所体现的协商民主的政治理念相契合。多党合作与政治协商制度是我党统一战线的基本制度，也是我国的一项基本政治制度，它所遵循的多元参与、平等协商的运行机制和在谋求共同利益基础上，坚持求同存异、体谅包容、协调关系、化解矛盾的指导方针，体现出与协商民主的相一致的基本精神与原则。在统一战线这样一个具有多元性、包容性，且获得合法性认同的组织体系内，坚持和完善协商民主的政治理念，具有巨大的影响力和示范效应。因此，借助统一战线的这一优势，对推动协商民主理念深入人心，提高全社会对协商政治的文化认同，促进政治协商逐步扩展和深入到经济、文化、社会生活的各个方面，这无疑对推进政府治理模式的转变具有深远意义。
2、发挥统一战线的政治优势，提高多元治理的积极性、有效性
政治参与是公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动， “没有人会浪费时间参与有组织的公共谈话或任何其他的参与过程，除非他们相信自己的努力将带来切实的成效。如果不指向变革，参与就失去了意义。”因此，有效的政治参与必然意味着公民之间以及公民与问题、制度和政治体系之间的有意义联系。在现代政治体系中“基本的制度分野在党与政府，前者垄断着政治系统的‘输入’功能，后者在‘输出’功能上起关键作用。”我们知道，统一战线是中国共产党领导的包括各社会阶层、各民主党派、无党派人士等不同团体、不同民族、不同宗教信仰人们的政治联盟，人民政治协商会议是它的组织机构，是中国共产党、各民主党派、人民团体、各少数民族、各界人士等不同利益主体的人们参政议政，执行民主监督的重要场所。一方面作为执政党，中国共产党控制着国家权力机构，其一切活动直接与政府决策与变革联系在一起，对整个国家政治生活和社会生活的影响都非常重要和明显。另一方面多党合作与民主协商制度作为人民政协的组织原则，已被我国《宪法》确立为基本政治制度，成为我国政治体制中的重要组成部分，其成员结构、机构设置、角色功能、运作机制都为来自不同背景、不同团体的人们参与协商对话和政治决策提供了制度化的渠道，这无疑表明人民政协在人民民主、科学决策和民主决策中起着重要的作用。目前中国共产党和各级政府就大政方针，以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题，在决策前和决策过程中在人民政协进行协商，广泛听取各方意见、集思广益已经成为中国共产党和各级政府实现决策科学化和民主化的重要环节。因此，统一战线对联接政治体系中需求信息的输入与政策产品的输出具有重要的政治意义，是将协商民主与政府治理联系起来的重要桥梁纽带，我们应该进一步完善统一战线的制度建设，提高统一战线的地位，充分发挥它在多元主体参与的积极性、有效性方面的作用，促进政府治理模式的转变。
3、 发挥统一战线的组织优势，提高社会公共资源的整合力
有组织的参与是克服被迅速激发起来的多元而分散的社会参与热情所导致的社会政治生活的无序与紊乱的有效手段，同时也是有效地整合社会力量，实现社会资源合理而有效配置的重要举措，因而有效的社会治理需要通过组织化的方式来进行。尤其在存在着一个多元决策主体的情况下，缺乏一种体制化的组织结构将公共部门、私人部门以及社会自组织连接起来使它们处于相对稳定而有序的状态，极易引起各机构间的冲突与矛盾，从而导致多元治理的失败，因此建构一个连接公、私、志愿部门的完善组织是实现多元治理的关键环节。组织化的首要前提是要有一个体制化的组织体系，将不同的社会力量纳入体制内，使它们成为非正式然而相对稳定的群体，获得体制化的资源，从而得以在统治决策中发挥持久的作用。当然“任何注重自身利益的单一组织和制度都无法动员整个共同体。”所以，从我国目前的政治体系架构来看，统一战线——执政党体制内的一个联盟组织，克服了单一组织的局限性，其内部构成几乎包括各社会阶层、各民主党派、不同民族、不同信仰的所有社会主义劳动者、建设者和爱国者在内的社会力量，体现出组织上的广泛性和政治上的包容性，使之具备了成为一个能够连接公、私、自愿部门的体制化阵地的天然优势，从而获得了强大的社会整合力。同时，统一战线是一个开放的体系，随着社会的发展，统战对象可以不断扩大，任何新兴的社会团体、行业组织、社会阶层、宗教组织等社会自组织，只要他们是社会主义的建设者、爱国者都是统战工作的重要对象，统一战线都可以将他们纳入参与社会管理的体制化轨道，这种强大的组织力和覆盖面，使统一战线成为社会公共资源最大的整合力量，在促进和完善社会治理多元化方面发挥着重要作用。

课题主持人：李 俊（信阳师范学院）
课题参加人：蔡宇宏