舟山小城镇发展研究.doc

舟山小城镇发展研究

1998年，舟山市4县、区共有28个小城镇，其中县城所在地小城镇有2个(岱山县的高亭镇，嵊泗县的菜园镇)。全市各县、区小城镇分布情况如下：定海区9个，普陀区8个，岱山县7个，嵊泗县4个。1997年，小城镇人口达19.89万，占城镇总人口的53.73%，占全市总人口的20.18%。

一、小城镇发展所处环境分析

(一)区位条件
1、舟山市是远东国际航线的要冲舟山市位于我国南北海运和远东国际航线的要冲，海域辽阔，东西长约182公里，南北宽约170公里，海上航运四通八达，北距上海136海里，西离宁波36海里，南到温州191海里；是海上通往宁波、杭州、上海的主要栈道；是我国东南沿海对外开放的又一重要港口；与宁波共同构成浙江的出海门户，是浙江省海运输入外源性资源,发展必要的滨海基础工业，建立资源性补偿型的经济结构模式的开发关键。以上这些因素是舟山市港口城镇发展的依靠。
2、舟山市是长江三角洲城市群的成员
舟山市位于杭州湾，背靠经济发达的长江三角洲和我国最大的城市上海，处于以上海为核心的大上海经济区的前沿位置，且又位于我国长江流域与东部沿海构成的“T”型经济结构的交汇点，成为我国对外经济开放的战略重心和枢纽所在，具有不可忽视的重要性和战略地位。
(二)社会经济基础
1997年，舟山全市总人口为98.58万，其中非农业人口24.42万，其比重为24.77%，不仅高于浙江省平均水平19.56%，且又远远高于沿海的宁波(23.16%)，温州(16.90%)，台州(12.36%)等经济发达地区水平。城镇人口为37.09万，城市化水平为37.62%，其中，小城镇人口占全部城镇人口的53.72%。由此，可见，舟山市小城镇在市域城市化进程中承担了重要的作用(见表1-1)。
1997年，舟山市国内生产总值为89.51亿元，人均为9077元，工业总产值为81.38亿元，农业产值为63.18亿元，现状产业结构主要呈现以下特点：
1. 第三产业领先发展
表(1-2)显示舟山市产业结构演进不同于其他地区：在国内生产总值中，三次产业的比值为33.3∶30.7∶36.0，即第三产业相对超前发展。
2. 渔农经济特色明显
舟山市经济结构比重关系中，渔农经济比重较高(33.3%)，与渔有关的产值占了国内生产总值的43.38%，反映出海岛农业尤其是渔业生产的显著的经济地位与作用。(见表1-2，表1-3)可见，舟山市的支柱产业是以水产品加工为重心的食品和工业。工业发展直接建立在渔业经济基础上，在食品加工业中，水产品加工占91.5%。使舟山市工业发展相当程度依赖于以渔业为主体的海洋产业的发展。
3、产业发展总区域不均衡
从人均GDP水平及各部类产业地区分布看，社会经济发展在各区县地域上县有一定的特色。人均GDP最高的嵊泗县是人均GDP最低的岱山县的165.6%，高出近2/3。在产业布局上，渔农业主要分布在普陀区，岱山县，工业主要分布在定海区与普陀区，贸易与社会消费零售业主要分布在定海区与普陀区，各行业中嵊泗县所占比重均很小。见(表1-4)

表1-1舟山市小城镇与市域主要指标对比

舟山市域
舟山市小城镇
小城镇占市域比重
（%）
土地面积（km2）
1440．12
1278．34
88．77
耕地面积（公顷）
18781
13632
72．58
人口（万人）
98．58
55．44
56．24
城镇人口（万人）
37．09
19．89
53，72
城镇化水平（%）
37．62
35．87
——
工业产值（亿元）
81．38
32．15
39．15
国内生产总值（亿元）
89．51

人口密度(人/km2)
685
625

人均耕地面积（亩/人）
0．29
0．35

人均GDP（万元/人）
0．9

城镇密度(个/100km2)
2．01
3．17

工业产值密度（万元/km2）
565
364

表1—2舟山市产业结构表（1997）

第一产业
第二产业
第三产业
产值（万元）
296681
273496
321356
比重（%）
33．3
30．7
36．0

表1—3 1997年舟山市二产内部结构表

企业单位个数（个）
工业产值（万元）
工业产值97年为96年比率
劳动生产率（元/人）
占工业总产值比重（%）
食品加工业
64
186974
112．9
19786
36．39
水产品加工业
47
172364
113．2
18677
33．54
纺织工业
31
12810
105．8
13265
2．49
船舶制造业
41
31696
117．1
10558
2．05
电子工业
1
6405
94．7
9575
1．2
表1-4舟山市产业布局空间结构表

定海区
普陀区
岱山县
嵊泗县
人口（万人）
35．62
32．6
21．75
8．61
农村牧副业（%）
15．51
38．71
28．64
17．14
工业产值（%）
41．93
31．92
18．57
7．58
批发零售贸易业商品销售总额（%）
45．58
30．49
12．56
11．37
社会消费品零售总额（%）
48．92
27．06
14．28
9．74
国内生产总值（万元）
342501
285361
168798
110627
人均GDP（元/人）
9651
8753
7761
12850

(三)发展背景
1、国家政策
国家制定了国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标，并指出实现这一目标的关键是实行“两个战略”和实现“两个根本转变”，即可持续发展战略和科教兴国战略；经济体制由计划经济向市场经济的转变和经济增长方式由粗放型向集约型的转变。国家加强了对环境和耕地资源的保护和重视。环境保护和节约土地作为国家的基本国策得到强化，针对两者的目标责任制与经济发展的硬性指标一起被列入了地方政府的双重考核因素，任何只顾一头的偏颇做法已被摒弃。
2、世界港口海运的发展
当今世界社会化大生产已经突破了区域和国家界限，朝着世界经济一体化的趋势发展，海洋和海港成为联系世界经济的纽带，当今国际贸易进出口货物90%以上是通过海运实现的。因而对沿海国家而言，航运业的发展无疑是对外开放的火车头，沿海大中小港口的群体开发不但成为沿海国家实施沿海经济发展战略的先导，而且成为未来发展的核心。港口城市势必会在经济发展战略布局中成为区位空间优势的重心和建立空间导向的主体。舟山又位于世界最具经济活力的亚太地区中部，这些因素，为舟山港口城镇发展、海运业、外向型经济的发展创建了良好的环境。
3、上海的发展
根据世界经济重心东移和全球经济一体化的趋势，国家作出了“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”的重大战略决策(即著名的“一个龙头，三个中心”)，使这一地区迎来了新一轮的发展机遇。上海浦东新区的开发发展离不开沿海港口作轴，这是舟山发展的良好契机，舟山可以提供港口配套服务，渡假旅游配套服务，鲜活海洋产品配套供应，船舶修造服务基地，建筑材料供应基地，从而促进以港口、旅游业、渔业、船舶修造业为主诸多城镇的发展。
4、后方集疏运路线的拓展
以国家三峡工程建设和设重庆直辖市为重点，国家以沿海开放到内陆开放开发的逐步推进，全方位展开的态势已经显现，作为长江流域的前沿港口与“T”型经济结构的交汇点的舟山市在港口作轴的发展面临新一轮机遇。
(四)影响城镇发展的因素分析
1、有利因素
(1)气候条件优越
舟山群岛属北亚热带南缘季风海洋型气候，冬夏季风交替显著，冷暖空气交错频繁。这样的气候有利于海洋鱼虾繁衍，又有利于农作物生长与盐业生产。为渔农业生产提供了相当有利的条件。空气自然净化能力强，温差变化小，适宜发展精密度的新兴工业。冬暖夏凉的气候，为旅游业的发展提供了保障。
(2)港口航道资源优厚
依港而建的城镇拥有得天独厚的深水港口和航道资源优势。
①据资料，50%的城镇拥有10米以上的深水岸线总长101.3公里，水深稳定，终年不冻，各种航标设施完善，能够适应舟山港口全面开发大型船舶通航。
②据资料，可供万吨以上的船舶停泊、装卸、避风的锚地有马峙、野鸭山、清滋门、六横东北、大衢山南、绿华山等六大锚地，供外轮引航待命的有虾峙锚地。
③各航道与锚地相互衔接，集疏方便，遮蔽性能好。
港口城镇合理利用优厚的港口资源，结合区位条件和优越的地理位置是港口城镇发展的根本。
(3)海水资源丰富
舟山海域自然环境条件比较优势，海洋产业部门众多，并且有明显的海洋资源组合优势，目前正在由传统海洋产业向现代海洋产业过渡。舟山群岛附近水域受沿岸流、台湾暖流、黄海冷水团三大水系影响，处于外海高盐水系和沿岸低盐水系交汇处水温、盐度适中，水质肥沃、生物饲料丰富，成为各种水产生物索饵、繁殖、迥游、栖息和生长的良好环境，共有各种鱼类356种，虾类60种，蟹类15种，藻类60多种。主要捕捞对象除大黄鱼、小黄鱼、乌贼、带鱼四大传统经济鱼类外，还有鳗鱼、马鱼反鱼、海鳗、鲐鱼参、马面鱼，石斑鱼等40鱼种。由于群岛周围海域营养盐份含量丰富、滩涂、港湾优越，对发展近海养殖业较为有利。这一捕捞，养殖资源的组合优势，为渔业、渔港城镇的阶段转折发展提供了可能，是传统的渔镇走上现代化的渔镇的保证。
(4)海洋群岛旅游资源富庶
舟山是堪称“得天独厚、得港独优、得景独秀”的旅游资源富庶区之一。全市拥有两处国家级风景名胜区(“海天佛国”普陀山与“列岛晴沙”基湖滩)和多处省级风景名胜区(“碧海灵山”朱家尖、“东海蓬莱”岱山岛，“海外仙境”桃花岛等地)。宗教旅游资源和海岛风光旅游资源独特，对日本、东南亚名国及广大国内旅游者都有极大的吸引力，是旅游镇发展的源动力。
2、不利因素
(1)交通联系不方便
群岛的自然条件构成诸多不利因素。岛屿被大海从大陆隔离，难以享受国家在大陆建设的公有基础设施。岛屿之间相互隔离，生产要素不易集中，生产不易上规模，基础设施不易配套，就是建成后，使用效率低，维护成本高，这将不利于城镇规模化发展，使得城镇之间的辐射，集聚力大为降底。
(2)土地资源有限
舟山海域辽阔，岛屿陆地面积较小，仅为1256.70平方公里，仅占总面积的5.66%，耕地更少，可供开发的土地后备资源有限，而且又分散分布各岛屿中，使人地矛盾更为突出。
(3)水资源紧缺
全市淡水资源总量59231.4万立方米，其中地下水资源量为12630.2立方米，无人小岛、盐田及海水养殖用地上产流量相当于资源总量的四分之一。多年平均单位面积产水量为58万立方米，仅为全省的1/2左右。其中舟山本岛淡水资源量27907.2万立方米(含地下水资源量6893.1万立方米)占全市总量的47%，这给众多的岛屿城镇的发展设置了一道门槛。
(4)灾害性天气较为显著。
舟山属北亚热带南缘季风海洋型气候。由于季风的不稳定性，会带来干旱、台风、大风等灾害性天气，给社会经济发展和人们正常生活生产带来某些不利的影响乃至严重的威胁。

二、小城镇发展演变与现状特征分析

(一)小城镇的发展演变过程
根据建制镇的设置情况，舟山市小城镇发展可分为四个阶段：缓慢发展、快速发展、停滞发展、平稳发展阶段。见表(2-1)

表2—1 舟山建制镇发展过程
单位：个
年份
61
72
83
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
全市域
5
6
7
15
17
19
19
20
20
20
26
26
26
29
29
28
定海区

5
4
4
4
4
4
6
6
6
9
9
9
普陀区

3
6
6
7
7
7
10
10
10
9
9
8
岱山县

5
5
5
5
5
5
6
6
6
7
7
7
嵊泗县

4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4

(1)缓慢发展阶段
1961-1982年，舟山市城镇缓慢发展，城镇个数没有显著增长，二十年的时间，小城镇仅从5个增为6个，平均年增长0.045个。
(2)快速发展阶段
1982-1987年，舟山市小城镇进入快速发展阶段城镇个数从6个增至19个，增长了216.7%，平均年增长2.6个。
(3)停滞发展阶段
1987-1991年，舟山市小城镇又处于停滞发展五年仅增设了普陀山一个建制镇，平均年增长0.2个。
(4)平稳发展阶段
1992-1997年，舟山市小城镇平稳发展，数量从20个增为28个，增长了40%，年平均增长1.3个。舟山小城镇的发展壮大以外延发展为主，其小城镇数量的增加主要集中在1962-1987年的快速发展阶段和1992-1997年的平稳发展阶段。从发展动力来看，不同的阶段经历了不同的类型，早期的资源区位互动型(如沈家门、嵊山镇)和综合型(如高亭、菜园)，后期的工业启动型(小沙、白家)和旅游启动型(如普陀山)。
(二)小城镇现状特点分析
1、规模等级呈弱极核的首位分布
若以城镇常住人口规模为依据，市域内小城镇可分为四个等级(见表2-2)，各级城镇规模等级序列较为齐全，但三级、四级城镇较多有24个，占总数的85.71%，与浙江省同期水平比较规模较小。由小城镇规模等级表分析得出小城镇规模等级结构表(见表2-3)，又分析得出图2-1所示的小城镇人口规模分部特征，与贝里的城市人口规模分布类型相比较，舟山小城镇规模分布与欠发达国家的首位分布类似，数量不多的城镇人口集中在规模不大的Ⅰ级小城镇中，反映出初级首位的特征。首位小城镇仅为2万人口，对外辐射与集聚力都很小，再加上海岛自然分隔，行政关系与经济流向矛盾突出，生产部局分散等原因，使首位城镇在经济上对其它城镇的集聚力和辐射力均不强，尚未形成一个起带动作用的中心城镇。

表2-2小城镇规模等级表

级别
人口规模
个数
小 城 镇 名 称
I
2万
1
高亭镇
II
1万—2万
3
白泉，泥峙，菜园
III
0．5万—1万
18
沥港，小沙，干石览 ，马岙，勾山，展茅，朱家尖，桃花，蛟头，台门，东沙，岱东，长涂，岛斗，嵊山，马关，大洋
IV
0—0．5万
6
大丰，涔港，临城，东极，普陀山，岱山

表2-3小城镇规模等级结构表

规模等级
个数
占小城镇个数（%）
占小城镇人口（%）
1．5万~2万
1
3．57
10．06
1万~1。5万
3
10．71
15．74
0．5万~1万
18
64．29
62．90
0~0。5万
6
21．43
11．3
合计
28
100
100

2、职能种类多样化
(1)综合型的县域中心镇
采用单变量统计分析法对岱山与嵊泗除渔农牧副业以外各行业人员数进行统计分析，其职能(见表2-4)
·嵊泗没有一个行业的人员从业数的比重高于平均值一个标准差以上，所以，菜园只是一个综合型的小城镇。
·岱山即使有建筑业高出平均值三个标准差，交通运输仓储及邮电通讯业也高出平均值两个标准差，但建筑业产值非常低，所占比重亦不高，不能构成主导职能，邮电运输业的高比重，更突出说明高亭作为行政中心的综合型的作用。
(2)多样化的建制镇
大多数小城镇依靠所在岛屿的资源与环境特点发展，尤其在发展能力机制的差异下，已有了初步分工(见表2-5)。初期城镇的形成以第一产业为主，如东极、嵊山等渔业镇；随着乡镇企业及第三产业的发展，城镇的发展动力则转向二、三产业，因此形成一批工业镇(如白泉、小沙)、港口镇(如岛斗、虾峙等)和旅游镇(如朱家尖普陀、桃花)。
(2)多样化的建制镇
大多数小城镇依靠所在岛屿的资源与环境特点发展，尤其在发展能力机制的差异下，已有了初步分工(见表2-5)。初期城镇的形成以第一产业为主，如东极、嵊山等渔业镇；随着乡镇企业及第三产业的发展，城镇的发展动力则转向二、三产业，因此形成一批工业镇(如白泉、小沙)、港口镇(如岛斗、虾峙等)和旅游镇(如朱家尖普陀、桃花)。
表2-4岱山、嵊泗职能分析表

行业
岱山
嵊泗
平均比重%
标准差~
人数（万）
比重%
人数（万）
比重%
制造业
1．68
24．56
0．58
18．65
21．605
3．69
电力，煤气及水的生产和
供应业
0．09
1．32
0．05
1．61
1．465
2．56
建筑业
0．71
10．38
0．06
1．93
6．155
1．36
交通运输仓储及邮电通讯业
0．80
11．70
0．2
6．43
9．065
1．03
批发零售贸易餐饮业
1．07
15．64
0．66
21．22
18．43
3．23
金融保险业
0．08
1．17
0．06
1．93
1．55
2．54
房地产
0．01
0．15
0．07
2．25
1．2
2．61
社会服务业
0．27
3．95
0．19
6．11
5．03
1．73
卫生，体育和社会服务业
0．11
1．61
0．06
1．93
1．77
2．50
教育文化和广播电影电视业
0．28
4．09
0．13
4．18
4．136
1．97
科学研究和综合技术服务业
0．01
0．15

0．075
2．82
国家机关和政党机关社会团体
0．27
3．95
0．19
6．11
5．03
1．73
其他行业
1．46
21．33
0．86
27．65
24．4
4．06
合计
6．84
100
3．11
100

(2)多样化的建制镇
大多数小城镇依靠所在岛屿的资源与环境特点发展，尤其在发展能力机制的差异下，已有了初步分工(见表2-5)。初期城镇的形成以第一产业为主，如东极、嵊山等渔业镇；随着乡镇企业及第三产业的发展，城镇的发展动力则转向二、三产业，因此形成一批工业镇(如白泉、小沙)、港口镇(如岛斗、虾峙等)和旅游镇(如朱家尖普陀、桃花)。
3、空间随相不均衡分布
(1)呈集聚的随机分布
用最邻近距离测度分析法，最邻近指数R = r1/rE =2r1D1/2， r1表示平均最邻近距离， r1=13.4km舟山市域面积为2.22万km2，所以R=0.97，小城镇之间呈现轻微的集聚趋势，很接近随机分布。
(2)高密度的地区非均衡分布
·城镇分布密，在市域1440.12km2的陆域范围内，城镇密度为20.14座/千km2，不仅高于全省的9.84座/千km2，而且高于沿海经济发达小城镇密集地区，宁波为12.9座/千km2，温州为12.2座/千km2，台州为10.5座/千km2。
·岛屿上分布不均衡。在现有的28个小城镇中有14个占50%的小城镇集中分布在舟山、岱山、六横3个大岛上，只有东极、大洋、嵊山等镇较孤立的远离大岛。
·地理位置上不均衡分布。根据舟山市域地理状况，可把城镇划分成三个区：舟山岛周围区、北部岱山嵊泗区、南部诸岛区，三区域各有小城镇19个、5个、4个，三个区域的城镇密度分别为16.55座/千km2、21.41座/千km2、58.4座/千km2，三者差异显著。

表2-5小城镇职能分类表

职能
数量
城镇名称
县城（综合型）
2
高亭，菜园
渔业
4
大洋，马关，东极，长涂
渔港
6
虾峙，岛斗，嵊山，马岙，台门，东沙
渔港工业镇
6
大丰，岑港，干石览，岱东，岱西，沥港
工业镇
6
泥峙，白泉，蛟头，展茅，勾山，小沙
旅游镇
2
朱家尖，普陀山
农业镇
2
临城，桃花

(3)空间分布与地形关系紧密
·大部分小城镇依港而建。由于海岛对外往来主要依靠海运，所以城镇发展与港口建设相辅相成，在现有城镇中，约有80%的城镇依托良好的港口条件发展起来的，且城镇规模与港口开发程度密切相关。
·市域内的小城镇按同岛不同岛基本形成岛内以公路线连接的“点—轴”型和岛外以航线沟通的“一点多线”型的格局。且大岛城镇分布又表现出网络型(舟山本岛、岱山岛)和轴线型(金塘岛、六横岛)二种城镇形态。岛镇关系又可分为一岛多镇，一岛一镇和多岛一镇的三种类型。
(4)“工”字型的空间格局
在依托大岛公路干线和岛际航运干线和车渡线下，全市小城镇空间结构已初步形成“工”字型的小城镇空间点轴形态。即从金塘岛——册子岛——岑港——定海——临城——沈家门——朱家尖(普陀山)——桃花——虾峙到六横的下“一”字型，从定海——白泉——干石览——马岙——小沙——秀山岛——高亭——岱东——泥峙——岛斗——马关到菜园的竖杆“1”的型，再从大洋到菜园到嵊山镇的上“一”字型，构成“工”字型的空间格局。
4、交通联系初步网络化
从表2-6的公路、航线邻接矩阵中，可知：
·全市城30个点(28个建制镇、定海与沈家门2个城区)中，定海与沈家门直通度最大，分别为7/7，5/5，即不用通过中转即可直达14个与10个点。除中心城市两点外，则白泉(6/0)，高亭(3/5)，菜园(1/4)，东沙(3/2)的直通度都较大，即不通过中转就可直达5个以上镇，其余大部分的小城镇总和直通度都大于2，可见舟山市域城镇交通已初步形成网络。
·邻接矩阵在东极、嵊山、马关、大洋处行与列之和(公路与航运和)仅为1，说明四个小镇只有一条对外联系通道，所以镇际交通极为不方便，表现了镇际交通网络的不完整。
·综上所述，舟山小城镇之间公路、航运交通便捷性可分为四级(见表2-7)
1、规模小功能不强
主要反映在经济规模小，人口数量少，辐射半径小。
(1)从经济总量上看，占城镇总数96.55%的小城镇工农业总产值所占比重仅为45.26%。
(2)从人口规模看，小城镇直接腹地平均人口仅为19800人，远低浙江省的31354人，超过5万的只有高亭一镇，超过3万的只有白泉岛斗两镇。建成区平均人口仅为7103人，低于这水平的小城镇有16个，建成区人口达到1万只有4个城镇只占了14.3%，建成区人口比重超过50%只有6个小城镇，占总数21.43%。
(3)从经济辐射范围看，多数小城镇主要依靠行政关系维系其行政区的中心地位，真正形成跨越乡镇区域范围居中心地位的小城镇基本上没有。

表2-7小城镇交通便捷等级表

级别
通达度
个数
城镇名称
I
≥5
4
白泉，高亭，菜园，东沙
II
3—4
11
沥港，小沙，干石览，马岙，勾山，展茅，朱家尖，
台门，岛斗，临城
III
2
11
大丰，桃花，蛟头，普陀山，岱东，岱西，泥峙，长涂，
岑港，虾峙
IV
1
4
东极，嵊山，马关，大洋山

2、设施建设水平低
城镇物质空间环境作为城镇经济发展的硬件支撑系统，在很大程度上决定了小城镇经济发展的容量与空间。舟山市多数小城镇基础设施的建设相当不完善，造成功能不配套。对于80%的依港而建的城镇，其海运交通存在交通运输工具落后，岛际客渡轮量少质差、码头专业化程度低、客货混杂，港口通信设施陈旧落后等诸多问题。且目前小城镇基础设施投资能力的巨大缺口是制约小城镇经济发展的瓶颈。
3、生产力水平低，产业结构雷同
舟山市多数小城镇“靠山吃山、靠水吃水”。发展以渔业为本，以粗加工为主的粗放型经济，并没有形成深层次加工。即使份额颇重的以旅游为主的第三产业，也以资源型开发为主，现代意义上的第三产业刚刚起步，承载能力小。许多小城镇的加工业与附近农村的加工业重复雷同，且有17个城镇的职能与渔业有关，镇与镇之间存在一定程度的结构同型现象。
4、管理机制的不适应
主要反映在规划档次低，管理体制和运行机制的滞后。
(1)从规划上看，不少小城镇规划偏重于扩大建成区面积，增加建成区人口，对现有的优势、预期优势分析不透，定性定位不够准，产业支撑、功能健全不够明确，缺乏特色。即便涉及功能、产业方面的内容，也是大而笼统、缺乏长远指导性，功能分工上与周围小城镇的关系处理不当，各自为政、小而全现象普遍。
(2)从管理体制上看，在户口迁移、劳动就业、社会保障、土地承包等方面存在城乡分割的二元管理体制，造成大量务工经商者仍保留“承包田”的“两栖”现象，即不利于农村土地规模经营，也不利于人口和生产要素跨地区流动和优化配置。
(3)从远行机制看，城镇非农产业和建设社会事业发展所需要的管理职能大部分集中在县级或更高一级管理部门，政出多门，手续烦琐，效率低下等弊端不同程度存在着。特别是事权与财权的分离，严重影响着镇政府开辟财源，发展本地经济的积极性。

三、小城镇发展基本设想

(一)发展思想
舟山市小城镇的发展在舟山城市化、现代化中具有战略地位，小城镇的发展设想应有利于舟山合理有序的城市化，因此制定其发展思想为：
1、依托优势
小城镇的发展应充分利用各城镇所处的区位条件，有效合理的利用海岛资源(渔业、港口、旅游)及各城镇原有的基础，尽可能减少发展中的成本代价。
2、壮大规模，集中发展
在区域生产力进入了不平衡发展阶段时，城镇布局在地域上应改变其随机分布的态势，对现状拥有相对优势持区实行适度集中发展。扩大规模强化中心城镇的作用，以此带动劣势地区发展，实现城市化规模经济。
3、重视基础设施建设
应重视基础设施建设，改善生产和生活环境，尤其是重视提高运输和通讯条件。要使区域的城市化、城镇现代化与工业化发展同步进行，使小城镇形成一个多层次的格局，特别要加快完善交通网和通讯设施的建设。
4、持续发展
城镇赖以发展的基础是资源的可持续利用。因此，舟山小城镇发展的途径及资源开发方式应以有利持续发展为标准，注重远近结合，量力而行，调整产业结构，保持资源利用连续性和开发的连续性。
(二)小城镇发展空间组织
根据以上小城镇发展思想，结合地区产业布局特征，小城镇发展总体设想为：一个中心，五大圈层，散点组合，分级发展，经水陆交通联系构成等级结构合理、功能明确的空间城镇网络体系。
1、一个中心
指的是中心城市(定海——沈家门)，主要影响城镇：展茅、普陀山、朱家尖。
2、五大圈层
除中心城市外的小城镇以五大圈层发展为主，在原有小城镇基础上进行适度集中，规模强化，从28个小城镇发展为21个具有4级等级规模结构和4个职能级别的城镇网络体系。(见表3-1)。
3、散点组合
北部诸多岛屿中的大洋山、菜园、嵊山、岛斗等城镇散点组合成“T”字型发展。

表3-1五大圈层结构表

圈层
中心城镇
职能
交通方式
影响城镇
金塘岛—老塘山
沥港
港口工业
联岛大桥
沥港，岑港
老塘山—小沙—白泉
白泉
渔港轻工业
公路
小沙，白泉，干石览，
马岙
高亭—泥峙—岱西
高亭
渔盐业及加工港口
公路
高亭，泥峙，东沙，岱西，
长涂
普陀山—桃花
朱家尖
旅游
水路
普陀山，桃花，朱家尖
六横—虾峙
台门
港口工业基地
水路，公路
台门，虾峙

4、分级发展
舟山小城镇网络体系得以合理有序的发展，须对小城镇逐步有序的开展。
·首批重点开发为：一级城镇中的高亭、菜园、沥港(金塘)、台门(六横)和二级城镇
中的白泉、小沙、泥峙、朱家尖、普陀山、桃花、岛斗诸镇。
·其余为次一级投资开发城镇。
(三)规模等级培育设想

表3-2小城镇等级规模结构表

由表3-2可见，在小城镇的发展中，不设置新镇，而是撤去了7个镇，其因由是：
·因经济欠发达，人口规模小，基础较差的小城镇。
·因“大岛建、小岛迁”工程而撤并的小城镇。
·因中心城市发展，城区扩大而撤并的城镇。
撤并后21个城镇，初步改变了原来城镇规模结构中存在的主要问题，具体表现在：
·首位城市规模增长幅度大，高亭镇人口规模将到4万左右。使城镇分布更为均衡，从原先主要集中在三级、四级规模结构演变为主集中在二级、三级规模结构，使城镇发展水平大幅度提高。
·控制小城镇的重复建设，加强对重点发展城镇经济增长和产业结构转换的扶持，以提高建制镇的水平，使各镇平均人口规模比现状提高50%左右，使城镇化的内涵从整体上有所提高。
(四)职能培育规划
由表3-3可见，新的城镇职能分工更加明确，在区域中承担不同的任务，具有不同的性质和发展方向，进一步确定各自的服务范围和综合服务职能，加强了城镇间的横向与纵向联系，增加了开放度。未来的城镇发展根据服务层次将职能分为四个等级：
·Ⅰ级：县(区)域中心城镇。岱山县城高亭镇，是岱县的政治、经济和文化中心，以渔业经济为特色；嵊泗县城菜园镇，是嵊泗政治、经济、文化交通中心，嵊泗列岛风景名胜区的依托城镇；定海金塘岛港口镇沥港镇，是浙江省小城镇户藉管理改革试点镇，形成工业为主，农业并岸的经济格局；普陀区六横岛的台门镇，是浙江省海洋资源生态开发试点镇，是新兴的渔港镇。
·Ⅱ级：地方中心镇。有舟山本岛中北部乡镇企业发达的白泉、小沙镇；岱山岛西北部以工业为主，农盐渔副业多种经营的泥峙镇；衢山岛的中心镇，以渔为主兼有工、农副业的岛斗镇；位于舟山市“金三角”综合旅游区的朱家尖、普陀山、桃花镇。
·Ⅲ级：一般重点建设建制镇。有嵊泗的渔港镇大洋、嵊山；定海的港口工业镇干石览，，工业镇马岙；普陀的工业镇展茅、渔港镇虾峙。
·Ⅳ级：一般建制镇。有岱山的以渔盐业及加工为主的东沙、岱西镇；定海的农业镇岑港；岱山的渔港镇长涂。
(五)发展措施
措施是发展的保障，是发展思想得以贯彻实现的工具和保证舟山小城镇发展措施为：
1、依靠资源，创建特色
在发展中应需牢抓海岛特色，在中心城市带动下，以岛、港、景、渔为四大发展方向，发展一批功能明确，优势互补的现代化小城镇。
（1）、以岛为特色，发展海岛城镇产业发展、城市空间、资源开发，环境开发都必须围岛屿特色发展、突出岛屿特色。针对海岛土地资源、水资源有限情况，要处理好规模与效益的关系，解决好人地矛盾。充分利用海岛气候大环境，空气自然净化能力强，温差变化小，适宜发展精密度高的新兴工业的特点，调整工业镇工业结构。

表3-3小城镇职能结构表

等级
数量
职能
城镇名称
I
4
县域中心和港口旅游镇
高亭，菜园
大岛中心和港口工业基地
沥港（金塘），台门（六横）
II
7
工业镇
白泉，小沙，泥峙
旅游镇
朱家尖，普陀山，桃花
渔港镇
岛斗
III
6
渔港镇
大洋，虾峙，嵊山
工业镇
展茅，马岙
港口工业镇
干石览
IV
4
渔盐业及加工
东沙，岱西
农业镇
岑港
渔港镇
长涂

(2)以港为依托，推进资源开发。
舟山市80%的小城镇依港而建，港口开发建设是小城镇开发建设的突破点，港口资源开发提供了小城镇对外通道，岛岛和陆岛一体化开发的良好条件。通过港口开发，发展运输业，贸易业是港口小城镇发展的重要动力，港口资源的合理开发利用是港口小城镇发展的根本保证。
(3)以景为纽带，带动产业成长
在继续发挥普陀山的名牌效应的同时，带动普陀区“金三角”综合旅游区(普陀山、朱家尖、桃花)、列岛晴沙嵊泗旅游区、东海蓬莱岱山旅游区、定海历史文化旅游区、六横岛旅游区等五大区块发展，开发旅游特色产品，充分发挥旅游业的综合乘数效应，以旅游业促进城市第三产业充分发展并发挥其渗透功能带动相关第二产业的发展。近期应重点开发建设“金三角”综合旅游区，大力发展普陀山、朱家尖、桃花岛等相关小城镇。嵊泗、岱山旅游区应根据主题功能，进行细化制订详规，加快开发建设步伐，优化产品结构，建立旅游网络，与以普陀山为中心的金三角综合旅游区域接轨，形成舟山旅游大金三角的格局。
(4)以渔为基础，向海洋要资源
依托传统的渔业优势，针对200海里专属经济区与燃油税的问题，必须稳定捕捞业，重点发展养殖业，并向精深加工和海洋生物资源综合开发发展，形成有特色的海洋产业发展，这是传统渔镇向现代化城镇转变的前提。
2、壮大规模，集中发展
因为海岛城镇自然分割，人口的散状分布，生产不上规模，配套设施使用效益不高。由于产业、技术与人才的集聚度不够，小城镇功能薄弱，对乡村地区的辐射力和吸引力较弱，迫切要求劳动力、技术、资金、土地等生产要素在空间上集聚于城镇，以达形成规模效应，推动舟山小城镇的发展。
(1)乡镇企业集聚
从理论上讲，在农业发展的同时，工业向城镇的空间转移是顺理成章的事情，但在舟山小城镇乡镇企业的集聚显得不那么顺当。乡镇企业的迁搬，受到诸多因素的影响：如农民的传统习惯意识；人际关系的涉及；水、地、税、道路等方面的不便捷；交通成本的增加；已有一定规模的企业营运成本的增加等。政府应采取各种优惠措施，使乡镇企业迁到相对应的城镇工业区内，以达到规模效应。
(2)人口要素的集聚
人口要素的集聚是市镇规模状大的重要条件，也是衡量城市化的重要标准。从一定程度上讲，乡村城市化的表现就在农民身份的市民化，就业方向的非农化，生活方式的现代化，居住和生产生活范围的非农村化。舟山市小城镇人口集聚存在着一些障碍：全市城仅98.58万的人口都分散在98个住人岛屿，其中有29个岛屿不满1000人；岛屿间的自然分隔，大大减弱了城镇的吸引力，城镇的人口集聚非常缓慢。于是，“大岛建、小岛迁”工程迫在眉睫，这是舟山市人口迁移的战略方向，是市域城镇发展，加快城镇化、现代化的重要战略措施。(见表3-4)。现舟山98个住人岛屿平均每岛为10059人，迁移后，近期平均为12971人，远期平均为18957人，提高了近88.5%。
(3)建设用地的相对集聚
土地不可能像人口一样发生位移，但由于所有权，使用方向及交通位置的变化会导致土地经济位势发生变化，即土地发生相对集聚。舟山市域小城镇平均规模仅为7103人，建成区规模也很小，有不少城镇镇不像镇，只是冠以城镇名称的农村。在人地矛盾特别突出的海岛城镇，随机的设置分布小城镇，造成土地浪费与分散规模。撤并小城镇是壮大城镇规模的重要的战略措施(见表3-5)，撤并后，小城镇从28个降为21个，平均规模为9945人，上升了40%。乡镇数从63个降为44个，下降了31%。
3、择优完善设施
城镇物质空间环境作为城镇经济发展的容量与空间，在很大程度上决定了小城镇经济发展的容量与空间。目前，舟山小城镇基础设施投资能力的巨大缺口成为制约小城镇发展的瓶颈。 (1)港口航运建设
交通是城镇发展的命脉，特别是被隔离的海岛城镇，交通是发展的前提。舟山市域内有80%的小城镇依港而建，港口的开发程度、发展规模直接影响着城镇的发展。港口的开发，运输业，贸易业的发展是港口小城镇发展的源动力。
(2)大岛的公路建设
汽轮渡的通航，使岛屿、岛陆的公路网得以联接，但车流量的增加，使原有公路超负荷使用，以及路面技术低下使交通运输效率低下，成为制约经济发展的限制因素，公路设施的提高迫在眉睫。
(3)加大水利、电力工程建设水、电是正常生活生产的保证。舟山因水资源缺乏，导致用水紧张，成为经济发展的制约。又因远离大陆，电网独立，供应紧张，也限制了经济的发展。
(4)适当提高小城镇配套公共设施的质量。
享受城镇的公共设施是农民进城的因素之一。而舟山市域小城镇的基础设施普遍质量不高，削弱了